用人單位社會保險繳費基數(shù)如何確定

■文／向春華

用人單位社會保險繳費基數(shù)如何確定

■文／向春華

核心提示：地方政策規(guī)定：職工社保繳費工資按職工工資總額核定，企業(yè)全部職工的繳費工資之和即為企業(yè)繳費基數(shù)，用人單位繳費總基數(shù)為本單位屬于參保繳費范圍的人員繳費基數(shù)之和。這些規(guī)定將《社會保險法》第十二條規(guī)定中的“本單位職工工資總額”解釋為“本單位職工繳費工資總額”是符合法律規(guī)定的。因此，社保局按照相對人職工本人基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和企業(yè)實際為該職工繳納基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)核算企業(yè)是否足額為該職工繳納基本養(yǎng)老保險費的做法并無不當。

基本案情

某社保局于2014年3月4日向某運輸公司發(fā)出社會保險稽核通知，決定對運輸公司執(zhí)行養(yǎng)老保險政策的有關(guān)情況進行專項核查。社保局根據(jù)運輸公司提供的相關(guān)資料，查明在2011年11月至2014年2月期間，運輸公司在為其原職工冉某繳納養(yǎng)老保險費的過程中，存在少報繳費工資的情形。在2011年11月至12月期間，冉某起薪當月工資為1721元，運輸公司按1200元的工資基數(shù)為冉某繳納養(yǎng)老保險費，每月少報繳費工資521元；在2012年1月至12月期間，冉某上年度月平均工資為1212元，運輸公司按1767元的工資基數(shù)為冉某繳納養(yǎng)老保險費，每月多報繳費工資432元；在2013年1月至12月期間，冉某上年度月平均工資為3248元，運輸公司按2003元的工資基數(shù)為冉某繳納養(yǎng)老保險費，每月少報繳費工資1245元。2014年1月至2月期間，冉某上年度月平均工資為4089元，運輸公司按2270元的工資基數(shù)為冉某繳納養(yǎng)老保險費，每月少報繳費工資1819元。

社保局針對運輸公司不如實申報繳費工資問題，作出《社會保險稽核決定通知書》（×社稽決[2014]第7號），限令運輸公司在5個工作日內(nèi)到所屬社會保險經(jīng)辦機構(gòu)申報補繳社會保險費。運輸公司收到稽核決定通知書后，認為稽核決定通知書與《社會保險法》的規(guī)定不符。遂向社保局所屬人社局提起行政復(fù)議，該局于2014年8月29日作出行政復(fù)議決定，對社保局作出的具體行政行為予以維持。運輸公司不服，乃訴至法院，請求判決撤銷《社會保險稽核決定通知書》（×社稽決[2014]第7號）。

審判

一審法院認為，根據(jù)《社會保險稽核辦法》第三條的規(guī)定，社保局在其行政區(qū)域內(nèi)具有對社會保險費繳納情況進行核查的法定職權(quán)和義務(wù)。社保局受理該案后，提前3日將稽核的內(nèi)容、需要的資料等事項書面通知了運輸公司，并作了調(diào)查筆錄，并將稽核決定通知書予以送達，程序上并無不當。

《社會保險法》第十二條規(guī)定：用人單位應(yīng)當按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金?！吨貞c市人民政府關(guān)于統(tǒng)一社會保險繳費基數(shù)和社會保險登記繳費申報程序的通知》（渝府發(fā)[2005]111號）規(guī)定：用人單位繳費總基數(shù)為本單位屬于參保繳費范圍的人員繳費基數(shù)（以下簡稱職工繳費基數(shù)）之和。職工繳費基數(shù)按照本人上年度月平均工資核定；新設(shè)立單位的職工和用人單位新增的職工按照本人起薪當月的工資核定。本人上年度月平均工資或起薪當月的工資低于上年度全市職工月平均工資60%的，按照上年度全市職工月平均工資的60%核定；超過上年度全市職工月平均工資300%的，按照上年度全市職工月平均工資的300%核定。從前述規(guī)定可知用人單位的繳費總基數(shù)與職工的工資收入相關(guān)。本案中，社保局根據(jù)運輸公司提供的資料核查到運輸公司未根據(jù)冉某的工資收入情況申報繳費基數(shù)，存在不如實申報繳費工資問題。針對運輸公司不如實申報繳費工資的問題，社保局作出的處理符合《社會保險法》第六十三條的規(guī)定。運輸公司訴稱社保局作出的通知書與《社會保險法》的規(guī)定不符的理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規(guī)定，判決駁回運輸公司的訴訟請求。

