邊境地區(qū)環(huán)境問題的法治之道

林燦鈴

(中國政法大學(xué)國際法學(xué)院，北京 100088)

邊境地區(qū)環(huán)境問題的法治之道

林燦鈴

(中國政法大學(xué)國際法學(xué)院，北京 100088)

邊境既指國家邊界線兩側(cè)一定寬度的區(qū)域，也稱之為邊境地區(qū)。邊境地區(qū)環(huán)境問題不僅具有一般環(huán)境問題的屬性，更具有跨越國家邊界等的特殊性，因而在解決邊境地區(qū)環(huán)境爭端時必須明確爭端產(chǎn)生的原因及其復(fù)雜性和特殊性，其解決的方法不僅需有針對性更需有實效性。同時，邊境地區(qū)環(huán)境資源的保護(hù)和開發(fā)利用不僅需要考慮邊境地區(qū)實際情況，更需要遵循相應(yīng)的法律原則，建立健全適合邊境地區(qū)的法律機制，使邊境地區(qū)環(huán)境保護(hù)和開發(fā)利用有法可依，不僅安民戍邊，更促進(jìn)了邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展，并增強國家間的友好交流與合作。

環(huán)境立法 邊境地區(qū) 環(huán)境爭端 法律機制 法治之道

地球上所有的水域都是相通的，大氣環(huán)流作用又使地球上任何地方的空氣都不可能滯留在一隅之地。全球生態(tài)環(huán)境是一個不可分割的整體，發(fā)生在地球任何一隅的環(huán)境污染、生態(tài)破壞皆可造成難以想象的跨界損害后果。邊境地區(qū)環(huán)境問題很多而且日趨嚴(yán)重，如邊境貿(mào)易、邊境旅游、邊境漁獵、排污傾廢、界山界水開發(fā)利用、蓄意侵權(quán)(筑高河岸等)、交通運輸、森林火災(zāi)、物種入侵、空氣污染、沙塵暴以及危險廢物跨境轉(zhuǎn)移、珍稀動植物非法貿(mào)易等等，這一系列的問題在邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中無疑造成了嚴(yán)重羈絆，并且對邊境地區(qū)人們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生極為嚴(yán)重的影響。鑒此，究明邊境環(huán)境問題產(chǎn)生的深層次原因并進(jìn)一步完善邊境地區(qū)環(huán)境資源開發(fā)利用與邊境地區(qū)環(huán)境問題治理的相關(guān)法律機制當(dāng)屬燃眉之急。

一、邊境地區(qū)環(huán)境問題產(chǎn)生的原因

環(huán)境問題是指因自然變化或人類活動而引起的環(huán)境破壞和環(huán)境質(zhì)量變化，以及由此給人類的生存和發(fā)展帶來的不利影響。[1]P20從人類開始誕生就存在著人與環(huán)境的對立統(tǒng)一關(guān)系，從古至今隨著人類社會的發(fā)展，環(huán)境問題也在發(fā)展變化。環(huán)境問題可以說是伴隨著人類的出現(xiàn)和發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的。邊境地區(qū)不僅包括各種形態(tài)的山脈、戈壁及河流、湖泊、濕地、沙漠，還包括地下含水層、大河口等?？梢娺吘车貐^(qū)環(huán)境問題的產(chǎn)生與發(fā)展原因極其復(fù)雜，具有其特殊性，并且有一個逐漸累積的過程。

(一)不當(dāng)利用與過度開發(fā)

因為缺乏科學(xué)的規(guī)劃與片面追求暫時的經(jīng)濟(jì)利益，對邊境環(huán)境資源實施不當(dāng)利用且進(jìn)行過度開發(fā)致使生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重的破壞。發(fā)生于2004年的嚴(yán)重影響沿岸養(yǎng)殖、捕撈給沿岸居民生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重后果的我國廣西境內(nèi)的平而河①河面突發(fā)大量泡沫與河水渾濁不清事件，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)是由于越南七溪縣(平而河上游)的造紙廠直接排出未經(jīng)處理的污水、廢渣而導(dǎo)致。這就是“不當(dāng)利用”的典型例子。毋庸置疑，環(huán)境資源的無度或過度開發(fā)已成為環(huán)境保護(hù)事業(yè)一項不容忽視的重要影響因素。例如，以發(fā)展旅游業(yè)為目的的道路修建、不合理的旅游設(shè)施建造等毫無疑問造成了動植物生境的破碎化，阻礙了生物的遷徙破壞了動植物的繁殖習(xí)性，限制了動植物在其生境中的自由生活；旅游業(yè)開發(fā)中的大量砍伐樹木導(dǎo)致當(dāng)?shù)刂脖缓妥匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞；還有部分地區(qū)為了突出景區(qū)的特點，單獨種植一種或少數(shù)幾種植物或引進(jìn)數(shù)種外來物種，而導(dǎo)致對本地物種的排斥等，也使得當(dāng)?shù)卦鷳B(tài)遭受極大破壞。

