關(guān)于司法行政職能定位的思考

陳瑞華（北京大學(xué)法學(xué)院教授）

關(guān)于司法行政職能定位的思考

陳瑞華（北京大學(xué)法學(xué)院教授）

通過認真研究《司法部關(guān)于進一步深化司法行政改革的意見（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），筆者感覺這是一個充滿改革精神、具有較大開拓創(chuàng)新的改革方案，對我國司法行政改革將起到較大的推動作用。特別值得指出的是，《征求意見稿》本著與時俱進的精神，將司法行政職能定位為“司法行政執(zhí)行機關(guān)”和“公共法律服務(wù)管理機關(guān)”，并在這兩個方面提出了一系列改革措施，這是對我國司法行政職能的重新定位。有了這種重新定位，今后的司法行政改革就有了明確的方向和目標(biāo)。

但是，假如將司法行政職能定位為“司法行政執(zhí)行機關(guān)”和“公共法律服務(wù)管理機關(guān)”，這能否準(zhǔn)確全面地概括司法行政機關(guān)的性質(zhì)？能否對本世紀(jì)初以來的司法行政改革給出恰如其分的解釋？能否對今后司法行政改革的深入推進提供富有說服力的理論指引呢？對于這些問題，我們需要進行深入、細致的思考。

在筆者看來，我國司法行政機關(guān)屬于一種兼掌宏觀司法行政事務(wù)與政府法律事務(wù)的行政機關(guān)。所謂“宏觀司法行政事務(wù)”，是與“專門性司法行政事務(wù)”相對而言的，是指那些不屬于法院、檢察機關(guān)內(nèi)部人財物管理的宏觀層面的司法行政事務(wù)，如律師、公證、法律職業(yè)資格考試、司法鑒定、刑罰執(zhí)行等事務(wù)，這些事務(wù)或者在建國初期就屬于司法行政機關(guān)的“專屬法律職能”，或者在1982年以后隨著司法改革的推進逐漸被納入司法行政機關(guān)的管理之下。而所謂“政府法律事務(wù)”，則是指由各級政府承擔(dān)的法律法規(guī)編纂、國際司法協(xié)助、人民調(diào)解、基層政權(quán)司法行政事務(wù)等法律事項。這些政府法律事務(wù)在建國初期曾被納入司法行政機關(guān)的管理之下，后在1982年以后出現(xiàn)了一定程度的萎縮，但在2001年以后又開始出現(xiàn)了職能的逐漸回歸?？梢哉f，在執(zhí)掌宏觀司法行政事務(wù)和政府法律事務(wù)方面，我國司法行政機關(guān)不可能管理法院、檢察院的專門性司法行政事務(wù)，也就不可能形成“大司法行政模式”；我國司法行政機關(guān)既然管理政府法律事務(wù)，也就不可能領(lǐng)導(dǎo)作為司法機關(guān)的檢察機關(guān)，因此也不可能形成“司法行政領(lǐng)導(dǎo)檢察工作模式”。

首先，從新中國成立以來，司法行政機關(guān)一直在行使著一些基本的司法行政事務(wù)，如律師、公證、法治宣傳、人民調(diào)解等事務(wù)。1982年以來，司法行政機關(guān)逐步獲得對監(jiān)獄、司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等事務(wù)的管理權(quán)。這些事務(wù)都屬于“宏觀司法行政事務(wù)”，因為它們不屬于公檢法三機關(guān)所獨有的司法行政事務(wù)，而獨立于這些機關(guān)的基本法律職能，具有明顯的普遍性和共同性。這些職能要么本來就歸由司法行政機關(guān)加以管理（如律師、公證、人民調(diào)解、法治宣傳等），要么是隨著司法體制改革的推進而逐步被劃歸司法行政機關(guān)的（如司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等）。當(dāng)然，對于哪些司法行政事務(wù)屬于這種“宏觀司法行政事務(wù)”的問題，并沒有一個放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，而是我國改革決策者通過長期的制度實踐和改革探索逐漸確定的。經(jīng)驗表明，當(dāng)某一項司法行政事務(wù)交由公檢法三機關(guān)自行加以管理會出現(xiàn)諸如權(quán)力集中、職能沖突、權(quán)利保障不力等問題時，該項事務(wù)就應(yīng)從公檢法三機關(guān)獨立出來，被確定為“宏觀層面的司法行政事務(wù)”，并最終被劃入司法行政機關(guān)的管理職能。

