邊疆欠發(fā)達(dá)多民族地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行機制構(gòu)建研究*
——以新疆呼圖壁縣為例

張 芳,蘇向輝,孫 挺,王保力,那 拉,門建芳,郭 迪,馬 瑛

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052)

0 引言

當(dāng)前在我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大背景下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革效應(yīng)已釋放殆盡。自十七屆三中全會首次提出建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營以來，國家相繼發(fā)布了一系列政策文件，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展指明了方向。其中， 2014年11月國務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》首次提出“三權(quán)分置”的重大創(chuàng)新， 2015年1月發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》成為首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件。然而，我國農(nóng)地市場尚處于初級階段，發(fā)育緩慢，具有顯著的區(qū)域差異性并存在諸多缺陷。培育完善農(nóng)地市場、構(gòu)建適合區(qū)情的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制，是當(dāng)前面臨的重大挑戰(zhàn)。已有研究成果多是針對成都、重慶等發(fā)達(dá)地區(qū)，目前還沒有對新疆等地域廣闊、欠發(fā)達(dá)而又獨具特色的多民族地區(qū)的試點實踐考察，造成學(xué)術(shù)研究嚴(yán)重滯后于實踐需要[1-2]。

近兩年新疆開展了一系列試點工作，呼圖壁縣全力推進(jìn)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)制度改革，2014年被確定為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)改革與建設(shè)試點， 2015年被自治區(qū)確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進(jìn)試點，是全疆唯一的金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營試點、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣市。調(diào)研組于2016年5～7月對新疆呼圖壁縣參與土地流轉(zhuǎn)的250戶農(nóng)戶采用入戶問卷調(diào)查，對縣農(nóng)經(jīng)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站、村委會、合作社、種植大戶、招商租賃公司和涉農(nóng)企業(yè)代表人進(jìn)行訪談，深入考察該縣2015年農(nóng)村土地交易市場試點實施情況及實踐效果，揭示試點實施面臨的現(xiàn)實困境，探索構(gòu)建適宜邊疆欠發(fā)達(dá)多民族地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行機制。

1 新疆呼圖壁縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

呼圖壁縣隸屬昌吉回族自治州(86°5′E～87°8′E， 43°7′N～45°20′N)，位于新疆自治區(qū)中北部，歐亞大陸腹地，準(zhǔn)噶爾盆地南緣，總面積9 721.6km2，轄6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)。2015年末戶籍總?cè)丝?1.5萬人，全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)137.9億元，比上年增長11.3%。呼圖壁縣為鼓勵土地經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)出臺了一系列惠農(nóng)政策，其中《呼圖壁縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和服務(wù)指導(dǎo)意見(試行)》為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供依據(jù)。具體流轉(zhuǎn)情況如下。

1.1 流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸擴大

2015年全縣流轉(zhuǎn)土地面積為1.37萬hm2，較上年同期增加了2 233.33hm2，占集體所有農(nóng)用地總面積的3.10%。如表1所示，2011～2015年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)經(jīng)營面積從4 808.13hm2逐年增加到1.252 633萬hm2(占全區(qū)耕地總面積的40.94%)，流轉(zhuǎn)的土地面積不斷擴大。

表1 2011～2015年呼圖壁縣近4年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積

1.2 以轉(zhuǎn)包為主，流轉(zhuǎn)形式多樣

呼圖壁縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣，有轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作、轉(zhuǎn)讓等。2015年農(nóng)地轉(zhuǎn)包面積1.056 38萬hm2(占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積的84%)，出租面積655.8hm2，互換面積373.87hm2，股份合作面積740hm2，轉(zhuǎn)讓面積僅為192.87hm2。雖然呼圖壁縣家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1.252 633萬hm2，但以土地入股形式的合作社不多，僅占流轉(zhuǎn)面積6%，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式主要以轉(zhuǎn)包為主。

1.3 流轉(zhuǎn)范圍擴大，流入方和流出方有所差異

呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)，過去主要是在該鎮(zhèn)村范圍內(nèi)農(nóng)戶之間進(jìn)行，現(xiàn)在呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍已逐步擴大，結(jié)合實地調(diào)查結(jié)果，從流入方和流出方來看，流入方更傾向于在行政村這一區(qū)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)地， 97.2%的流入方在村內(nèi)流轉(zhuǎn)。流出方則主要集中在本村、外村和跨市區(qū)流轉(zhuǎn)， 50.9%的農(nóng)戶在村內(nèi)流轉(zhuǎn)， 15.8%的農(nóng)戶在該鎮(zhèn)其他村流轉(zhuǎn)， 1.8%的農(nóng)戶在該縣其他鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，還有31.6%的農(nóng)戶在其他市區(qū)流轉(zhuǎn)。

