淺議行政行為說明理由制度

姚驍杰

（710063 西北政法大學 陜西 西安）

淺議行政行為說明理由制度

姚驍杰

（710063 西北政法大學 陜西 西安）

隨著行政法理念的轉(zhuǎn)變和民主法治進程的發(fā)展，行政決定必須說明理由，已經(jīng)成為現(xiàn)代國家公認的一項法治原則。本文對行政行為說明理由做了一些介紹，并對我們國家以后如何構(gòu)建行政理由說明制度的提出了初步設(shè)想。

行政行為；說明理由

一、說明理由制度界說

實施公權(quán)力行為，特別是實施影響相對人權(quán)益的行為，應(yīng)向社會公眾特別是向利害關(guān)系人說明理由，這是現(xiàn)代程序正義的重要要求。

應(yīng)松年教授在對行政程序的若干階段進行研究時，將說明理由作為行政決定程序的一項重要要求，認為行政決定程序必須說調(diào)理由。但我國目前沒有一部統(tǒng)一的完整行政程序法，對說明理由這一概念沒有統(tǒng)一認識。本文假設(shè)一個概念，將說明理由制度界定為行政主體在做出對行政相對人或其他利害關(guān)系人有不利影響的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，行政主體必須向行政相對人或其他利害關(guān)系人說明做出該行政行為的合法性理由和合理性理由以及論證邏輯的過程。這樣規(guī)定會加重行政機關(guān)說明理由的責任，在不對等的行政法律關(guān)系中，側(cè)重于行政機關(guān)的告知義務(wù)。

二、說明理由制度確立的意義

說明理由制度確立的意義：

首先，從行政主體角度來看，說明理由是對行政機關(guān)行使行政職權(quán)特別是行使自由裁量權(quán)的自我控制。

其次，從行政相對人角度來看，說明理由體現(xiàn)了對相對人人格尊嚴的尊重，可以得到相對人的心理認可，減少對抗。

最后，從司法機關(guān)對行政行為的審查角度來看，行政機關(guān)對做出的行政行為說明理由更利于司法機關(guān)的審查。

三、說明理由制度的立法現(xiàn)狀和缺陷

1.說明理由的立法現(xiàn)狀

目前沒有統(tǒng)一的行政程序法典，說明理由制度分散的規(guī)定在各個部門行政法中。如：《行政許可法》第38條第2款規(guī)定：“行政機關(guān)依法做出不予行政許可的書面決定的,應(yīng)當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利?！薄缎姓幜P法》第三十一條規(guī)定：“行政機關(guān)在做出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰的事實、理由及依據(jù)。”《湖南省行政程序規(guī)定》第78條：“行政執(zhí)法決定文書應(yīng)當充分說明決定的理由，說明理由包括證據(jù)采信理由、依據(jù)選擇理由和決定裁量理由。行政執(zhí)法決定文書不說明理由，僅簡要記載當事人的行為事實和引用執(zhí)法依據(jù)的，當事人有權(quán)要求行政機關(guān)予以說明。”與國外的規(guī)定相比較，我國立法比較落后。說明理由作為約束行政自由裁量權(quán)的一個重要手段，卻沒有得到足夠的重視。

2.說明理由的缺陷

第一，對于說明理由的內(nèi)容規(guī)定模糊，不清晰。《行政處罰法》第三十九條規(guī)定的行政處罰決定書中應(yīng)當載明“違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)”，這里只有行政處罰合法的說明，卻忽視了處罰決定的合理性理由的說明。

第二，對于必須說明理由的范圍規(guī)定得比較狹窄。法律僅規(guī)定對不利于行政相對人的行政行為說明理由，對于授益性的行政行為以及行政立法等抽象行政行為并沒有要求說明理由。

第三，說明理由的瑕疵缺少有力的救濟途徑。法規(guī)中只有說明理由的義務(wù)，但是對于不說明理由和出現(xiàn)說明效力瑕疵時相應(yīng)行政行為的效力卻沒有規(guī)定。