運輸公司不服，上訴稱：上訴人已經(jīng)根據(jù)《社會保險法》第十二條的規(guī)定，按照本單位職工工資總額的比例足額繳納了基本養(yǎng)老保險費等社會保險費。被上訴人以職工個人工資總額為基準核定上訴人申報繳納社會保險費的基數(shù)與《社會保險法》第十二條的規(guī)定不符，屬于認定事實不清，適用法律錯誤，請求二審法院撤銷一審判決，依法改判。

二審法院認為，本案爭議焦點是社保局依據(jù)職工個人當月起薪工資或上年度月平均工資，確定運輸公司應(yīng)為職工繳納養(yǎng)老保險費的繳費基數(shù)，以此判斷運輸公司是否依法足額為職工繳納養(yǎng)老保險費的行為與《社會保險法》第十二條關(guān)于“用人單位應(yīng)當按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費”之規(guī)定是否相符的問題。

根據(jù)《社會保險法》第十二條、《重慶市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實施辦法》（渝府發(fā)[2000]48號）第三條規(guī)定“職工繳費工資按職工工資總額核定（工資總額以國家統(tǒng)計局公布的《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》計算），企業(yè)全部職工的繳費工資之和即為企業(yè)繳費工資總額”以及《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)一社會保險繳費基數(shù)和社會保險登記繳費申報程序的通知》（渝府發(fā)[2005]111號）規(guī)定、《重慶市勞動局關(guān)于印發(fā)〈重慶市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實施辦法若干政策問題的處理意見〉的通知》等規(guī)定，重慶市有關(guān)規(guī)定將《社會保險法》第十二條規(guī)定中的“本單位職工工資總額”解釋為“本單位職工繳費工資總額”是符合法律規(guī)定的。因此，被上訴人按照職工本人基本養(yǎng)老保險費應(yīng)繳費基數(shù)和企業(yè)實際為該職工繳納基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)核算企業(yè)是否足額為該職工繳納基本養(yǎng)老保險費的做法并無不當。判決駁回上訴，維持原判。[一審：（2014）綦法行初字第00100號；二審：（2015）渝五中法行終字第00052號]

評析

■ 一、行政規(guī)章與規(guī)范性文件作為社會保險行政行為依據(jù)的合法性與合理性

無論是從依法行政或法律保留的行政法原則，還是基于《立法法》規(guī)定，行政規(guī)章僅具有可參照性，《行政訴訟法》（2014年修訂）第六十三條第三款也規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”。規(guī)范性文件在傳統(tǒng)干預(yù)行政行為中很難作為法律依據(jù)，但在社會保險給付范疇則可以。

就理論而言，依法行政原則特別是傳統(tǒng)的法律保留原則更多適用于干預(yù)行政。因為涉及對人民權(quán)益的剝奪，因此限制甚為嚴格，位階較低的法規(guī)通常不能作為行政行為依據(jù)，而社會保險給付作為行政給付是給予人民利益，故無需嚴厲限制?；谖覈姓w制，無論是中央還是地方的規(guī)范性文件，對于社會保險給付原則上均可作為行為依據(jù)。