1.4 流轉(zhuǎn)參與主體多元化

現(xiàn)今呼圖壁縣流轉(zhuǎn)參與主體日趨多元，既有一般農(nóng)戶，也有農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、涉農(nóng)科研機構(gòu)等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。如圖2所示,呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向，總體來看，流轉(zhuǎn)向農(nóng)戶、合作社、企業(yè)的面積在逐年遞增，不過流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶的始終占主導(dǎo)地位。2015年，新增縣級以上專業(yè)合作示范社48家，總計達(dá)到199家，招商引資力度也在不斷加大。截止2015年底，流轉(zhuǎn)的1.37萬hm2土地中，轉(zhuǎn)入合作社5 581.07hm2(占流轉(zhuǎn)總面積的40.73%)，轉(zhuǎn)入專業(yè)大戶4 940.8hm2(占30.05%)，轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)企業(yè)546.67hm2(占3.99%)。

1.5 流轉(zhuǎn)期限和價格差異顯著

流轉(zhuǎn)給招商租賃企業(yè)/公司、示范性專業(yè)合作社的農(nóng)地，流轉(zhuǎn)合同通過政府和村委會的正規(guī)程序簽訂，主要用于經(jīng)營效益較高的經(jīng)濟(jì)作物、特色瓜果、花卉苗圃等，具有一定的產(chǎn)業(yè)化鏈條，一般流轉(zhuǎn)期限較長、價格較高且呈分階段上浮態(tài)勢。如東灘村一隊將186.67hm2的土地流轉(zhuǎn)給江蘇天潤苗木公司 1.2萬元/hm2，流轉(zhuǎn)期限15年，3年一復(fù)簽，價格上漲1 500元/hm2。流轉(zhuǎn)給部分合作社、專業(yè)大戶的農(nóng)地，主要種植棉花、玉米等經(jīng)濟(jì)效益一般且市場風(fēng)險大的作物，流轉(zhuǎn)合同通過政府和村委會的正規(guī)程序簽訂，流轉(zhuǎn)價格較高，但流轉(zhuǎn)期限較短。如紅柳塘村523.33hm2的土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)丶t運來合作社1.125萬元/hm2，流轉(zhuǎn)期限3年。農(nóng)戶間、農(nóng)戶與部分非正規(guī)合作社流轉(zhuǎn)農(nóng)地，合同私下協(xié)商而定，流轉(zhuǎn)期限短、價格低。流轉(zhuǎn)價格一般為6 750元/hm2，調(diào)研統(tǒng)計， 67%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地期限為3年以下， 23.1%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)年限是3～5年。

2015年呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模、范圍均較之前有所擴大，參與主體多元，流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主，趨于多樣化，流轉(zhuǎn)價格呈上漲趨勢，但私下流轉(zhuǎn)居多，故流轉(zhuǎn)年限以短期為主，中長期較少。呼圖壁縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)還處于起步階段，農(nóng)地市場的有效運行受到諸多因素的制約，面臨著諸多現(xiàn)實困境。

2 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實困境

2.1 少數(shù)民族聚居村莊農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民陷入邊緣化

二十里店鎮(zhèn)二十里店村是一個維吾爾族聚居村，該村將366.67hm2土地一次性流轉(zhuǎn)給苗木合作社和企業(yè)。解放出來的勞動力一部分從事牛羊肉產(chǎn)業(yè)，另一部分發(fā)展以維吾爾風(fēng)情農(nóng)家樂為主的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，其余勞動力與用工合作社、企業(yè)簽訂用工協(xié)議。但受限于農(nóng)民自身經(jīng)營能力，春季又遇畜牧疫情，村畜牧養(yǎng)殖業(yè)遭受重創(chuàng)。加之少數(shù)民族文化程度普遍偏低(青壯年中小學(xué)文化程度占絕大部分)、文化適應(yīng)性差，不能完成技能培訓(xùn)，剩余勞動力因無法適應(yīng)當(dāng)下嚴(yán)格規(guī)范的勞動力用人市場而逐漸陷入邊緣化[3-4]。全村能在一線生產(chǎn)的青壯年勞動力共530余人，其中275人閑散在家僅靠土地租金獲得收入維持生計，占比達(dá)52%。富余勞動力風(fēng)險短期內(nèi)不明顯，但長期來看會加重村民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)并引發(fā)各種社會問題。

