籌謀區(qū)域發(fā)展“中國策”

本刊記者 杜悅英

籌謀區(qū)域發(fā)展“中國策”

本刊記者 杜悅英

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”2017年春天，一項必將載入史冊的重大決策，回應(yīng)著清人陳澹然百年前的這句建言。4月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出通知，決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。

這一被官方明確定位為“繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)”，肩負著“千年大計、國家大事”的厚重使命，成為實踐中國國土空間開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展宏大戰(zhàn)略嶄新而重要的載體之一。

行棋至此，為長遠和全局發(fā)展考量，系統(tǒng)回溯新中國成立以來區(qū)域發(fā)展宏觀戰(zhàn)略的設(shè)計框架及演進過程，觀照近年來國土空間開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的得與失，從而為未來發(fā)展籌謀切實可行的新方略、新路徑，推進改革持續(xù)全面深化發(fā)展，深具意義。

宏圖

在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時，常年從事國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究的中國宏觀經(jīng)濟研究院科研管理部主任高國力研究員，從三個層面梳理了中國國土空間開發(fā)和區(qū)域發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略。

第一個層面，是我國區(qū)域政策的劃分方法經(jīng)歷了“兩分法—三分法—四分法”的演變，這是官方制定區(qū)域政策的依據(jù)。

建國初期，國家區(qū)域政策的制定，是以“兩分法”為依據(jù)，即沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)。

改革開放以后，開始實行“三分法”，按照東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)的劃分來制定區(qū)域政策，安排布局重大項目，這種劃分方法一直延續(xù)到20世紀90年代。

2000年－2006年，新世紀來臨，國家區(qū)域政策制定也進入“四分法”時代。東部板塊、西部板塊、東北板塊和中部板塊分別實行具有差異化的發(fā)展戰(zhàn)略。

其中，東部板塊實行“率先戰(zhàn)略”，率先開放，率先發(fā)展，相關(guān)政策從20世紀80年代改革開放一直延續(xù)到現(xiàn)在。西部板塊以始于1999年的西部大開發(fā)為戰(zhàn)略，至今仍在推進。東北板塊的戰(zhàn)略是2003年提出的東北振興。中部板塊的戰(zhàn)略是始于2006年的中部崛起。

4個板塊對應(yīng)4個戰(zhàn)略，高國力說，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷變化，以及我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，國家對不同區(qū)域板塊實行差別化政策制定，這是我們區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體思路和戰(zhàn)略。

第二個層面，是主體功能區(qū)建設(shè)。這是對國土空間的總體約束性戰(zhàn)略，它針對的是我國資源環(huán)境承載能力不均衡、資源相對短缺、環(huán)境形勢較為嚴峻的基本國情。必須針對不同的國土空間，實施不同的開發(fā)強度。

高國力形象地用給國土空間“戴四頂帽子”來解釋主體功能區(qū)概念。國土空間劃為四類區(qū)域：一是重點開發(fā)區(qū)域，指的是我國資源環(huán)境比較好，交通條件比較好，目前開發(fā)強度還不是很大，資源環(huán)境容量較有潛力的區(qū)域，是下一步我國推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域，也是集聚人口和產(chǎn)業(yè)的重點區(qū)域。如中西部的一些城市群，是國家今后的重點開發(fā)區(qū)域。

二是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，指的是我國很多地方開發(fā)得過密、過強，已經(jīng)出現(xiàn)明顯的資源環(huán)境超載，爆發(fā)明顯的城市病，不再適合大規(guī)模聚集人口和產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，如京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)，以及中西部的部分大城市或特大城市的中心城區(qū)，都是下一步的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。這些地區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化提升，不能再繼續(xù)追求速度、規(guī)模和總量，而應(yīng)該追求質(zhì)量、效益和品質(zhì)，人口和產(chǎn)業(yè)面臨優(yōu)化布局。

三是限制開發(fā)區(qū)域，指的是我國目前生態(tài)環(huán)境比較脆弱或敏感，承擔著我國重要的生態(tài)屏障功能的地區(qū)，主要分布在我國的中西部地區(qū)。限制開發(fā)區(qū)不宜搞大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，應(yīng)該實施有限度的選擇產(chǎn)業(yè)，適度聚集人口和產(chǎn)業(yè)。

