環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的困境與完善
——以泰州“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案為視角

王子越

內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070

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環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的困境與完善
——以泰州“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案為視角

王子越

內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070

2012年《民事訴訟法》第55條賦予了有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)有權(quán)提起訴訟的組織需滿足的資格條件進(jìn)行細(xì)化。環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計(jì)看似明朗化，但在實(shí)踐中仍存在著適格的原告主體數(shù)量少，資金不足，專業(yè)人才缺乏等困境，在因果關(guān)系認(rèn)定，舉證責(zé)任分配上也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。2016年1月31日，泰州環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案件經(jīng)過一審、二審、再審最終塵埃落定，對(duì)我國環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟具有里程碑式的借鑒意義。

環(huán)境民事公益訴訟；泰州天價(jià)環(huán)境公益訴訟；困境；完善；環(huán)保組織

按照訴訟的客體不同進(jìn)行分類，環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。前者訴訟的客體是民事主體違法違規(guī)污染環(huán)境，破壞生態(tài)的行為；后者訴訟的客體則是行政主體違法審批，或者怠于行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的不作為行為導(dǎo)致的環(huán)境污染，生態(tài)破壞的行為。2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條從形式上將環(huán)境公益訴訟納入民事訴訟的范疇，但后者是否屬于《環(huán)境保護(hù)法》第58條“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”尚未有案例作為指導(dǎo)，2014年1月公布的《行政訴訟法修正案(草案)》中也未提及，我們不得而知。在此程度上，可以說環(huán)境民事公益訴訟先走了一步。但在實(shí)踐中環(huán)保組織提起公益訴訟可謂困難重重，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴錦匯、常隆等6家企業(yè)環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案中也同樣在原告主體資格的認(rèn)定，被告行為與環(huán)境污染結(jié)果之間因果關(guān)系的確認(rèn)和對(duì)于損害后果的救濟(jì)途徑與履行方式等方面遇到了障礙。泰州中級(jí)法院對(duì)這些問題的創(chuàng)新性回答對(duì)我國環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟具有深遠(yuǎn)的啟示。

2012年—2013年期間，常隆、錦匯等六家公司將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的副產(chǎn)酸等廢棄物通過買賣合同的方式委托給沒有廢物處理許可證的江中公司處置，江中公司未作任何處理直接將廢棄物倒入泰運(yùn)河、古馬干河。經(jīng)檢測(cè)，河流水質(zhì)遭到嚴(yán)重污染。2014年8月，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)六家污染企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟。

一、關(guān)于原告主體資格的認(rèn)定

本案中被告提出的抗辯之一就是原告不是提起公益訴訟的適格主體，2015年新《環(huán)保法》第58條①規(guī)定專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上的社會(huì)組織才有資格起訴，而泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)自成立到起訴之日未滿5年。法院給予的回應(yīng)則是根據(jù)法無溯及力原則，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)2014年提起訴訟，按照此前已經(jīng)生效的《民事訴訟法》，其已經(jīng)在泰州市民政部門依法進(jìn)行了設(shè)立登記，應(yīng)視為《民事訴訟法》第55條規(guī)定的有權(quán)提起公益訴訟的“有關(guān)組織”，而不應(yīng)當(dāng)適用2015年生效的《環(huán)境保護(hù)法》。

關(guān)于原告主體資格的確認(rèn)，自從新《環(huán)保法》出臺(tái)之后就備受人們質(zhì)疑，如此嚴(yán)苛的條件使得完全符合起訴條件的社會(huì)組織在全國不超過300家②，而且在這300家組織中，有相當(dāng)一部分是官辦的社會(huì)組織，資金，人事安排都聽命于政府，提起訴訟的意愿低，自成立以來鮮有提起環(huán)境公益訴訟的經(jīng)歷。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，新《環(huán)保法》出臺(tái)后一年內(nèi)全國僅有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友和綠發(fā)會(huì)等9家環(huán)保組織提起了近百起環(huán)境公益訴訟，在這近百起案件中法院僅僅受理了45件。如此這般冷清的現(xiàn)狀與制度設(shè)立之初立法者試圖通過環(huán)境公益訴訟監(jiān)督環(huán)境污染的初衷大相徑庭，這不禁使我們反思是否應(yīng)該適當(dāng)放寬對(duì)主體資格的限制來鼓勵(lì)有意愿沒條件的草根組織提起環(huán)境公益訴訟。

在環(huán)境公益訴訟剛剛起步，缺乏案例指導(dǎo)的情況下，各地法院受理案件的標(biāo)準(zhǔn)不一，大多數(shù)法院都秉持多一事不如少一事的逃避態(tài)度對(duì)環(huán)境公益訴訟能躲就躲，但泰州中級(jí)人民法院出于公共利益的考慮和保護(hù)環(huán)境的價(jià)值衡量勇敢機(jī)智的對(duì)污染企業(yè)的抗辯做出回應(yīng)，為我國環(huán)境公益訴訟制度開了一個(gè)好頭。