(二)相鄰國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不一

所謂標(biāo)準(zhǔn)即評價尺度，一般而言，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)即指為了保護(hù)人的健康，防治環(huán)境污染，促使生態(tài)良性循環(huán)，合理利用資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依據(jù)環(huán)境立法和有關(guān)政策，就環(huán)境要素做出的法定的、技術(shù)的、統(tǒng)一的規(guī)定。國際環(huán)境法上的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是國際環(huán)境條約和其他國際組織文件中規(guī)定實施的統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。其定義在內(nèi)容上與國內(nèi)法近似，但在制定主體和程序上有所區(qū)別。作為國際環(huán)境保護(hù)的法律手段之一，它明確了人類活動對環(huán)境影響的允許限度。國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有些是強制性的，如眾多國際環(huán)境條約中規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；有些是非強制性自愿實施的，最典型的就是國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的各項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的最大益處在于它統(tǒng)一了國家行動，使國家的活動限制在量化的明確的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之下，這于全球環(huán)境的保護(hù)和改善而言，是大有裨益的。然而，這種直接控制的限制方式在目前的適用還具有相當(dāng)大的局限性，特別是其中自愿性標(biāo)準(zhǔn)的實施賦予國家極大的自由選擇權(quán)。于國內(nèi)法而言，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則是指國家為保障國民健康、維護(hù)生態(tài)平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、達(dá)到防止環(huán)境污染的目標(biāo)，并有效執(zhí)行落實國家環(huán)境政策，在綜合考慮本國自然資源稟賦、環(huán)境狀況特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會基礎(chǔ)和科技能力等基礎(chǔ)上，制定向環(huán)境中排放污染物的許可時間、速率、數(shù)量和濃度，及其他各項技術(shù)要求和技術(shù)規(guī)范的總稱。②[1]P97 [2]P172 [3]P139國內(nèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的最大特點在于其差異性。一國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，既要以實現(xiàn)對環(huán)境和自然資源的保護(hù)及人類健康為根本目的，又必須充分考慮本國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和科學(xué)技術(shù)能力，由于各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，這就難以避免導(dǎo)致不同國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)各異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國家往往采取以犧牲環(huán)境資源換取經(jīng)濟(jì)利益，所要求的環(huán)境質(zhì)量或制訂的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相對較低。這反映在邊境地區(qū)環(huán)境問題上就表現(xiàn)為跨界污染和對環(huán)境問題處理的困難，甚至引發(fā)沖突，導(dǎo)致邊境地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)等的失序和混亂甚至引起國家間的關(guān)系緊張或敵對局勢。1997年使大片雨林毀于一旦且導(dǎo)致大量煙霧污染的印度尼西亞森林大火，不僅造成該區(qū)域大氣質(zhì)量嚴(yán)重受損，同時導(dǎo)致了當(dāng)?shù)鼐用裆眢w健康受到嚴(yán)重?fù)p害，并引發(fā)了諸如生物多樣性減少和溫室效應(yīng)紊亂等影響全球的環(huán)境問題，使得周邊各國沖突不斷。

(三)價值觀不同所致環(huán)境意識不同

《論語》有云：己所不欲，勿施于人。這就是“恕道”，用以調(diào)整人與人之間的關(guān)系，使之達(dá)于合理。與之相對的則是企圖主宰世界征服自然，強加自己的價值觀予他人，處處顯露征服自然的欲望和膨脹的消費欲望。意識是人對客觀事物的思想反應(yīng)，環(huán)境問題歸根于人們的環(huán)境意識，而不同的價值觀必然產(chǎn)生不同的環(huán)境意識。這無疑是邊境地區(qū)環(huán)境問題產(chǎn)生的根本原因。2007年，越南將由于禽流感、口蹄疫等畜禽疫病致死的大量牛、豬等牲畜尸體直接拋入平而河中，在河水中浸泡而腐爛發(fā)臭的牲畜尸體污染了河水，給河流下游的中國境內(nèi)河段造成極端惡果，引發(fā)中國境內(nèi)河段發(fā)生飲用該河水的家禽家畜大量死亡的畜禽瘟疫。與此同時，大量順流而下的牲畜尸體還造成了河流堵塞，導(dǎo)致下游水上交通受阻，經(jīng)濟(jì)損失慘重，由此而引起邊境居民之間更大的矛盾和不斷的糾紛?？梢?，所謂環(huán)境問題，其實質(zhì)乃是人的問題。不得不承認(rèn)，我們長期適應(yīng)的那種自然永恒的觀念，以及自然界將漸漸地、細(xì)微地發(fā)生變化的觀念，源自于人類對自然界極其扭曲的感覺。[4]P7-8我們必須撥亂反正，進(jìn)行深刻的反思，在明確人為“萬物之靈、天地之秀”的同時，充分意識到人的“靈”、“秀”絕不僅僅體現(xiàn)在人具有理性、明智地利用其周圍的自然資源以及能夠使用符號等方面，更重要的是人類乃是大自然的神經(jīng)和良知，是地球其它物種的道德代言人，能夠意識到，人類的利益只是更大的生態(tài)系統(tǒng)乃至地球的一部分，人類對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)必須從更大的生態(tài)系統(tǒng)及地球的利益出發(fā)。可見，只有強調(diào)地球一體，也只有當(dāng)人類對“人”這一個物種的“私利”有了自我超越而成為地球其它物種的道德代言人時，人類才可能最終擺脫“自私”的形象，彰顯出那“與天地同久與日月同光”的崇高與偉大。這一深刻反思所得出的結(jié)論，于人類社會發(fā)展而言具有劃時代的意義。