當前的主要研究是在將地基視為彈性地基的基礎(chǔ)上開展的，研究地基與基礎(chǔ)板的彎曲接觸作用。JIA等[1]采用Hankel逆變換分析了Winkler地基上的水泥混凝土路面的位移和應(yīng)力。Yas等[2]基于三維彈性理論研究了彈性地基上的矩形纖維增強板的振動特性。王春玲等[3]、何芳社等[4]分別采用傅里葉變換和Fourier-Bessel級數(shù)研究了層狀彈性地基及橫觀各向同性彈性地基與板的相互作用問題。Akavci[5]分析了彈性地基上簡支功能梯度夾層板的自由振動和失穩(wěn)特性。

四是禁止開發(fā)區(qū)域，指的是有明確邊界范圍，國家或者省一級法定的重要自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等。禁止開發(fā)區(qū)嚴格禁止開發(fā)。

高國力說，主體功能區(qū)理念，作為對整個國土空間開發(fā)的制度性安排或者約束，是一種對開發(fā)方式的差別化安排，不管是東中西部、城市或農(nóng)村，都要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力、目前的開發(fā)狀況，以及未來發(fā)展?jié)摿Φ拇笮?，來確定四類主體功能區(qū)，由此制定各個區(qū)域的城鎮(zhèn)化或工業(yè)化的發(fā)展模式或路徑。

上述第一個層面的著眼點在于如何開發(fā)、如何設(shè)計政策，在不同板塊的戰(zhàn)略實施。第二個層面的著眼點是如何保護環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。兩個層面的戰(zhàn)略，其目標是一致的，即實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

第三個層面聚焦的是更具體、更微觀的點狀區(qū)域國土空間。一些被命名為經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家級新區(qū)等具體的、點狀的不同類型的空間單元，是落實上述兩個層面戰(zhàn)略的載體或平臺。

摸索

在國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志研究員的觀察中，改革開放以來，我國的新區(qū)設(shè)立和建設(shè)經(jīng)歷了初期（以1979年設(shè)立深圳特區(qū)為標志）、中期（以1992年設(shè)立上海浦東新區(qū)為標志）以及本世紀初至今，新區(qū)布局在空間上走向均衡的發(fā)展歷程。

侯永志對《中國發(fā)展觀察》表示，在不同的時期，發(fā)展、改革和開放有不同的任務(wù)。改革開放初期，國門剛剛打開，國人關(guān)于開放的知識不多，搞深圳特區(qū)是當時的一種嘗試，旨在通過實驗，學習如何通過利用外資，發(fā)揮中國的比較優(yōu)勢，擴大出口，融入世界發(fā)展。

其后在1984年，作為深圳及其他幾個特區(qū)的補充和延續(xù)，國家批準了首批14個沿海開放城市，以更好地進行對外貿(mào)易。在計劃經(jīng)濟條件下，所有的進出口貿(mào)易都由國家壟斷，只有外貿(mào)局下屬的外貿(mào)企業(yè)，可以進行對外貿(mào)易。在改革開放初期，特區(qū)發(fā)展以引進外資、發(fā)展加工業(yè)、進行進出口貿(mào)易為主要內(nèi)容。由于開放的需要，深圳等特區(qū)和沿海開放城市在外貿(mào)、外匯體制的改革上進行了有益的探索。當然，與此同時，中國在其他領(lǐng)域也進行了體制改革。

20世紀90年代，改革開放已經(jīng)推進了十幾年，深圳特區(qū)取得較大成功，但由于其地理位置偏南，輻射范圍受到限制。上海浦東擁有中國經(jīng)濟腹地的區(qū)位優(yōu)勢，有條件形成更為強勁的區(qū)域發(fā)展帶動效應(yīng)。浦東的定位是開發(fā)開放特區(qū)，既有開放的內(nèi)涵（包括現(xiàn)在也在進行自貿(mào)區(qū)試驗），但更重要的是還有開發(fā)功能，通過它的發(fā)展，帶動長三角地區(qū)乃至整個中國的發(fā)展。

侯永志說，新區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及工業(yè)園區(qū)等，從某種角度看，都是在學習借鑒當年深圳特區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗。尤其是近年來，新區(qū)數(shù)量之所以較快增加，其重要的背景是，金融危機爆發(fā)、我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，保持經(jīng)濟以較高速度增長，需要在區(qū)域?qū)用媾嘤碌慕?jīng)濟增長動力。通過一個個新區(qū)的建設(shè)，形成帶動國民經(jīng)濟發(fā)展“增長極群”。鑒于此，幾乎每個省（區(qū)市）都提出了建設(shè)新區(qū)的要求，中央也批了不少新區(qū)。