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈低供需水平下的供過于求狀態(tài)

呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)未形成穩(wěn)定、平衡的供應(yīng)機制。從供給方來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有效供給不足：一是呼圖壁縣人均二輪承包地約0.49hm2，在市場行情樂觀、沒有自然災(zāi)害情況下農(nóng)戶可實現(xiàn)自給自足； 二是缺乏農(nóng)村社會保障機制，農(nóng)民文化程度普遍偏低、自身技能不足，轉(zhuǎn)出土地后，無穩(wěn)定職業(yè)，農(nóng)田打工具有季節(jié)性，收入不穩(wěn)定，生活無保障； 三是農(nóng)民有傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營思想及風(fēng)險規(guī)避特征，對現(xiàn)行法律政策認(rèn)知遠(yuǎn)不足，缺乏轉(zhuǎn)型升級當(dāng)新型農(nóng)民的素質(zhì)和思想準(zhǔn)備，不愿意輕易放棄農(nóng)地使用權(quán)。從需求方來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有效需求不足：一是由于農(nóng)業(yè)比較利益低，且自然和市場風(fēng)險大，現(xiàn)行配套政策不合理，對需求方造成諸多限制[5]。二是政府支持不到位，融資難度大，極大地挫傷了農(nóng)地流入方的積極性。作為理性經(jīng)濟(jì)人，若可以更有效提高收入，農(nóng)民非常愿意放棄農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，且近兩年呼圖壁縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受市場、自然因素影響多處于虧損狀態(tài)，農(nóng)民有意愿轉(zhuǎn)出土地，但因缺乏合適的轉(zhuǎn)入方而無法轉(zhuǎn)出。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場最終呈現(xiàn)出低供需水平下供過于求狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致市場競爭機制失效。

2.3 市場價格機制不健全

目前呼圖壁縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場尚處于初期建設(shè)階段，還未形成合理的土地流轉(zhuǎn)價格機制，僅由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門擅自決定流轉(zhuǎn)價格，缺乏相應(yīng)的價格估算標(biāo)準(zhǔn)和完備的地價評估體系，嚴(yán)重忽視了農(nóng)民主體的權(quán)益[6]。由于農(nóng)戶自身素質(zhì)偏低、信息渠道不通暢等原因，對流入方給出的流轉(zhuǎn)價格，無法做出合理估算和理性判斷，從而處于劣勢地位，無法平衡流轉(zhuǎn)雙方利益[7]。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是以農(nóng)戶與熟人、非正規(guī)合作社之間的私下口頭協(xié)議的小規(guī)模流轉(zhuǎn)為主，租金多不進(jìn)行合理、動態(tài)調(diào)整，廉價轉(zhuǎn)包現(xiàn)象普遍，嚴(yán)重制約市場對農(nóng)地資源的優(yōu)化配置功能。

2.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化條件不成熟

一是承包合同不完善，且呼圖壁縣土地確權(quán)工作還未完全結(jié)束，承包經(jīng)營權(quán)證尚未發(fā)放到農(nóng)戶手中。二是流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺作用有限?？h級層面產(chǎn)權(quán)交易平臺還在建設(shè)中，試點在探索中前行，各部門有畏難情緒不愿牽頭。呼圖壁縣5個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))已建成農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，僅集體機動地發(fā)包、建設(shè)工程招投標(biāo)等項目通過平臺交易，且交易量較少。三是缺乏專業(yè)有效的中介組織，如資產(chǎn)評估、委托代理、法律咨詢、土地保險和土地融資等機構(gòu)，造成土地流轉(zhuǎn)信息不通暢，土地流轉(zhuǎn)被限制在既定的范圍和規(guī)模之內(nèi)[8]。四是農(nóng)經(jīng)隊伍力量薄弱，村民小組的財務(wù)、資金代管存在一定困難，農(nóng)村財務(wù)的支出和票據(jù)規(guī)范有待加強，專業(yè)技術(shù)人員匱乏，缺乏現(xiàn)代化的工作手段。五是市場準(zhǔn)入機制不健全，流轉(zhuǎn)前缺乏對外來流轉(zhuǎn)主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險大[9]。流轉(zhuǎn)后缺乏對農(nóng)民利益的保護(hù)，流轉(zhuǎn)業(yè)主若經(jīng)營失誤，無法履約，常常一跑了之，給農(nóng)戶造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。