(四)立法缺失執(zhí)法不力

迄今為止，絕大多數(shù)國家的國內(nèi)立法都極少涉及邊境環(huán)境問題，尤其是涉及跨越國界的環(huán)境污染事件的國內(nèi)立法更是罕見。當(dāng)與相鄰國家產(chǎn)生環(huán)境糾紛時，主要是依據(jù)相關(guān)國際條約或區(qū)域協(xié)定來處理，例如發(fā)達(dá)國家至今仍然通過各種方式不斷向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移各類危險廢棄物或污染物，而在處理此類危險廢棄物越境轉(zhuǎn)移事件時基本依據(jù)的是《控制危險廢棄物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》，在處理跨界大氣污染事件時見到更多的是依據(jù)歐洲區(qū)域協(xié)定《遠(yuǎn)距離跨界大氣污染公約》，在處理有關(guān)生物多樣性和生物安全問題時則往往依據(jù)《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物安全議定書》，等等。同時，由于法律專業(yè)人才缺乏，執(zhí)法人員法律意識薄弱，業(yè)務(wù)知識水平和職業(yè)道德水平不高，導(dǎo)致執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)的低下，難免出現(xiàn)執(zhí)法過程中有法不依或不能夠準(zhǔn)確適用法律甚至互相推諉等執(zhí)法不力的嚴(yán)重后果。然而，邊境環(huán)境問題如何處理以及其處理結(jié)果是直接影響相鄰國家的雙邊關(guān)系的，處理結(jié)果、處理方式可對相鄰國家的友好協(xié)作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用，也可能影響到相鄰國家之間的雙邊關(guān)系和正常交往，甚至還可能引發(fā)國家之間的緊張局勢。所以，制訂出臺調(diào)整跨界生態(tài)破壞和環(huán)境污染等邊境環(huán)境問題的法律法規(guī)當(dāng)屬環(huán)境立法中亟待解決的一個重要課題。

(五)缺乏環(huán)境協(xié)調(diào)機制

邊境環(huán)境合作,其特點是既涉及國家間的合作,又涉及邊境地區(qū)間的溝通交流與合作，既具有強烈的政治性又具有很高的專業(yè)性。因此，邊境環(huán)境問題的妥善解決需要依據(jù)國家法律法規(guī)建立健全協(xié)調(diào)機制，以協(xié)調(diào)國家與地方政府之間、政府部門之間的聯(lián)系。倘若環(huán)境協(xié)調(diào)機制不健全,則將造成中央政府對地方政府的需求不了解或了解不充分，地方政府對國家環(huán)境戰(zhàn)略外交策略等不明確，導(dǎo)致中央與地方之間的溝通困難，部門之間的協(xié)調(diào)合作脫節(jié)，力量分散而無法形成合力，使各部門職責(zé)職能減弱乃至喪失，致使法律法規(guī)的實施不暢，邊境環(huán)境問題的解決不及時、遲緩，這就很難避免邊境地區(qū)環(huán)境問題解決的困難及其后續(xù)事件的出現(xiàn)。

二、邊境環(huán)境開發(fā)利用的法律原則

依據(jù)國際法，國家有權(quán)根據(jù)自己國家的情況決定本國的環(huán)境戰(zhàn)略和政策，享有依據(jù)本國需要而對本國環(huán)境資源進(jìn)行合理開發(fā)利用和保護(hù)的權(quán)利，邊境地區(qū)環(huán)境資源的開發(fā)利用是國家主權(quán)也是國家利益的體現(xiàn)，但在開發(fā)利用邊境地區(qū)環(huán)境資源時必須尊重別國的主權(quán)，必須遵循相關(guān)的國際法律原則。

