法學視角中的農村土地三權分離改革

陳偉平

（100044 1905電影網 北京）

法學視角中的農村土地三權分離改革

陳偉平

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農村土地的三權指的是土地所有權、土地經營權和土地承包權。這三項權利的改革是當前理論和學術界中所探討的最為熱烈的問題。主要探究目的是這三項權利的改革是否跟法學中的原理相符合，怎樣推動相應的建設制度。通過文獻資料的比較和分析將其歸納，找到在改革過程中的不足之處并加以改善。農村土地進行三權分離的革新措施，不僅是適應我國社會經濟的發(fā)展，還是從法學視角來說必須進行的體制改革。

法學視角；農村土地改革；新型農業(yè)；三權分離

早在2014年國家便出臺了《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》。具體提出在貫徹落實農村的土地所有權的前提下，對農戶的土地承包權進行穩(wěn)定加強，放寬土地的經營政策，允許農戶在承包土地時通過抵押形式向相關金融機構進行融資。同年十一月，中共中央和國務院還發(fā)行了《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，其中明確提出要堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權和經營權三項權利的分門別類，引導農戶在經營土地上有序地周轉。

一、農村土地改革中三權分離的法學缺位

1.農村土地改革中三權分離的經濟思維

在農村土地進行三權分離的革新過程中，通過國家明確提出的政治策略與方針，經濟思維起到了十分主要的引導作用。在中央下達此項決策之前，經濟界普遍認為農村集體的土地產權分為土地所有權、承包權和經營權，也就是使用權。經濟界對這三項權利分離的闡述是從產權的角度進行分析，其中，土地的承包和經營權涵蓋了承包和經營兩個因素，權利人有資格將經營權轉讓給其他人。產權是由一組權利所構成的權利束，具有可分割和讓渡性、收益性和排他性，經濟學中多強調產權的可分割和讓渡性，把農村土地的產權分割成所有權、承包權和經營權這三項權利，是解決目前我國土地改革中主要障礙的一個有效途徑，同時對農村的土地改革具有進步意義。

2.農村土地改革中三權分離的法學思維

雖然中央提出了農村土地改革的三權分離這一法律政策，但在進行改革的過程中，法學思維的效益卻沒有得到重視，以至于作用無法全面發(fā)揮。法學中的權利的概念和經濟學中提到的產權有一定意義上的不同，對土地產權的分析研究和權力的分析研究并不對等。法律概念中的權利是建設法律制度的核心與前提，其主要目的是為了維護一些特定的利益與意志層面的支配，從法律層面分析和研究農村土改中三權分離的問題時需要著重債權與物權的分配，通過法律方面的學術理論對農村土地的權利架構進行探究[1]。

3.農村土地改革中三權分離的綜合表述

中央領導小組提出在土地的經營權和承包權發(fā)生分離以后可以一定程度上抵押擔保，但這項擔保是作為對物權的承包，并沒有抵押的權利。這種條文的規(guī)定除了一定程度上可以幫助我國農民解決貸款難的問題。還將風險降到了最低，對于一部分無法按期還上的貸款，農民農戶的經濟損失也最大程度減小，不會影響其土地的承包權。土地的經營權是合同期限內對土地實際的控制權利，是通過流轉在土地上開展的農業(yè)經營活動進行的。另一方面，土地承包的所屬權利針對的是對土地進行承包的農戶，而土地的經營權在法人財產權的范疇，依據市場經濟的發(fā)展需求來進行人才培養(yǎng)和分配，充分顯示出了土地經營權的靈活與開放性。

二、農村土地改革中三權分離的法學任務

1.土地所有權中的塑造

農村土改實施三權分離革新的前提是尊重農戶集體的土地所有權。很多學術界專家主張將農戶集體改造成法人，具體分為農村的社區(qū)法人、合作社法人和股份合作社的法人等等。從法制層面的角度來看，民法的規(guī)范一定要在尊重憲法的基礎上發(fā)行。農民作為農村土地所有權的主要載體，也要作為基本的制度原則不能輕易動搖。從憲法的條文規(guī)范來看，集體的所有權和國家的所有權均在公共所有權的范疇，都肩負著保障和穩(wěn)定社會經濟發(fā)展的歷史使命；而從民法的條文規(guī)范來看，或者承認農民是法人、非法人的組織，或者成人農民是新型民事的主要載體，法人、非法人組織能夠通過自身的名義進行民事活動，有制定的機構和程序，而普通的農民集體是不可以隨意創(chuàng)立跟合并的[2]。

2.土地承包權中的權利化

土地的承包和經營權是在我國經濟向市場經濟過度階段建立起來的一種土地所有權，隨著法律制度的越來越完善，農民不再需要向集體上繳承包費用，對土地的承包時間仍在原有基礎上維持不變，但在當前基礎所建立的對土地的承包經營權還不能全面完整地顯現出農戶在集體土地的權益。在法律制度的確立之下，農戶逐漸擁有更多的財產權利，也越來越多地掌握了集體土地承包的份額，可以更好地適應當前土地承包和經營權的革新與改善，讓農民能夠自主分配對農村土地的使用權。

3.土地經營權中的法律性質

想要對農村土地的經營權進行法律意義的規(guī)劃和完善，需要對其法律意義的本質著手進行貫徹落實。農民對農村土地享有承包、使用、轉讓、獲利等一切經營權利，雖然國內目前還沒有明確概念和規(guī)范的制定，但農民依然擁有其承包土地的財產權。在當前法律條文的規(guī)定中，土地的承包和經營權受到物權法的制約，而土地的經營權則在債權范圍內。作為農業(yè)經營的主要載體，農民要對土地的經營權進行詳細的劃分和認知，對土地經營權中各種不同的資金流轉方式跟內容進行學習了解。經營土地的農民倘若沒能按時上繳租金，土地的承包人有權解除土地合同[3]。

三、結論

農村土改的三權分離是經濟學為主導的農村土地改革趨勢，但在改革與完善過程中缺少法學視角的制度架構，農村土地三權分離的改革是市場經濟發(fā)展的必然形勢，也是一種新型的農村土改法律關系。要重視土地的財產權，做好系統的法制權利體系的區(qū)分，以推動我國農村土地改革的不斷加強。

[1]陳朝兵.農村土地“三權分置”：功能作用、權能劃分與制度構建[J].中國人口.資源與環(huán)境，2016，04：135-141.

[2]張毅，張紅，畢寶德.農地的“三權分置”及改革問題:政策軌跡、文本分析與產權重構[J].中國軟科學，2016，03：13-23.

[3]普金霞.農村土地三權分離法律思考——基于權能分割和成員權視角[J].人民論壇，2015，26：118-120.