專家參與在行政執(zhí)法過程中的規(guī)范
——以北京市能源執(zhí)法的視角

王 超

（100031 北京市發(fā)展和改革委 北京）

專家參與在行政執(zhí)法過程中的規(guī)范
——以北京市能源執(zhí)法的視角

王 超

（100031 北京市發(fā)展和改革委 北京）

隨著依法行政理念的深入，各種專業(yè)領域的執(zhí)法活動越來越強調違法行為認定的準確性和權威性。引入專家參與是在專業(yè)領域執(zhí)法中的普遍做法。專家參與就是委托專家在現(xiàn)場勘查中提供技術服務，諸如鑒定、核查等，幫助執(zhí)法者做出判斷。專家參與對案件處理決定影響巨大。如何規(guī)范專家參與，提高行政執(zhí)法行為的合法性、權威性，同時又兼顧實效性、專業(yè)性，顯得尤為必要。本文以北京市能源領域行政執(zhí)法為視角，探討規(guī)范專家參與的意義和現(xiàn)實可行性。

專家參與；內部程序；能源執(zhí)法

能源執(zhí)法領域涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，賦予行政機關的職能豐富且具有較強專業(yè)性。如《節(jié)能法》第七十六條賦予行政機關能源審計機構出具的審計報告審查職權，執(zhí)法人員如果不借助外力，聘請節(jié)能專家對技術報告進行鑒定，是很難對報告內容的真實性做出認定的。再比如北京市《碳排放權交易決定》第四條第二款要求行政機關對重點用能單位根據(jù)配額排放二氧化碳。這就需要對當事人排放二氧化量進行核查，如果不通過外請?zhí)脊芾韺＜疫M行技術核查，行政機關也很那做出最終的處理決定。由此可見，以能源執(zhí)法為代表的專業(yè)執(zhí)法越來越多的依賴專家參與，專家意見逐漸成為行政處理決定的重要依據(jù)。

根據(jù)北京市《2016-2017年政府采購集中采購目錄及標準》要求，對于單項或批量購買技術服務金額在50萬（含50萬）至200萬的采取競爭性磋商形式，高于200萬（含200萬）的須公開招標，對于金額50萬以下的，無具體要求。執(zhí)法中的專家參與費用大多集中在50萬以下區(qū)間。因此設置50萬以下專家服務采買程序有現(xiàn)實的必要。根據(jù)《政府采購法》第二十六條，政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式，競爭性逐漸減弱，效率性逐漸增強。無論何種專家參與形式，都應引入競爭機制保證基本的權威性，因此單一來源采購和詢價形式除因市場供給不足或特殊情勢應不予適用。又因公平效率兼顧的執(zhí)法原則，無剛性約束下，可回避公開招標形式以提高效率。目前，執(zhí)法中專家參與的形式主要有兩種，專家鑒定、專家核查，前者提供終局性意見，強調權威性，后者提供技術支持，重在實效性。應針對不同形式，適用不同的采買形式，并設置相關程序，以滿足執(zhí)法對專家參與的需要。

一、專家鑒定

專家鑒定是專家應用專業(yè)知識和檢測技術，幫助執(zhí)法人員對當事人的行為進行鑒別、認定。除卻現(xiàn)場勘查登記、當事人陳述，鑒定結論是最主要的確定當事人違法行為的證據(jù)材料。實踐中，當事人對鑒定結論做出的合法性、合理性提出質疑的情況不在少數(shù)。如北京市在開展能源利用狀況報告真實性專項監(jiān)察中，執(zhí)法部門委托第三方機構對當事人提供的能源利用狀況報告進行鑒定，對鑒定不真實的，依據(jù)《節(jié)能法》第八十二條做出處罰。有當事人質疑執(zhí)法部門委托第三方鑒定機構程序的合法性，進而質疑鑒定報告的權威性。目前，行政執(zhí)法鑒定制度沒有建立，從事專業(yè)節(jié)能領域鑒定工作的細分市場較多，各市場中主體較少，各行政執(zhí)法機關應當采取邀請招標的形式確定鑒定機構和專家，既保證競爭性，又回避無人競標的尷尬。①招標向三個以上具備承擔招標項目能力、資信良好的特定法人或者其他組織發(fā)出投標邀請書，邀請書中應當載明招標人的名稱和地址、招標項目的性質、數(shù)量、實施地點和時間以及獲取招標文件的辦法等事項。②開標應同提交投標文件截止時間同一時間進行公開進行，邀請所有投標人參加。開標過程應當形成記錄，并由參加人簽字，存檔備查。③評標組建評標委員會，成員應為5人以上單數(shù)，實踐中確定7人較為合理，由能源、經濟、法律領域專家組成，明確政府工作人員不得參與評標。為保證招投標工作的制度性，應建立評標專家?guī)?，每次評標前隨機抽取，根據(jù)市場變化每兩年動態(tài)調整專家?guī)烊藛T名單。評標過程中，應重點考察標書中列明的鑒定報告完成時限，專家鑒定的方法及理論依據(jù)，相關服務完成情況等。④中標向中標人發(fā)送中標通知書，并于30日內訂立書面合同。在合同中要求中標人提供不少于合同總標的5%的保證金，以降低甲方的信賴風險。

二、專家核查

專家核查是執(zhí)法人員委托專家通過對當事人現(xiàn)場檢測，獲得基礎數(shù)據(jù)后，依照國家和行業(yè)標準就檢測結果做出當事人是否違法的結論。同專家鑒定不同，專家核查報告并不認定違法事實。因此，在引入競爭機制以保證基本的權威性前提下，提高專家核查的實效性更為必要。如2014年，北京市首次開展碳排放履約清算專項監(jiān)察，履約清算須以當事人碳排放核查結果為前提，政府以購買社會服務的形式委托第三方開展了核查工作，有效保證了監(jiān)察工作的推進。實踐中，為保證執(zhí)法效率，采取競爭性磋商形式采買專家服務較為合理。①成立談判組由行政機關主要負責人、會計人員、法制人員和能源領域專家組成三人以上單數(shù)談判組，其中能源領域專家應為具有副高級以上職稱或從事相關領域工作10年以上人員，且不少于談判組總人數(shù)的三分之二。②制定談判文件應明確談判程序、談判內容、合同草案的條款以及評定成交的標準等。③確定邀請談判的供應商名單。談判小組從名單中確定不少于三家的供應商參加談判，重點考量供應商的資質、信譽，并向其提供談判文件。④談判談判小組應當集中與單一供應商分別進行談判。談判重點應當是受托方的價格，核查技術及應用的理論，對于談判文件中做出的實質性變化，以書面形式向所有參加談判人員做出。⑤確定成交供應商談判組要求所有參加談判的供應商在規(guī)定時間內進行最后報價，采購人根據(jù)采購需求、質量和服務等且報價最低的原則確定成交供應商，并將結果通知所有參加但未成交的供應商。

[1]對專家參與的意義和問題的討論，參見王錫梓《公共決策中的大眾、專家與政府：以中國價格決策聽證制度為個案的研究視角》，《中外法學》2006年第4期。

[2]對專家參與的規(guī)范，參見宋華琳《政府決策不能迷信“專家”咨詢》，《小康》2006年第10期

[3]參見《2017年北京市市級部門預算編報指南》，P196

[4]何海波《內部程學的法律規(guī)制》，《交大法學》2012年第1期，P14

王超（1987.2～），性別：男,籍貫：北京,民族：漢族，學歷：本科,單位:北京市發(fā)展和改革委,研究方向：經濟法、行政法.