2.5 二、三產(chǎn)業(yè)拉動力不足，農(nóng)民再就業(yè)市場發(fā)育不完善

新疆整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度比較滯后。呼圖壁縣二產(chǎn)不發(fā)達(dá)，三產(chǎn)在初步建設(shè)階段，缺少二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)機會，農(nóng)民工的培訓(xùn)和就業(yè)市場發(fā)育還不成熟，剩余勞動力轉(zhuǎn)移難度大，嚴(yán)重滯后于當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策及實際流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。而對流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村即便是針對后期規(guī)劃發(fā)展需要對其進(jìn)行相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)，所得職業(yè)資格證也只是暫且擱置，并沒有直接對口的工作解決其就業(yè)問題，因此80%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后依舊靠打工維持生計，但雇傭具有季節(jié)性，通過再雇傭形式成為農(nóng)業(yè)工人實現(xiàn)再就業(yè)的也只是一小部分，而那些未被雇傭且轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較差的農(nóng)民，就只獲得了土地流轉(zhuǎn)的租金收入，造成其實際收入水平下降并成為農(nóng)村無業(yè)者，沒有實現(xiàn)真正意義上的勞動力有效轉(zhuǎn)移[10]。

3 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化有效運行機制的構(gòu)建

3.1 前提：做好農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，進(jìn)一步明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

“三權(quán)分置”的重大體制創(chuàng)新，遵循我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的路徑依賴性，充分考慮了制度變遷非正式規(guī)則的客觀影響，是實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必然選擇和合理化探索[11]。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的現(xiàn)狀決定了農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)已經(jīng)不再是一種債權(quán)，而是一種具有物權(quán)屬性的財產(chǎn)權(quán)利[12]。產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，新疆等邊遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)要繼續(xù)做好確權(quán)工作，如期給農(nóng)戶頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，切實保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。并進(jìn)一步修訂相關(guān)法律法規(guī)，確保集體土地使用權(quán)用益物權(quán)的完整性，將產(chǎn)權(quán)真正落實到農(nóng)民。

3.2 核心：建立合理的市場價格機制

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格受農(nóng)地自然條件、市場經(jīng)濟(jì)、國家政策環(huán)境等多方面因素的綜合影響。合理的價格機制是農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的核心。第一，要建立符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的土地流轉(zhuǎn)價格評估體系，對農(nóng)用地進(jìn)行分等定級，引入第三方專業(yè)評估機構(gòu)、人員對流轉(zhuǎn)價格進(jìn)行科學(xué)評估，評估結(jié)果作為產(chǎn)權(quán)交易雙方?jīng)Q策咨詢的重要依據(jù)及交易價格的重要衡量尺度。第二，將農(nóng)民定價權(quán)視為農(nóng)地流轉(zhuǎn)定價機制的核心，村政府要定期組織培訓(xùn)，提升農(nóng)民的自身素質(zhì)，改變以往僅由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門擅自決定流轉(zhuǎn)價格的傳統(tǒng)方式，確立農(nóng)民依據(jù)市場供需、競爭等自主確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的談判地位，讓農(nóng)民成為定價的參與主體，使流轉(zhuǎn)價格市場化得以充分體現(xiàn)[13]。第三，建立公開透明的地價信息機制，在流轉(zhuǎn)信息平臺上要及時根據(jù)市場變化更新農(nóng)地基準(zhǔn)地價，公布承包地交易狀況、價格、主體等信息，以及對于流轉(zhuǎn)年限較長的農(nóng)地實行價格浮動。政府要充分做好對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的動態(tài)監(jiān)測工作[14]。

3.3 助推器：完善市場化中介組織條件

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)是一項復(fù)雜的交易活動，完善的市場中介機構(gòu)是產(chǎn)權(quán)交易活動高效運行的重要助推器。首先，根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)地區(qū)實際情況，從硬件設(shè)施建設(shè)及土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面繼續(xù)完善土地流轉(zhuǎn)平臺，建立省(自治區(qū))、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級聯(lián)動模式。其次，培育獨立自主的市場中介服務(wù)組織和機構(gòu)[15]，為流轉(zhuǎn)雙方有效提供土地資產(chǎn)評估、法律政策咨詢、信息傳導(dǎo)和預(yù)測、風(fēng)險擔(dān)保服務(wù)、土地融資信托、糾紛調(diào)解等服務(wù)。再次，要嚴(yán)把中介組織成員及農(nóng)經(jīng)部門配置人員素質(zhì)關(guān)[16]，嚴(yán)格審查其從業(yè)資格，培養(yǎng)和吸收優(yōu)秀的專業(yè)人才，有效服務(wù)于流轉(zhuǎn)雙方。