就我國現(xiàn)實而言，規(guī)范性文件更有其適用之必要和合理性。雖然在理論上一般認為，社會保險是由國家通過立法建立的社會保障制度。而從我國社會保險實施的過程來看，依靠規(guī)范性法律文件推進和實施社會保險事業(yè)，既是歷史，亦是現(xiàn)實。我國社會保險改革肇始于上世紀80年代初期，1994年制定的《勞動法》涉及社會保險的僅寥寥數(shù)語還根本無法實施，在長達20多年的時間里，無論是制度的建立、實施，還是待遇的確定、給付，均主要以規(guī)范性文件為依據(jù)。2010年《社會保險法》頒布，加上1999年的《失業(yè)保險條例》和2003年制定、2010年修訂的《工傷保險條例》，由基本法和行政法規(guī)確定的社會保險法律規(guī)則仍相當粗疏，社會保險的運行實際上仍必須依靠規(guī)范性文件。在目前的社會保險實施中，大量的社會保險規(guī)則并非由中央部門制定，亦非由地方人大及其常委會制定，而是由地方政府及其部門（主要是社會保險行政部門）制定，甚至是由縣級部門制定。這一狀況的形成主要是因為中央或高層級規(guī)則因種種原因無法確立，導(dǎo)致公民的社會保險訴求無法滿足所致。這些規(guī)范性文件雖然不是嚴格意義上的法律，但對于一定階段社會保險的實施是必要的。

在對社會保險給付行政行為進行司法審查時，必須充分考慮規(guī)范性法律文件作為行政行為的依據(jù)，而不能僅僅或主要以《社會保險法》作為審查依據(jù)。

當然，無論是規(guī)章還是規(guī)范性文件，只有不違背上位法的明確規(guī)范，符合社會保障制度的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實要求，才能確認為有效。行政審判實踐對此也予以認可?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》規(guī)定，行政審判實踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，人民法院經(jīng)審查認為被訴行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當?shù)?，在認定被訴行政行為合法性時應(yīng)承認其效力。

■ 二、地方關(guān)于用人單位社會保險繳費基數(shù)規(guī)范的合法性與適用性

本案所涉及的關(guān)于“用人單位繳費總基數(shù)為本單位屬于參保繳費范圍的人員繳費基數(shù)之和”這一地方政策是否具有合法性與合理性？

《社會保險法》第十二條規(guī)定：用人單位應(yīng)當按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金；職工應(yīng)當按照國家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入個人賬戶。雖然從字面含義來看，“本單位職工工資總額”與“本人工資”的表述不一，但由于：第一，《社會保險法》未對術(shù)語進行解釋，不能從該法中得出各自的準確含義，而這兩種表述均非日常用語，不能用常識來解釋；第二，《社會保險法》使用“國家規(guī)定”限制了這兩個表述，但對于何謂“國家規(guī)定”，該法未作任何規(guī)定。對于“國家規(guī)定”的內(nèi)容，當且僅當在其他政府規(guī)定中尋找。這一狀況表明，這兩個表述的具體含義不能從該法中得出，不能通過文義解釋獲得，而應(yīng)當通過體系化解釋從整個社會保險法體系中求解。

上述“國家規(guī)定”，由于中央層面未作統(tǒng)一規(guī)定，在實踐中是由各地自行規(guī)定的。在沒有全國統(tǒng)一規(guī)定的狀況下，地方政府或其所屬行政部門依據(jù)本地實際情況依照法定程序制定的關(guān)于用人單位繳費基數(shù)的規(guī)范性文件，是實施和推進社會保險制度的基礎(chǔ)性條件，是履行政府職能的必然要求，是本行政區(qū)域內(nèi)的“國家規(guī)定”，在不違反《社會保險法》和其他上位法規(guī)定以及沒有顯著不合理的前提下，應(yīng)當承認其合法性，并在本行政區(qū)域內(nèi)予以適用。

