創(chuàng)新管理方式 強化公益屬性不斷探索事業(yè)單位機構(gòu)編制管理新路徑

● 成都市編辦

創(chuàng)新管理方式 強化公益屬性不斷探索事業(yè)單位機構(gòu)編制管理新路徑

● 成都市編辦

成都市創(chuàng)新公益類事業(yè)單位機構(gòu)編制管理，在構(gòu)建以“職能職責”為核心的機構(gòu)編制配置體系、推行“基本編制+”管理方式、嚴控總量與保障急需有機結(jié)合等方面進行了一系列有益的探索。

事業(yè)單位分類改革自2011年啟動至今，已進入改革的深水區(qū)和攻堅期。成都市按照“改兩端、強中間”的總體思路，積極探索公益類事業(yè)單位機構(gòu)編制管理的新路徑，在構(gòu)建以“職能職責”為核心的機構(gòu)編制配置體系、推行“基本編制+動態(tài)編制”、嚴控總量與保障急需有機結(jié)合等方面進行了一系列有益的探索，有力地推動了事業(yè)單位分類改革向縱深發(fā)展。

一、創(chuàng)新機構(gòu)編制資源配置突出職能職責的核心作用

目前，事業(yè)單位普遍存在著職能職責來源混亂、界限不明、公益服務作用發(fā)揮不佳等問題。成都市進一步突出職能職責在機構(gòu)編制管理中的核心地位，明確職能職責是設(shè)立事業(yè)機構(gòu)、核定事業(yè)編制的唯一依據(jù)，建立了以職能特點配置機構(gòu)編制資源的新模式。

一是全面規(guī)范事業(yè)單位機構(gòu)編制要素。為推進事業(yè)單位依法依規(guī)正確履職，建立以職責為核心的機構(gòu)編制標準體系。制定了《市屬公益類事業(yè)單位機構(gòu)編制要素規(guī)范標準》，對公益類事業(yè)單位主要職責、機構(gòu)名稱、隸屬關(guān)系、人員編制、領(lǐng)導職數(shù)等九項要素進行了全面重新規(guī)范。其一，重點突出了職能職責來源合法性的認定，明確法律法規(guī)、行政規(guī)章及黨委、政府規(guī)范性文件是事業(yè)單位職能職責的合法性依據(jù)，主管部門自行委托事項不納入職責范圍。其二，以要素規(guī)范推動事業(yè)單位去行政化，確保了事業(yè)單位履職不錯位、不越位。其三，強化了履職責任，以“負責、承辦、參與、指導”四個層次，嚴格區(qū)分事業(yè)單位履職所對應承擔的“全部、部分、協(xié)同、促進”四個責任層級，確保了職能職責的清晰表述和追責的責任劃分。2015年以來，成都市已對183家市屬公益類事業(yè)單位實施了要素規(guī)范，共回歸行政職能21項、剝離生產(chǎn)經(jīng)營職能13項、規(guī)范職責表述 400余項。

二是嚴格控制事業(yè)單位機構(gòu)編制增量。制定了《成都市事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置和編制管理規(guī)定》，明確了新設(shè)機構(gòu)、調(diào)整編制等機構(gòu)編制事項的依據(jù)、條件和標準，構(gòu)建了以管職能職責促進機構(gòu)設(shè)置、編制配備法定化的制度體系。對新設(shè)事業(yè)單位的，必須具備法定依據(jù)和獨立履職的必要條件；對新增事業(yè)編制的，必須有新增職能職責，或者現(xiàn)有職能職責涵蓋的工作任務有了明顯增加事項。這從源頭上對部門增機構(gòu)、增編制的沖動設(shè)置了法定條件和要件門檻。

三是積極探索事業(yè)單位職能運行評估制度。為加強對事業(yè)單位事前事中事后的監(jiān)管，成都市探索建立了事業(yè)單位職能運行評估制度，通過職能運行評估工作使事項更趨合理性、崗位設(shè)置更加科學性、工作任務更加飽滿性、工作效率明顯提升，以及時掌握判斷事業(yè)單位履職是否到位。依據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整機構(gòu)編制事項，對職能依據(jù)消失、主要職責萎縮、特定工作完成的事業(yè)單位予以撤銷機構(gòu)、收回編制；對職能依據(jù)充分、主要職責增加、公益任務加重的事業(yè)單位給予編制支持。

二、創(chuàng)新事業(yè)編制精細管理強化“基本編制+”管理方式

為破解編制稀缺性和使用效益發(fā)揮不佳并存的難題，成都市積極推行“基本編制+”的管理方式，打破編制“一核定終身、部門所有”，編制調(diào)整“做加法易、做減法難”的格局。