四、我國行政程序說明理由制度的構(gòu)建

1.我國行政行為說明理由立法模式選擇

在具體操作層面由全國人大及其常委會做一個統(tǒng)一規(guī)定，保證法律適用的統(tǒng)一性。要明確說明理由的范圍，說明的方式、時間等，最后在采取總括式的做法加以概括。

2.我國行政行為說明理由的范圍

行政行為說明理由的范圍應(yīng)包括以下幾個方面。

首先，將抽象行政行為納入說明理由制度之中。我國地域遼闊，人口眾多，各個地方的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法人員的素質(zhì)頁參差不齊，如果不把抽象行政行為納入說明理由的范圍，不同的地方就不會有不同的文件規(guī)定，不利于法律的統(tǒng)一和中央的集權(quán)。

其次，將授益性行政行為歸于說明理由制度之中。依照行政程序公平公開的原理，行政行為需要說明理由。行政許可行為對于許可的對象雖然是授益的，但是不能排除其他潛在的利害關(guān)系人的存在，對于特定相對人的授權(quán)的說明理由可以提高行政決定的公信力。因此應(yīng)當將授益性行政行為納入說明理由義務(wù)的范圍。

五、我國行政行為說明理由的具體要求

1.行政行為說明理由的時間限制

在時間上說明理由應(yīng)與行政行為同時做出。行政機關(guān)第一時間告知做出行政行為的全部過程，行政當事人第一時間知道理由，是公開原則和效率原則的體現(xiàn)。若說明理由提前，則是行政告知，若說明理由在后，有事后彌補造假的嫌疑。當然我們也應(yīng)該允許特別重大的情況下事后告知情況的存在。

2.行政行為說明理由的方式

行政行為說明理由的方式有口頭和書面兩種方式，但應(yīng)以書面方式為主要做法。口頭方式無法有效的保存，在作為證據(jù)時不利于舉證。

3.行政行為說明理由的質(zhì)量要求

理由作為行政主體與行政相對人之間溝通的橋梁，那么行政主體在向行政相對人說明理由時必須明確表達。行政主體在說明理由時不能含糊不清，原因和行為必須具有直接的因果聯(lián)系。

六、我國行政行為說明理由的法律救濟

首先，行政相對人有權(quán)就說明理由的瑕疵申明異議。申明異議是指行政相對人對行政主體所作的行政決定不服的時候，可以向行政機關(guān)要求重新審議。理由瑕疵是申明異議的前提條件，行政主體有是否重新審議和作出決定的權(quán)利。

其次，行政相對人提起行政復(fù)議。對于行政行為說明理由這樣的程序性行為，是否可以申請復(fù)議，法律并沒有規(guī)定。但按照公正的理念，我們可以分得出，行政復(fù)議就是為了保護行政當事人的權(quán)利被行政機關(guān)侵犯，而允許當事人向復(fù)議機構(gòu)提出異議的做法。而理由說明瑕疵就是侵犯了當事人的程序權(quán)利，理應(yīng)在復(fù)議范圍之內(nèi)。

再次，通過行政訴訟尋求救濟。司法救濟作為保護公平公正的最后一道防線，必然包含著對說明理由瑕疵的審判。說明理由的內(nèi)容包含著合法性與合理性理由，但行政訴訟卻只審查行政行為的合法性，如果不對說明理由制度的合理性理由進行審查的話，則行政當事人的說明理由的權(quán)利得不到有效救濟。所以，我們認為，法院在審理行政行為告知理由的案件時，應(yīng)將合理理由納入審查范圍。

[1]應(yīng)松年著.《比較行政程序法》，中國法制出版社，1999年版，第178頁.

[2]左金霞.《行政行為說明理由制度研究》，吉林大學，2012級研究生畢業(yè)論文.