(一)尊重國家主權(quán)與不損害國外環(huán)境原則

古羅馬法律諺語有云：使用自己的財產(chǎn)不應(yīng)損及他人。國家若以河流或湖泊為界，沿岸國對邊界水資源則享有共同的使用權(quán)，但在使用界水時，不得造成鄰國利益的損害，例如，不得故意使河流改道或使河流遭受污染，也不得采用可能致使河流泛濫抑或枯竭的措施。1961年的《中緬邊界議定書》規(guī)定“締約雙方應(yīng)盡可能防止界河改道，任何一方不能使界河改道?！辈娬{(diào)相鄰國家在界水上享有平等的船舶航行權(quán)以及界河的船舶航行一般不受主航道中心線限制，船舶航行時須具明顯之國籍標(biāo)志，除非遇難或其它特別情勢，一方的船舶不允許停泊到對方沿岸。同樣，沿岸漁民在界水中捕魚，一般不得越過界水上的邊界線。界水魚類的繁殖與保護(hù)以及捕魚作業(yè)規(guī)范等均由沿岸國家協(xié)商議定。如果要在界水上建造堤壩、橋梁以及其它工程，應(yīng)征得相鄰國家同意。國家在利用界水的同時，必須注意對界水的保護(hù)。邊境地區(qū)的其他水資源若涉及兩國邊境居民共同利用的問題，也應(yīng)采取共同的保護(hù)措施。例如，國家應(yīng)采取有效措施對邊境地區(qū)本國一側(cè)的污染源進(jìn)行治理，以避免界水遭受污染。此外，國家開發(fā)利用本國邊境土地也必須遵守不損害國外環(huán)境(包括相鄰國家和公域環(huán)境③)原則。國家不得在邊境地區(qū)建造可能導(dǎo)致跨界大氣污染或跨界水污染的工廠或進(jìn)行任何可能導(dǎo)致跨界污染的活動；不得將靶場設(shè)于邊界附近或于邊界附近進(jìn)行武器試驗，以免危及鄰國居民的生命財產(chǎn)安全。邊境地區(qū)發(fā)生森林火災(zāi)時，國家須盡最大努力控制火勢直至撲滅而不使火災(zāi)蔓延至鄰國境內(nèi)。毋庸置疑，“尊重國家主權(quán)和不損害國外環(huán)境”是國際環(huán)境法的一項基本原則，業(yè)已成為被公認(rèn)的獲得法律確信的國際習(xí)慣?！端沟赂鐮柲θ祟惌h(huán)境宣言》(1972)第21條規(guī)定：根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和國際法原則，各國享有根據(jù)它們自己的環(huán)境政策開發(fā)其資源的主權(quán)權(quán)利，各國也有義務(wù)使其管轄范圍內(nèi)或控制下的活動不對其他國家的環(huán)境和任何國家管轄范圍以外的地區(qū)造成損害?！独锛s熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》(1992)第2條原則則再一次強調(diào)：根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和國際法原則，各國擁有按照其本國的環(huán)境與發(fā)展政策開發(fā)本國自然資源的主權(quán)權(quán)利，并負(fù)有確保在其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動不致?lián)p害其他國家或在各國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責(zé)任?？梢?，尊重國家主權(quán)與不損害國外環(huán)境原則之基本含義是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國家不論大小都對本國自然資源擁有永久主權(quán)，有權(quán)根據(jù)本國情況決定自己的環(huán)境戰(zhàn)略和環(huán)境政策，有權(quán)根據(jù)本國的需要合理開發(fā)利用并保護(hù)其環(huán)境資源，對于本國管轄范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)具有最高的處置權(quán)及對外獨立性，有權(quán)自行處理社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系；任何國家、組織和個人不得以保護(hù)環(huán)境為借口，干涉別國內(nèi)政；為保護(hù)地球環(huán)境實施各種必要措施以及國際合作，皆須基于互相尊重國家主權(quán)獨立原則而進(jìn)行；在國際環(huán)境領(lǐng)域任何國家的主權(quán)都必須受到尊重，同時任何國家也都必須承擔(dān)不損害國外環(huán)境的義務(wù)。

(二)共有共享共同責(zé)任原則

環(huán)境無國界。不僅是跨越國家邊界的魚類、野生遷徙動物物種，于大氣、河流、湖泊、山川等等而言，國家盡管可以宣告它們的領(lǐng)陸、領(lǐng)水、領(lǐng)空及其底土為其主權(quán)范圍，但其遭受的跨界污染和惡化的環(huán)境質(zhì)量卻并不為人為國家邊界疆域所限。同時，對于無法人為分割的邊境地區(qū)環(huán)境資源，也應(yīng)屬于相鄰國家共同共有的，共同共有人對共同財產(chǎn)享有平等權(quán)利，而這種權(quán)利是不可獨立支配的。來自共同共有環(huán)境資源的收益，當(dāng)然應(yīng)為相鄰國家共同分享。共同分享不是平均分享，而是要達(dá)到“公平分享”的目的。而共有共享當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)共同管理。只有通過共同管理，才能賦予共同財產(chǎn)以充分的意義。于邊境地區(qū)環(huán)境資源而言，共同分享是共同財產(chǎn)的目的，共同管理是共同分享的措施，而共同共有是共同管理和共同共享的基礎(chǔ)。共同管理則需承擔(dān)共同責(zé)任，共同責(zé)任不僅是共同管理的內(nèi)在要求，同時也是各國開發(fā)利用邊境環(huán)境資源所應(yīng)遵循的重要原則。

邊境地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞在許多情況下也是無法治理、不能恢復(fù)、不可逆轉(zhuǎn)的，例如土地的面源污染、界水污染就很難消除；因植被破壞導(dǎo)致的土壤沙化、水土流失或物種滅絕，都是無法恢復(fù)或很難恢復(fù)的。如此，邊境地區(qū)的環(huán)境問題不僅影響全球環(huán)境也給邊境地區(qū)居民的生產(chǎn)生活以及健康和社會經(jīng)濟(jì)造成巨大損失，給邊境地區(qū)社會發(fā)展帶來嚴(yán)重危害和威脅?？梢?，妥善處理邊境環(huán)境問題保護(hù)邊境環(huán)境是相鄰國家必須高度重視切實履行的共同職責(zé)。共有共享共同責(zé)任原則強調(diào)的是責(zé)任的共同性，即此共同職責(zé)，亦即基于地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性，相鄰國家不以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、專業(yè)人員匱乏、科學(xué)技術(shù)落后等為由，推脫逃避保護(hù)邊境環(huán)境所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。正如《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》(1992)原則15所言，“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確實的證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?！?/p>