3.4 內(nèi)生動力：健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求機制，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場競爭與價格調(diào)控

(1)拉動市場供給。一是加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)宣傳與教育。提升農(nóng)民的文化素質(zhì)、政策認(rèn)知及法律意識，使其具備轉(zhuǎn)型升級當(dāng)新一代農(nóng)民的素質(zhì)和思想準(zhǔn)備。二是弱化土地的生存保障功能[17]，建立完善呼圖壁縣農(nóng)村醫(yī)保、養(yǎng)老保險、就業(yè)、社會救濟(jì)、最低生活保障等制度，鼓勵農(nóng)民積極參與流轉(zhuǎn)。三是建立促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移長效機制。加強地區(qū)工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)觀光旅游等二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，對農(nóng)民采取“訂單式”職業(yè)技能培訓(xùn)，形成新型就業(yè)吸納機制[18]，有效實現(xiàn)剩余勞動力的外向型、內(nèi)向型轉(zhuǎn)移。四是建立農(nóng)民利益補償和風(fēng)險保障機制，特別是對流轉(zhuǎn)土地面積較大、流轉(zhuǎn)時間較長的農(nóng)戶給予一定數(shù)額的承包費補貼。五是推進(jìn)戶籍制度改革，使進(jìn)城勞動力在教育、醫(yī)療、社保等方面與城市居民的待遇相同。

(2)刺激市場需求。一是加強培育和扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。擴大經(jīng)營主體范圍，積極培育種植大戶、專業(yè)合作社，引進(jìn)招商租賃公司和涉農(nóng)企業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)科研院所的推廣與引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)作用，政策上扶持人才、技術(shù)、資金等資源向農(nóng)村流動。二是加大投融資支持力度。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體在流入農(nóng)地后需要大量的資金支持，政府要引導(dǎo)各類金融機構(gòu)延伸和發(fā)展對農(nóng)村的金融服務(wù)，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難問題。三是完善和推廣農(nóng)業(yè)保險。政府應(yīng)該建立各種農(nóng)業(yè)保險，保障流轉(zhuǎn)主體的利益，以此來對抗農(nóng)業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，刺激有意愿進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。只有打破當(dāng)前邊疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)低供需水平下的供過于求狀態(tài)，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求機制，才能進(jìn)一步有效形成對經(jīng)營權(quán)市場的競爭機制和價格調(diào)控機制。

3.5 保障：加強政府宏觀管理調(diào)控能力

隨著我國農(nóng)村土地制度的重大變革，邊疆欠發(fā)達(dá)多民族地區(qū)各級政府強化責(zé)任意識，加強引導(dǎo)作用，提高駕馭與管理社會經(jīng)濟(jì)運行的能力尤顯重要[19]。政府要不越位、不缺位、不錯位。從法律上構(gòu)建農(nóng)民利益表達(dá)機制[20]，讓少數(shù)民族有充分的話語權(quán)，有自主利益表達(dá)機會。各級政府要將農(nóng)地流轉(zhuǎn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估列入決策程序，科學(xué)完善評估辦法，落實好農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險評估機制試點各項工作。建立有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機制，對經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、資信情況等嚴(yán)格審查，避免外來強勢資本進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場形成壟斷，導(dǎo)致新型相對貧富懸殊現(xiàn)象。嚴(yán)格規(guī)范合作社僅為套取國家政府支持資金而大面積流轉(zhuǎn)土地行為，做好監(jiān)督農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營主體補貼申報程序、補貼審核等工作，確保財政支持有的放矢。

4 結(jié)語

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)涉及面大，政策性強，黨和國家面對這一復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)問題一直持慎重的態(tài)度。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的有效運行需要政府的宏觀把控和培育完善的市場機制以及良好的市場外部環(huán)境。對于邊疆欠發(fā)達(dá)多民族地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育現(xiàn)狀相對于當(dāng)前土地經(jīng)營制度創(chuàng)新是滯后的，建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)運行機制，在對農(nóng)地市場化現(xiàn)狀充分把控的前提下，在所取得的成就中汲取經(jīng)驗，在現(xiàn)實困境和問題癥結(jié)中探索性地尋找突破點，需要經(jīng)歷一個復(fù)雜而緩慢的漸進(jìn)過程，改革還有很長的路要走。

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