一是全面實行中小學校“基本編制+動態(tài)編制”管理。成都市下轄的 22個區(qū)（市）縣，因地域特點和經(jīng)濟發(fā)展不平衡，部分區(qū)（市）縣編制超編與教師嚴重不足問題并存。為破解上述問題，成都市自2011年起在全市范圍內(nèi)推行了中小學教職工“基本編制+動態(tài)編制”的管理方式：以編制總量為基礎(chǔ)，按區(qū)（市）縣生源數(shù)核定基本編制，按一定比例明確動態(tài)編制。對基本編制，根據(jù)四川省周期調(diào)整情況跟進調(diào)整；對動態(tài)編制，根據(jù)區(qū)（市）縣生源適時變化情況按照比例一年一調(diào)。2011年至今，成都市共調(diào)整動態(tài)編制5269名，有效解決了教師隊伍區(qū)域結(jié)構(gòu)不合理的問題。

二是積極推行公立醫(yī)院“基本編制+員額控制”管理。為進一步優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，將編制用于保障專業(yè)技術(shù)人員，支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，成都市以衛(wèi)生主管部門明確的床位與人力資源比例確定了公立醫(yī)院人力資源總量，按照不同地域和工作任務核定基本編制，不足部分則實行員額控制。基本編制，在全市總量內(nèi)根據(jù)醫(yī)院發(fā)展情況適時調(diào)整，繼續(xù)實行審批管理，主要用于高層次專業(yè)技術(shù)和短缺人才。員額控制，由醫(yī)院根據(jù)實際需要在醫(yī)院人力資源總量內(nèi)提出申請，經(jīng)主管部門確定后報機構(gòu)編制部門備案。此模式已結(jié)合法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點在新都區(qū)公立醫(yī)院全面推行，并實現(xiàn)了按需設(shè)崗、按崗取酬，進一步調(diào)動了醫(yī)院專業(yè)技術(shù)人員的積極性。

三是深入推行滿編運行單位“基本編制+人才專項編制”管理。為保障國家中心城市建設(shè)對人才的需求，成都市對滿編運行的公益類事業(yè)單位，核定人才專項事業(yè)編制，保障單位引進高學歷人才、高級專業(yè)技術(shù)人才、高層次人才急需。人才專項編制由市編辦統(tǒng)一管理、單位專項使用、編制鎖定到人。具體管理方式是：單位的現(xiàn)有編制作為基本編制，如有空編騰出，則將人才專項編制轉(zhuǎn)為基本編制，收回其人才專項編制；如人才離開，對人才專項編制也予以收回。通過實行“基本編制+人才專項編制”的管理方式，為市委市政府中心工作提供了強有力的人員編制保障。

四是持續(xù)深化部分市場配置資源單位“基本編制+項目購買”管理。為發(fā)揮好編制資源的使用效益，重點保障事業(yè)單位公益職能作用的發(fā)揮，成都市對部分市場配置資源的事業(yè)單位，將現(xiàn)有編制作為基本編制，主要用于保障核心管理團隊。對階段性崗位、輔助性崗位，指導事業(yè)單位采用項目購買服務的方式解決崗位需求。以新設(shè)事業(yè)單位成都博物館為例，市文化部門提出成都博物館用編需求為386名，按照這種管理方式，經(jīng)過全面評估，最后核定事業(yè)編制106名，其余崗位全部實行項目購買，既保障了博物館工作急需，又節(jié)約編制280名。

三、創(chuàng)新控編減編方式堅持控與減的有機結(jié)合

控編減編的主要目的是有效配置有限編制資源，切實消化人員超編。但簡單地實行一個操作標準，滿足不了不同類型事業(yè)單位需要，難以發(fā)揮存量編制的效能，緩解財政壓力的作用也比較有限。為此，成都市進一步創(chuàng)新了控編減編方式，針對不同類型的事業(yè)單位，完善了“控減結(jié)合”的操作辦法，確保財政供養(yǎng)人員只減不增。

一是行政類事業(yè)單位實行“嚴控嚴管”。對市公路管理處、市道路運輸管理處等行政類事業(yè)單位，全部實行人員鎖定，除法定代表人調(diào)整外，其余人員只出不進。

二是公益類事業(yè)單位實行“存量調(diào)減”。按照《成都市關(guān)于開展事業(yè)單位清理規(guī)范工作的通知》中“核減事業(yè)單位空余編制，比例不少于空編數(shù)80%”的要求，嚴格核減空余編制，將收回的編制重點用于保障黨委政府中心工作和民生領(lǐng)域所需。根據(jù)《關(guān)于成都市市屬事業(yè)單位類別劃分后實施分類改革和創(chuàng)新管理方式的意見》，對新設(shè)機構(gòu)堅持“撤一建一、撤多減少”，凡新設(shè)機構(gòu)都堅持從系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑，不足部分市上再統(tǒng)籌安排。

三是生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位實行“只出不進”。對生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，不再審批機構(gòu)編制事項，收回全部空余編制。人員嚴格實行只出不進，退出一名人員收回一名空編。按照上述辦法，成都市市本級對15家行政類事業(yè)單位58名空余編制實行了鎖定管理、限制使用；對公益類、生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位共計收回空余編制2200余名，其中市本級 10家生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位收回空余編制573名。