(三)預(yù)防原則

從經(jīng)濟(jì)上而言，俟環(huán)境被破壞或者被污染而后進(jìn)行治理，則其所耗巨大，且收效甚微。由于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的局限以及環(huán)境問題之潛在性與緩發(fā)性，人們很難及時發(fā)現(xiàn)且很難深刻認(rèn)識環(huán)境污染行為和環(huán)境損害物質(zhì)所造成的最終結(jié)果及長遠(yuǎn)影響。所以，最好的環(huán)境立法與環(huán)境政策是從根源上避免造成污染或損害，而不是事后治理污染后果。

預(yù)防就是防患于未然。預(yù)防原則是國際環(huán)境法的基本原則，是“尊重國家主權(quán)和不損害國外環(huán)境原則”的延伸。預(yù)防原則的涵義是在國際性、區(qū)域性或國內(nèi)的環(huán)境管理中對于那些可能有害于環(huán)境的物質(zhì)或行為，即使缺乏其有害的結(jié)論性證據(jù)，亦應(yīng)采取各種預(yù)防性手段和措施對這些物質(zhì)或行為進(jìn)行控制或管理，以防止環(huán)境損害和環(huán)境污染后果的出現(xiàn)。預(yù)防原則反映了環(huán)境保護(hù)的客觀需要，有如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定了公約的目標(biāo)是將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上。④第3條原則中將“采取預(yù)防措施，預(yù)測、防止或盡量減少引起變化的原因，并緩解其不利影響”列為公約的指導(dǎo)原則之一。

環(huán)境損害通常是不可能彌補的，水土的流失、一個植物物種或動物的滅絕、或者向海洋傾倒持久性污染物，都會造成不可估量的損失和不可挽回的局面。即便所造成的環(huán)境損失損害是可能進(jìn)行補救或恢復(fù)原狀的，補救或回復(fù)的成本往往是成幾何倍數(shù)的，可謂得不償失。所以，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，預(yù)防是首要任務(wù)。邊境地區(qū)環(huán)境保護(hù)亦然。于邊境地區(qū)環(huán)境工作而言，尤其需要本著預(yù)防原則的精神處理邊境環(huán)境問題，需要加以特別強調(diào)的是各國必須遵守將跨界污染情勢向鄰國進(jìn)行通報并同鄰國協(xié)商以采取必要和可能的措施來防止損害的發(fā)生或遏制損害的程度。違反這個義務(wù)就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。

三、邊境地區(qū)環(huán)境爭端解決

國際爭端通行的解決方法有政治方法和法律方法，政治方法即指爭端當(dāng)事國通過談判、磋商、斡旋、調(diào)解、和解等方式以解決其爭端。在政治方法不能解決爭端的情況下，即以國際司法或國際仲裁等法律方法尋求爭端的解決。一般而言，邊境地區(qū)的一般事件，如偷越國境、損毀界標(biāo)等，均由邊界委員會處理。邊界委員會未能解決的或者特別嚴(yán)重的事件，則通過國家間政治方法或法律方法解決。但是，邊境地區(qū)環(huán)境爭端屬于“一般事件”還是“嚴(yán)重事件”呢？邊境地區(qū)環(huán)境爭端屬于“特殊事件”。

(一)與邊境環(huán)境爭端特殊性相對應(yīng)的解決方法

邊境地區(qū)的環(huán)境爭端涉及面廣，且具有多與細(xì)的特點，例如邊境放牧、過界耕地、過界進(jìn)香朝圣、越境捕獵等。當(dāng)然也有蓄意惡意妄為之舉，如界河兩岸國家，倘若一方在其沿岸筑高河堤，蓄意造成河水沖刷對方河岸，造成對岸國沿岸農(nóng)田樹林等被河水淹沒，嚴(yán)重影響對岸國河流沿岸居民的生產(chǎn)生活，因一方河堤筑高使其廢棄物、固體垃圾等進(jìn)入對岸國境內(nèi)，同時導(dǎo)致河流中間線偏移，妄圖以此縮小對岸國家國土而擴(kuò)大自己的國土，惡意侵害河流對岸國的國家利益。針對此種惡行，在通過雙方對話、磋商、談判以解決爭端的同時或在雙方無法進(jìn)行順暢溝通的情況下，可輔以相同的方法方式還治對方以恢復(fù)原狀，確保被侵害之國家的核心利益不受損失。