二、被告行為與損害后果的因果關(guān)系認(rèn)定

本案中被告提出的第二個(gè)抗辯事由是被告將污染物處理的相關(guān)事宜委托給江中公司并不違反法律的禁止性規(guī)定，且被告六家企業(yè)沒有直接向河流中排放污染物，對(duì)江中公司違法排放的行為也并不知情，因此主張被告六家公司的委托行為與造成河流污染之間并不存在直接的因果關(guān)系。關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任的舉證責(zé)任分配，《侵權(quán)責(zé)任法》在第65條和第66條規(guī)定了舉證責(zé)任倒置的原則，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)該承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。因環(huán)境污染發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。本案的特殊之處就在于被告是否屬于本法規(guī)定的“污染者”，即被告委托無排污許可證的江中公司處理污染物的行為與環(huán)境污染之間是否存在因果關(guān)系？

在眾多的環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系學(xué)說中，泰州法院采納了“違反注意義務(wù)說”，即在委托其他主體處理污染物時(shí)，委托者有對(duì)受托者是否具備相關(guān)的資格資質(zhì)進(jìn)行形式性審查的義務(wù)。本案中江中公司沒有處理污染物的許可證，屬于明顯且重大的瑕疵，并且被告六家公司給江中公司的處理費(fèi)用顯著低于處理廢棄物的市場(chǎng)價(jià)格，不能認(rèn)定其主觀上為善意。

“違反注意義務(wù)”學(xué)說是以行為人是否履行注意義務(wù)作為推定的標(biāo)準(zhǔn)，凡行為人沒有盡到合理注意義務(wù)而實(shí)施的行為都被推定為與損害后果之間存在因果關(guān)系，如果被告沒有足夠的證據(jù)和理由推翻該推定，就要承擔(dān)舉證不能的后果。該種學(xué)說也在制定民法典總則意見中得到了梁慧星、王利明等民法大家的廣泛支持③。在環(huán)境污染如此嚴(yán)重的情形下，無論是在實(shí)力還是在舉證能力方面，環(huán)保組織都處于弱勢(shì)地位，立法基于對(duì)環(huán)保組織提起公益訴訟的支持和平衡兩者力量對(duì)比的情況下，分配給污染企業(yè)較嚴(yán)苛的舉證責(zé)任也符合立法的初衷和公平原則。

三、損失賠償費(fèi)用的計(jì)算與履行方式創(chuàng)新

對(duì)于本案水質(zhì)污染的修復(fù)費(fèi)用計(jì)算問題，被告六家企業(yè)提出的抗辯事由是經(jīng)過一段時(shí)間的河流自凈，水質(zhì)已經(jīng)達(dá)到國家規(guī)定的最低安全標(biāo)準(zhǔn)——Ⅲ類水質(zhì)，無需再進(jìn)行修復(fù)。一審二審法院作出的回應(yīng)如下：河流作為一種局部的生態(tài)系統(tǒng)，本身具有一定的自凈能力，但被告六家企業(yè)在長(zhǎng)達(dá)一年半的時(shí)間里持續(xù)不斷向河流中注入副產(chǎn)酸等高污染物質(zhì)，當(dāng)時(shí)必定對(duì)水質(zhì)，水體動(dòng)植物，河床等等相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重污染。雖然從案件進(jìn)入調(diào)查階段后，被告停止了向河流中注入污染物的行為，到案件審理至今，河流部分水質(zhì)得到了一定程度的改善，但不能以部分河段水質(zhì)的恢復(fù)來減輕或者免除污染者的責(zé)任。我們假設(shè)污染者以環(huán)境具有自凈能力能夠自我恢復(fù)作為免責(zé)的抗辯事由能夠成立，僅對(duì)造成環(huán)境無法逆轉(zhuǎn)的排污者處以懲罰則不能起到警示作用，反而會(huì)使存在僥幸心理的污染者鋌而走險(xiǎn)。立法對(duì)排污者違法排污行為規(guī)定的處罰是環(huán)境修復(fù)費(fèi)，是補(bǔ)償性的處罰而非賠償性的懲罰。處罰不是目的，修復(fù)環(huán)境才是終點(diǎn)，以未對(duì)環(huán)境造成實(shí)質(zhì)性的危害作為免責(zé)的抗辯事由顯然不能成立。