假如這一司法行政職能定位能夠成立的話，那么，目前由公檢法三機關(guān)承擔(dān)的一些專門性司法行政事務(wù)，都可以考慮逐步轉(zhuǎn)化為“宏觀司法行政事務(wù)”，也就是逐步納入司法行政機關(guān)的職能范圍。迄今為止，由公檢法三機關(guān)負責(zé)管理的一些司法行政事務(wù)，由于涉及本部門的多重利益，也由于與本部門的核心職能存在著一定程度的沖突，因此存在著專業(yè)化水平不高、管理效率低下等方面的問題。例如，最高人民法院、最高人民檢察院對在職法官、檢察官的教育培訓(xùn)，不僅機構(gòu)設(shè)置存在重疊現(xiàn)象，而且培訓(xùn)效果并不盡如人意。又如，公安機關(guān)對看守所的管理。經(jīng)驗表明，這種由偵查機關(guān)兼掌未決羈押的體制，是造成刑訊逼供、冤假錯案、虐待在押人員、任意剝奪律師權(quán)利的制度原因之一。再如，目前除了司法行政機關(guān)負責(zé)對監(jiān)禁刑和社區(qū)矯正的執(zhí)行工作以外，公安機關(guān)負責(zé)對拘役以及部分附加刑的執(zhí)行工作，而法院則負責(zé)對死刑、罰金刑、沒收財產(chǎn)刑的執(zhí)行工作。這種由三個國家機關(guān)分別執(zhí)行刑事處罰的局面，既造成法院的審判職能、公安機關(guān)的偵查職能與執(zhí)行職能發(fā)生沖突，無法實現(xiàn)刑罰執(zhí)行所要達到的教育矯正目標(biāo)，同時也帶來刑罰執(zhí)行主體的多樣化，無法使刑罰執(zhí)行工作形成完整統(tǒng)一的制度體系。

其次，從我國司法行政職能的演變過程來看，司法行政機關(guān)其實一直在行使著對政府法律事務(wù)的管理職能。只不過，隨著國務(wù)院法制局（辦公室）的組建，司法行政機關(guān)不再從事編纂政府法律法規(guī)的工作，與此相關(guān)的對各級仲裁委員會的管理職能，也被轉(zhuǎn)由政府法制部門行使。確切地說，司法行政機關(guān)對政府法律事務(wù)的管理并沒有消失，而只是出現(xiàn)了逐步萎縮的局面。但是，目前這種由政府法制部門與司法行政機關(guān)分別處理政府法律事務(wù)的體制，既造成政府法律事務(wù)的分散化管理，使得法律法規(guī)編纂與國際司法協(xié)助職能難以保持統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，也帶來政府法律事務(wù)管理成本的無謂增加。從長遠發(fā)展的角度來看，將政府法制工作以及與此相關(guān)的仲裁委員會的管理工作，從政府法制部門全部移交司法行政機關(guān)，既有利于政府法律事務(wù)管理的統(tǒng)一性，也可以節(jié)省管理成本和資源。

從未來司法行政職能發(fā)展的角度來看，究竟哪些職能應(yīng)被納入“政府法律事務(wù)”之中呢？在筆者看來，根據(jù)所要達到的法律目標(biāo)的不同，政府法律事務(wù)應(yīng)分為三個層面：一是與立法有關(guān)的法律事務(wù)，二是與政府法律顧問有關(guān)的法律事務(wù)，三是與國際司法協(xié)助有關(guān)的對外法律事務(wù)。

所謂“與立法有關(guān)的法律事務(wù)”，是指法律法規(guī)的起草和編纂事務(wù)，包括對行政法律法規(guī)的起草，對行政法律法規(guī)草案的提交和修改，對各行政機關(guān)所提交的行政規(guī)章和部門規(guī)則的審核和修改，等等。在這一方面，司法行政機關(guān)可以充當(dāng)中央政府、省級政府以及具有地方立法權(quán)政府的立法編纂部門。而所謂“與政府法律顧問有關(guān)的法律事務(wù)”，是指司法行政機關(guān)為各級政府充當(dāng)著法律顧問的角色，為其依法行政起到保障作用。在一定意義上，司法部長就是中央政府的總法律顧問，對于政府的所有行政管理活動負有法律保障責(zé)任。在任何行政決策作出之前，司法行政機關(guān)要發(fā)揮法律把關(guān)作用，對其法律風(fēng)險作出審查和評估；在一項行政決策或行政行為受到法律質(zhì)疑或法律訴訟之后，司法行政機關(guān)應(yīng)派員代表政府進行應(yīng)對或者應(yīng)訴。不僅如此，所謂“與國際司法協(xié)助有關(guān)的對外法律事務(wù)”，則是指在與外國政府發(fā)生的國際司法協(xié)助領(lǐng)域，基于互惠原則、雙邊司法協(xié)助條約或者根據(jù)共同參加的國際公約，司法行政機關(guān)代表中央政府與外國政府進行各種相互間的司法協(xié)助工作。