(二)設(shè)置專門機構(gòu)的解決方法

如上所述，邊境地區(qū)的環(huán)境問題具有極其特殊的一面，基于此，筆者認(rèn)為應(yīng)專門設(shè)置“邊境環(huán)境合作委員會”或在邊界委員會下設(shè)置邊境環(huán)境合作專門機構(gòu)來負(fù)責(zé)解決邊境環(huán)境問題。如為了應(yīng)對美國與墨西哥邊境地區(qū)極其復(fù)雜的環(huán)境狀況而于1983年簽訂的《拉巴茲框架協(xié)定》，即是美國和墨西哥著名的邊境合作計劃。根據(jù)該協(xié)定，美墨兩國第一次將國境線兩側(cè)100公里的范圍界定為邊境地區(qū)，兩國一致同意共同致力于邊境地區(qū)環(huán)境污染的防治。該協(xié)定的最大特點是涵蓋了幾乎所有邊境問題諸如土地和水污染等問題，突破了昔日專注于邊境環(huán)境特定領(lǐng)域的問題，《拉巴茲協(xié)定》可以說是在美墨邊境環(huán)境合作史上具有開創(chuàng)意義的將美國墨西哥邊境問題正式納入日程并入兩國環(huán)境體系來考慮的典范，為美國和墨西哥在此后進(jìn)一步的邊境環(huán)境合作奠定了法律基礎(chǔ)，據(jù)此美墨兩國于十年后的1993年11月簽訂了《美墨邊境環(huán)境合作協(xié)定》，根據(jù)此協(xié)定設(shè)置的美墨邊境環(huán)境合作委員會之職能充分體現(xiàn)了美墨兩國在邊境環(huán)境問題上的多領(lǐng)域合作，其環(huán)境合作不僅包括有關(guān)界河的使用、水污染防治、污水處理等，也包括在固體廢棄物的處理、清潔飲用水、大氣質(zhì)量以及環(huán)境污染相關(guān)疾病的預(yù)防等多領(lǐng)域中開展合作。

(三)政治與法律相結(jié)合的解決方法

從實踐看，國家往往不愿意將邊境環(huán)境爭端升級或提交第三方解決，大多數(shù)情況下是借助政治方法來化解邊境環(huán)境爭端。當(dāng)然，對某些特殊情況也并非完全不接受如國際仲裁等的法律方法解決爭端，如著名的美加特雷爾冶煉廠仲裁案。⑤鑒于邊境環(huán)境問題的特殊性，將政治與法律相結(jié)合的解決方法適用于邊境環(huán)境爭端的解決將更適合也更加有效。

所謂政治方法與法律方法相結(jié)合，就是一方面要求爭端國之間首先要將爭端訴諸政治方法尋求解決，即努力通過談判、磋商、斡旋、調(diào)解來解決爭端。在政治的解決方法不能解決糾紛的情況下，應(yīng)該設(shè)計一種法律解決方法來確保整個爭端解決機制的效率和效果。在和解委員會主持下的和解程序或仲裁程序都可以考慮。如果設(shè)立和解委員會，將十分有利于解決爭端國之間關(guān)于事實問題的爭議。如關(guān)于中國在瀾滄江上修建水利工程對下游國家的影響評價上，中國和下游國家有不同的理解并各舉出了不同的事實。

四、邊境環(huán)境合作的法律機制

邊境環(huán)境合作應(yīng)具有明確的目標(biāo)，如減少并防治水、大氣、土地等的污染，防止環(huán)境侵權(quán)，改善并增強環(huán)境健康等。為達(dá)此目標(biāo)，則必須建立健全相應(yīng)的邊境環(huán)境合作法律機制。

(一)信息公開機制

環(huán)境問題的影響是多方面的，信息資源是做好環(huán)境保護(hù)工作必要的保障。要進(jìn)行高效的邊境環(huán)境合作并及時解決邊境環(huán)境爭端，就必須建立環(huán)境信息公開機制，重視建立政府與私營部門之間的信息(包括技術(shù)、專家和環(huán)境管理設(shè)施等信息)數(shù)據(jù)庫。于邊境地區(qū)的環(huán)境保護(hù)而言，相鄰國家唯有建立公平協(xié)作的環(huán)境信息公開機制，提高各自收集、加工處理信息的能力，建設(shè)邊境地區(qū)環(huán)境信息庫，才能做到環(huán)境信息共享，實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利義務(wù)平衡的實現(xiàn)，以協(xié)調(diào)環(huán)境資源的管理并促進(jìn)邊境地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的完善。

(二)公眾參與機制

如果說人是造成環(huán)境問題的主要原因，那么同樣是人對治愈這些問題起著決定作用。這正是實施環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重、進(jìn)一步加強與完善環(huán)境立法的關(guān)鍵所在。因而公眾參與機制是達(dá)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的客觀保障。一方面公眾參與作為環(huán)境保護(hù)最為有效之機制，能夠確保從最寬泛的基礎(chǔ)上達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的；另一方面，公眾參與可形成輿論壓力，實現(xiàn)對污染、破壞環(huán)境的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。同時，作為一種長期的可持續(xù)力量將公眾環(huán)境教育納入環(huán)境治理系統(tǒng)，將環(huán)境教育作為改善環(huán)境質(zhì)量的重要戰(zhàn)略也是改善環(huán)境保護(hù)環(huán)境的有力保障?？梢姡挥泄妳⑴c環(huán)境執(zhí)法，強調(diào)公眾的監(jiān)督權(quán)和環(huán)境公益訴訟權(quán)，才能切實激發(fā)公眾參與維護(hù)環(huán)境公共利益的積極性，真正貫徹與落實“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！⒂袡?quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！雹捱吘车貐^(qū)的環(huán)境保護(hù)工作更是需要邊民的廣泛參與。