泰州環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴常隆、錦匯等六家企業(yè)環(huán)境公益訴訟案件轟動(dòng)全國不僅僅是因?yàn)樗恰睹袷略V訟法》修改后首起環(huán)保組織提起的公益訴訟案件，更大的亮點(diǎn)還在于法院判罰的“天價(jià)”環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。對(duì)于該筆費(fèi)用的計(jì)算方法，法院采納了規(guī)定在環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境損害評(píng)估的推薦方法》中的虛擬治理成本法。虛擬治理成本即治理單位污染物的市場(chǎng)最低價(jià)格，在污染持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間無法準(zhǔn)確估計(jì)排放量時(shí)，對(duì)照污染后河流的水質(zhì)和未經(jīng)污染正常水質(zhì)的差別，按照虛擬治理成本的相應(yīng)倍數(shù)計(jì)算修復(fù)費(fèi)用。本案中對(duì)Ⅲ類水質(zhì)按照正常治理?xiàng)l件的4.5—6倍征收修復(fù)費(fèi)。據(jù)此，江蘇省泰州市中級(jí)人民法院以評(píng)估報(bào)告中合法處置副產(chǎn)酸的成本3662.0644萬元作為虛擬治理成本，按該虛擬治理成本的4.5倍計(jì)算環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。最終，一審判決六家公司分擔(dān)賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用共計(jì)約160666745.11元。二審法院在基本維持一審法院判決的同時(shí)，對(duì)天價(jià)的環(huán)境修復(fù)費(fèi)的賠付方式和履行期限做了略微調(diào)整，1.6億元對(duì)于任何企業(yè)都不是筆小數(shù)目，判決既要起到殺雞儆猴的警示作用，也不能對(duì)污染者有失偏頗，故二審法院在履行方式上做出了更人性化的調(diào)整，被告六家企業(yè)如果提出申請(qǐng)，并在判決生效之日起30日內(nèi)提供相應(yīng)的擔(dān)保，環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的40%可以延期一年交付，如果在判決生效后被告六家污染企業(yè)還積極購買先進(jìn)技術(shù)設(shè)備對(duì)污染的水域進(jìn)行修復(fù)，其購買凈水設(shè)備產(chǎn)品的價(jià)格可以在延緩繳納的40%的修復(fù)費(fèi)中進(jìn)行抵扣。最高院駁回了被告六家企業(yè)提出的再審申請(qǐng)，二審法院的判決即為終審判決。

本案二審法院對(duì)環(huán)境修復(fù)費(fèi)履行方式和履行期限的創(chuàng)新具有很好的指導(dǎo)作用，相比從前一味的限期繳納罰款制度來說，抵扣制度可以很好的鼓勵(lì)排污企業(yè)購買凈化設(shè)備設(shè)施，積極主動(dòng)的修復(fù)環(huán)境，相當(dāng)于法院判決將40%的環(huán)境修復(fù)費(fèi)拿出來由企業(yè)自行進(jìn)行補(bǔ)救，罰款不是目的，能使環(huán)境盡快的恢復(fù)原狀才是最好的補(bǔ)救方式。

眾所周知，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的一個(gè)最重大的阻力便是資金問題。目前在民政部門依法登記的環(huán)保社會(huì)組織有49.9%掛靠于政府部門，其出生的特殊性決定了近一半的環(huán)保組織不會(huì)提起環(huán)境公益訴訟，其余的學(xué)生環(huán)保社團(tuán)和環(huán)保聯(lián)合會(huì)還有民間自發(fā)形成的草根組織，沒有財(cái)政的支持，維持組織正常的運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)十分吃力；沒有經(jīng)費(fèi)聘請(qǐng)出名的律師作訴訟代理人，勝訴的可能性大大降低，財(cái)力不足導(dǎo)致的各方面的缺陷使得環(huán)保組織提起公益訴訟的意愿也不高漲。但恰恰相反，污染企業(yè)一般都是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，有政府的天然庇護(hù)，資金雄厚，雙方實(shí)力懸殊。所以法院有必要?jiǎng)佑盟痉?quán)來劫富濟(jì)貧，為環(huán)保組織提起公益訴訟提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，比如訴訟費(fèi)用減免；對(duì)于法律人才的缺乏，可以類比基層法律服務(wù)工作者制度，立法可以規(guī)定持證律師有為公益訴訟提供必要服務(wù)的義務(wù)。若環(huán)保組織有需要可以提出申請(qǐng)，持有律師執(zhí)業(yè)證書的在職律師應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的幫助；另外，雖然環(huán)保組織的性質(zhì)決定了其不得通過訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益，但這并不排除環(huán)保社會(huì)組織從訴訟中拿到提起公益訴訟必要成本的費(fèi)用，比如法院可以判決環(huán)保社會(huì)組織勝訴后被告賠償費(fèi)的一定比例用于支付訴訟費(fèi)，代理費(fèi)，人工費(fèi)，交通費(fèi)等必要成本，激勵(lì)環(huán)保社會(huì)組織提起訴訟的熱情。