■ 三、以“本單位職工繳費工資總額”作為“本單位職工工資總額”的合理性

實踐中，對“本單位職工繳費工資總額”主要有兩種確定方法，一種如本例所示，為“全部職工繳費工資之和”，稱之為“單基數(shù)”，即用人單位和個人按照一個基數(shù)繳費——實際都是以個人繳費工資為繳費基數(shù)；另一種則將用人單位的“本單位職工工資總額”確定為該單位實際發(fā)生的全部職工工資的總和，稱之為“雙基數(shù)”，即用人單位的繳費基數(shù)與個人的繳費基數(shù)是完全不同的另外一個基數(shù)。在“雙基數(shù)”中，由于個人繳費工資存在上限和下限的限制，因此個人的繳費工資并不等于實際工資，以實際發(fā)生的全部職工工資的總和作為繳費基數(shù)和個人繳費工資之和因而也不相同。

在用人單位實際工資較低，多以下限作為個人繳費基數(shù)時，如果實行“單基數(shù)”，即以個人繳費工資之和作為用人單位的繳費基數(shù)，會導(dǎo)致用人單位多繳費；如果實行“雙基數(shù)”，用人單位以實際工資作為繳費基數(shù)，則用人單位繳費較少，對用人單位有利。但是在用人單位實際工資較高，特別是超過上限時，由于實際工資高于個人繳費工資，因此對用人單位的影響則相反，即以個人繳費工資之和作為用人單位繳費基數(shù)，則對用人單位有利，反之則對用人單位不利。

兩者的區(qū)別還在于，“單基數(shù)”完全與個人繳費工資關(guān)聯(lián)，因此有職工繳費才有單位繳費，無職工繳費，則無單位繳費。而“雙基數(shù)”由于僅與單位實際發(fā)生的工資關(guān)聯(lián)，而與職工是否繳費或者該工資是否計算為個人繳費基數(shù)無關(guān)，因此列入“工資”但不列入個人繳費基數(shù)的部分“工資”如支付給退休返聘等勞務(wù)用工人員的費用，用人單位可能需要為此繳納社保費。

由于兩種單位繳費基數(shù)各有特點，對于一個地區(qū)的單位既非全部有利也非全部不利，只要在本行政區(qū)域內(nèi)實行統(tǒng)一的繳費基數(shù)，在目前的制度體系下應(yīng)認為都具有合理性，在本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)予適用。

如果未來立法作統(tǒng)一規(guī)定，則“單基數(shù)”更為恰當。這一方案除了可以輕易地將不應(yīng)列入單位繳費基數(shù)的“工資”剔除外，也更好地體現(xiàn)了用人單位與職工的關(guān)系。在雙基數(shù)下，單位繳費進入統(tǒng)籌基金，但是由統(tǒng)籌基金支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金并非按照用人單位實際繳納的統(tǒng)籌部分的社保費計算，而是按照職工實際繳費——即單基數(shù)計算，單位的繳費數(shù)額與基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額無直接關(guān)聯(lián)。一方面，根據(jù)我國職工養(yǎng)老保險制度的設(shè)計，繳費是和待遇直接關(guān)聯(lián)的，亦即實行繳費義務(wù)與待遇享受權(quán)利相適應(yīng)的原則，“雙基數(shù)”否定了這一關(guān)聯(lián)性，因此不符合這一原則。另一方面，用人單位履行繳費義務(wù)，雖然也是對國家和社會的義務(wù)，但首先是對職工的義務(wù)，是基于雇傭關(guān)系而產(chǎn)生的對于雇員的保護和照顧義務(wù)，這是用人單位承擔(dān)繳費的道德基礎(chǔ)。要體現(xiàn)對于雇員的保護和照顧，僅僅使雇主繳費、使雇員獲得養(yǎng)老保險待遇尚且不夠，最好還應(yīng)當使雇主繳費與雇員養(yǎng)老金的多寡關(guān)聯(lián)。因此“雙基數(shù)”的道德基礎(chǔ)也不如“單基數(shù)”充分?！?/p>