(三)權(quán)力下放與資金機制

有效的公眾參與需要暢通的渠道，地方機構(gòu)直接接近民眾，從而將公眾力量更好地納入到系統(tǒng)內(nèi)。在這個過程中，如何將共同的區(qū)域環(huán)境意識轉(zhuǎn)化為更具行動力的公眾保護(hù)環(huán)境行動則是問題的關(guān)鍵?？梢姡瑢⑦吘车貐^(qū)環(huán)境保護(hù)項目的具體領(lǐng)導(dǎo)和實施權(quán)力下放給地方政府，不僅為公眾參與和監(jiān)督提供直接的途徑，還能使得環(huán)境項目的執(zhí)行更好地反應(yīng)當(dāng)?shù)匦枨蟛⒛苡行У乩眠吘车貐^(qū)環(huán)境資源，在進(jìn)行環(huán)境改善時針對邊境地區(qū)環(huán)境問題的特殊性從而實施有利于邊境地區(qū)環(huán)境改善計劃。

資金問題被認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)工作的支柱、核心。資金機制涉及資金的籌集、管理、使用以及如何保障資金的高效利用、加強資金的監(jiān)督等規(guī)則。資金機制的作用主要是通過融資、項目合作等方式進(jìn)行低碳技術(shù)、專業(yè)人才和能力建設(shè)資源的合理配置。于邊境地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)存在著地理上的耦合，應(yīng)將邊境地區(qū)人民的生計保護(hù)、生活保障與保護(hù)環(huán)境緊密聯(lián)系在一起，國家財政應(yīng)單列專項經(jīng)費以保障邊境地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作有效實施，并通過資金機制實現(xiàn)邊境地區(qū)環(huán)境資源的有效調(diào)配，以切實幫助邊境地區(qū)政府和民眾增強防御環(huán)境災(zāi)害能力，促進(jìn)邊境地區(qū)環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。于此同時，還可以通過設(shè)立基金或開發(fā)銀行，如與邊境環(huán)境合作委員會(BECC)同時設(shè)立的由美國和墨西哥雙邊政府共同提供資金的姊妹機構(gòu)北美開發(fā)銀行來解決邊境地區(qū)環(huán)境保護(hù)的資金問題，所有邊境環(huán)境項目均需邊境環(huán)境合作委員會(BECC)進(jìn)行核實，項目只有符合嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)才能在北美開發(fā)銀行以及其他公共和私人機構(gòu)得到項目資金。這樣既保證了所有申請項目在通過環(huán)境影響評估的同時也都符合嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境影響評估與資金支持不交叉的同時也不產(chǎn)生利益上的沖突。北美開發(fā)銀行與邊境環(huán)境合作委員會(BECC)的創(chuàng)新型合作，為以改善邊境地區(qū)環(huán)境為目的的環(huán)境項目以及邊境地區(qū)環(huán)境條件和人們生活狀況的改善提供了切實保障。

(四)激勵機制與約束機制

邊境環(huán)境合作需要具體的機制來實現(xiàn)，因而,能否建立一個有效運轉(zhuǎn)的合作機制將直接關(guān)系到邊境環(huán)境合作的成敗。鑒此，我們需要建立一個既有國家層面的協(xié)調(diào)溝通，也有國家和地區(qū)層面的協(xié)商合作，以及邊境地區(qū)雙邊協(xié)調(diào)溝通的具有明確性和可操作性的激勵機制和約束機制。例如，在美墨邊境環(huán)境合作項目中的邊境2012計劃即是通過北美發(fā)展銀行和美墨邊境環(huán)境合作委員會(BECC)的合作來實現(xiàn)權(quán)力分割，從而保證了項目實施的效果也防止了權(quán)力集中和利益沖突。這種將項目論證和資金提供相分割的方法即能起到激勵和約束作用。此外，開展有邊境接壤國家之間的邊境地區(qū)的環(huán)境官員交流與培訓(xùn)活動，為協(xié)調(diào)邊境環(huán)境管理和適時開展共同行動提供服務(wù)亦不失為有效的激勵措施。

五、結(jié)語

環(huán)境，指的是影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。[1]P18實踐證明，由于特殊的區(qū)域環(huán)境涉及不同國家，邊境地區(qū)環(huán)境的惡化和糾紛對相鄰國家的發(fā)展與合作有著極為重要的影響。因此，在處理邊境地區(qū)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境爭端解決等環(huán)境問題工作中，首先必須充分尊重國家主權(quán)，明確國際協(xié)議是規(guī)范邊境地區(qū)環(huán)境活動的基礎(chǔ)。其次是進(jìn)一步完善相關(guān)環(huán)境立法，包括國內(nèi)環(huán)境立法和國際環(huán)境立法。最后，需要特別強調(diào)的是加強多邊或雙邊行動計劃的執(zhí)行力，構(gòu)建統(tǒng)一的管理與監(jiān)督機構(gòu)，通過設(shè)立專門的邊境環(huán)境合作機構(gòu)聯(lián)系政府官員、專家學(xué)者以及關(guān)心愛護(hù)環(huán)境的仁人志士共同尋求構(gòu)建邊境地區(qū)環(huán)境保護(hù)的新模式，完善相關(guān)法律機制，致力推動邊境地區(qū)環(huán)境問題的解決和邊境地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作走上更加健全的法治之道。