四、結(jié)語

立法從法律層面賦予了環(huán)保組織提起公益訴訟的主體資格。具有起訴的資格是第一步，前路仍然困難重重，但剛剛落下帷幕的“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案件還是為我們帶來了很多的啟示和曙光，也體現(xiàn)出了法院對(duì)新生制度積極主動(dòng)的響應(yīng)。面對(duì)原告主體資格認(rèn)定的困境，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放松起訴主體的條件。王燦發(fā)教授認(rèn)為在我國這樣缺乏法律思維解決問題，缺乏法律傳統(tǒng)的國家，大多數(shù)人在關(guān)乎自身切身利益的事情上都怠于提起訴訟，更不用說為公益提起訴訟了。立法者基于防止濫訴而設(shè)定的如此嚴(yán)苛的條件可謂杞人憂天，無稽之談。環(huán)境侵權(quán)本身就具有二元性的特征，排污企業(yè)排放污染物直接侵害的是河流，土壤，空氣等接受污染物的容器，由于環(huán)境侵權(quán)不像民事侵權(quán)侵犯的客體是物或者權(quán)利等靜止的事物，環(huán)境與人無時(shí)無刻不在循環(huán)之中，直接的污染很可能導(dǎo)致間接的人體，動(dòng)植物的損失，環(huán)境是全體地球人所共有的財(cái)產(chǎn)，任何排污者的排污行為都有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果，我們每個(gè)人都有權(quán)利有義務(wù)去監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，立法不應(yīng)該為防止濫訴而為公民行使自己的權(quán)利設(shè)置屏障。其次，泰州中級(jí)人民法院在環(huán)境公益訴訟修復(fù)費(fèi)計(jì)算上使用的虛擬治理成本法為環(huán)境侵權(quán)案件的修復(fù)補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式提供了有力借鑒，費(fèi)用繳納方式上申請(qǐng)延期履行和抵扣制度都顯示了司法權(quán)在自由裁量范圍內(nèi)的能動(dòng)作用，推而廣之，面對(duì)環(huán)保組織提起訴訟的費(fèi)用問題，法院可以判令敗訴的被告將一定比例的賠償費(fèi)用于支付環(huán)保組織提起公益訴訟的必要成本，激發(fā)環(huán)保組織提起公益訴訟的熱情。關(guān)于人才隊(duì)伍的建設(shè)上，筆者主張借鑒基層法律服務(wù)工作者制度，為律師隊(duì)伍賦予依環(huán)保組織申請(qǐng)即提供必要服務(wù)的職業(yè)義務(wù)。

環(huán)境公益訴訟在我國才剛剛起步，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟仍方興未艾，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的范圍，主體條件，資金，人才仍面臨著很多的阻礙，但全國各地的環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)案例正在一步步完善著新生的制度，謹(jǐn)以此文呼吁相關(guān)配套制度和規(guī)范的出臺(tái)協(xié)助環(huán)境公益訴訟制度更好的運(yùn)行下去。

[ 注 釋 ]

①第五十八條對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；

(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄.

符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理.

提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益.

②金煜.300余家社會(huì)組織可提環(huán)保公益訴訟[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/gongyi/2014-04/25/c_126433775.htm，2014-6-5.

③比如梁慧星教授主持<中國民法典草案建議稿>第1698條規(guī)定："因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，推定污染行為與損害之間存在因果關(guān)系，污染者證明不存在因果關(guān)系的，不承擔(dān)損害賠償責(zé)任”.

王利明教授主持的<中國民法典學(xué)者建議稿及立法理由——侵權(quán)行為編>第1945條規(guī)定："因環(huán)境污染造成人身或財(cái)產(chǎn)損害的，其污染行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系可以實(shí)行推定，污染環(huán)境的行為人能夠證明損害事實(shí)與污染行為沒有因果關(guān)系的，行為人不承擔(dān)民事責(zé)任.

[1]呂忠梅.環(huán)境司法理性不能止于“天價(jià)”賠償：泰州環(huán)境公益訴訟案評(píng)析[J].中國法學(xué)，2016(3).

[2]王燦發(fā)，程多威.新<環(huán)境保護(hù)法>下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用，2014(8).

[3]張峰.環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的“揚(yáng)”與“抑”[J].中國人口·資源與環(huán)境，2015(3).

[4]傅梅.環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題研究——以社會(huì)組織作為原告為視角[J].法制博覽，2016(4).

D925.1；D

A

2095-4379-(2017)07-0036-03

王子越(1996-)，女，漢族，山西長(zhǎng)治人，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，本科生。