注釋：

① 平而河，古稱松吉河，屬珠江水系西江支流郁江支流左江干流上游河段，源于越南北部山區(qū)弄替。上游為越南淇窮河(奇窮河)，自邊界平而關(guān)后，始稱平而河，流經(jīng)憑祥市與龍州縣，在龍州縣境內(nèi)洗馬灘與水口河匯合流入左江。河長49.3公里，其中憑祥市境內(nèi)約19公里，龍州縣境內(nèi)30.3公里。主要支流有:憑祥河(憑江)三聯(lián)河、橫勒河等。平而河是憑祥市與龍州縣對外貿(mào)易的重要航道。

② 關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念界定可以見仁見智。如金瑞林教授認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是“國家為維護(hù)環(huán)境質(zhì)量、控制污染，從而保護(hù)人群健康、社會財富和生態(tài)平衡，按照法定程序制定的各種技術(shù)規(guī)范的總稱。”參見金瑞林主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》，高等教育出版社1999年版，第97頁。蔡守秋教授認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，或稱環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境資源標(biāo)準(zhǔn)，是指“為了防治環(huán)境污染、維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)人體健康，對環(huán)境資源保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的各項技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求所做的規(guī)定的總稱。”參見蔡守秋主編：《環(huán)境資源法學(xué)》，人民法院出版社2003年版，第172頁。張梓太教授認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是“為了保護(hù)人體健康、社會物質(zhì)財富和維持生態(tài)平衡，對大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量、污染源、監(jiān)測方法等，按照法定程序制定和批準(zhǔn)發(fā)布的各項標(biāo)準(zhǔn)的總稱?！眳⒁姀堣魈?主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第139頁。

③ “公域環(huán)境”指國家管轄范圍以外的區(qū)域，包括公海、公空、國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土、地球南北兩極、外層空間等。

④ 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第2條“目標(biāo)”：本公約以及締約方會議可能通過的任何相關(guān)法律文書的最終目標(biāo)是：根據(jù)本公約的各項有關(guān)規(guī)定，將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上。這一水平應(yīng)當(dāng)在足以使生態(tài)能夠自然地適應(yīng)氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅并使經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠可持續(xù)地進(jìn)行的時間范圍內(nèi)實現(xiàn)。

⑤ 特雷爾冶煉廠(The Trail Smelter)是在英屬加拿大的哥倫比亞的特雷爾的一家北美洲最大的冶煉廠，是加拿大一家私人的冶煉廠。該廠從1896年開始冶煉鋅和錫，由于提煉的礦物質(zhì)含有硫磺，煙霧噴入大氣層后生成為二氧化硫。到1930年，每天噴入大氣的二氧化硫約達(dá)600到700噸。這股氣體隨著上升的氣流南下，越過特雷爾以南約11英里的加美邊界，在美國華盛頓州造成嚴(yán)重的污染，該地的莊稼、森林、牧場、牲畜、建筑物受到大面積的損害，成為歷史上最嚴(yán)重的一件跨界污染事件。美加兩國于1935年4月15日簽訂“特別協(xié)議”，組織仲裁法庭解決此項爭端。仲裁法庭最后于1941年就本案做出了最后裁決。

⑥ 參見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6、57、58條。

[1] 裴廣川等.環(huán)境倫理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2002.

[2] 金瑞林.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，1999.

[3] 蔡守秋.環(huán)境資源法學(xué)[M].北京：人民法院出版社，2003.

[4] 張梓太.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[5] [美]比爾·麥克基本.自然的終結(jié)[M].吳國盛等譯.長春：吉林人民出版社，2000.

(責(zé)任編輯：孫培福)

Methods of the Rule of Law in the Environmental Problems in Border Areas

LinCan-ling

(China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

The border, also known as the border area, is a certain region by which the countries on both sides of the national boundary line are connected.The environmental problems in border areas not only have the characteristics of general environmental problems, but also have the particularity of transcending national borders and so on. Therefore, it’s necessary to clarify the reasons of disputes and its complexity and particularity in solving the environmental disputes in the border areas. And the solutions need to be targeted and effective. Meanwhile, the protection and exploitation of environmental resources in border areas not only need to consider the actual situation, but also need to follow the relevant legal principles and establish and perfect the legal mechanisms which are appropriate for border areas, so that the protection and exploitation of environmental resources have the law to abide by， which not only maintains peace and security, but also promotes the harmonious development of economy and society in border areas, and enhances the friendly communication and cooperation between countries.

Environmental legislation; Border areas?; Environmental disputes; Legal mechanisms; The way of ruling by law

1002—6274(2017)02—102—07

林燦鈴(1963-)，男，福建周寧人，法學(xué)博士，中國政法大學(xué)國際法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、國際環(huán)境法研究中心主任、國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境法學(xué)分會副會長，研究方向為國際法、國際環(huán)境法。

DF969

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