中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華研究員對《中國發(fā)展觀察》分析，新區(qū)有綜合性的，也有單一功能性的。發(fā)展特色各有千秋。

比如，深圳特區(qū)是新興的、發(fā)展型的，定位高端，是綜合性新區(qū)。而上海浦東新區(qū)一開始是單一功能性的，發(fā)展拓展型的，承擔城市經(jīng)濟發(fā)展的功能，后來承載了部分上海市中心的城市功能，加之科技、教育、文化資源的進駐，以及世博會的帶動，由此變?yōu)榫C合性新區(qū)。

潘家華特別提到，一些地方在開拓功能性新區(qū)時，政府大樓先搬過去，實現(xiàn)了巨大的引擎和帶動效應(yīng)，因為政府不僅僅是一個平臺，更是一種資源，很多人必須去利用這樣一種資源。如鄭州的鄭東新區(qū)，市政府的主要職能都搬過去，帶動了新區(qū)發(fā)展，這種帶動型發(fā)展，跟浦東不一樣，跟深圳也不一樣。“所以說，新區(qū)的發(fā)展有多種模式，有多種經(jīng)驗?！?/p>

難題

中國土地勘測規(guī)劃院土地規(guī)劃所所長賈克敬研究員，曾經(jīng)主持多個區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃編制工作。他認為，土地是一個區(qū)域國土開發(fā)建設(shè)的最基礎(chǔ)因素，土地利用總體規(guī)劃是在綜合考慮資源環(huán)境本底、國家糧食安全和生態(tài)安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，對區(qū)域內(nèi)各類土地資源進行合理配置的過程，更多地體現(xiàn)了國家意志。因此，在區(qū)域規(guī)劃序列中，應(yīng)當優(yōu)先編制土地利用總體規(guī)劃，其他如城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、交通規(guī)劃等在用地規(guī)模、強度和布局上都應(yīng)與之銜接。但多年觀察下來，他發(fā)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃編制滯后的情況并不鮮見。

這就帶來一個問題：對于一個區(qū)域發(fā)展范圍和體量的確定，原本是土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當起到先導(dǎo)作用，但一些地方政府往往將經(jīng)濟發(fā)展放在第一位，發(fā)展沖動強于保護意識，通常會先從發(fā)展的角度估算目標區(qū)域總的體量，再反過頭來“匹配”土地規(guī)劃，這種情況下，土地規(guī)劃會在某種程度上形成一種被動，難以從資源環(huán)境承載力、保障糧食安全和生態(tài)安全的角度，通過用途管制手段，對該區(qū)域發(fā)展進行必要、有效的管控和約束。賈克敬告訴《中國發(fā)展觀察》，從規(guī)劃落實的層面看，往往是“中央要求很嚴，規(guī)劃編制的初衷和理念都很好，但具體到落實，還存在一定的問題”。

當然，新區(qū)建設(shè)的初衷是以新區(qū)帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，讓產(chǎn)業(yè)更集聚，以發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益，但這一過程中，新區(qū)選址、規(guī)模和布局，包括引進的項目類型，都會對當?shù)啬酥羺^(qū)域的資源環(huán)境造成重大深遠影響。如不合理，可能會留下后患。另一方面，一些地方政府將成立和擴大新區(qū)作為增厚政績的手段，進行新區(qū)規(guī)劃時對資源環(huán)境的保護考慮得不是太夠。

賈克敬認為，很多資源環(huán)境問題是因為社會經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載力不匹配造成的，近十年來，這種情況越來越普遍。有鑒于此，資源環(huán)境承載力評價至關(guān)重要。其意義在于，可以為確定國土開發(fā)規(guī)模、布局和強度提供重要本底支撐，為產(chǎn)業(yè)布局和工程建設(shè)等提供基礎(chǔ)支撐。

他說，剖析該區(qū)域的資源環(huán)境本底以及存在的主要問題，研判社會經(jīng)濟發(fā)展階段，是為了將來在編制規(guī)劃時強化調(diào)控，從源頭上解決生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源浪費等問題，變末端治理為源頭防控。通過開展以永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界為核心的“三線劃定”，保護耕地、基本農(nóng)田，以及林地、草地、濕地等最基礎(chǔ)的生態(tài)用地，約束城市的無序擴張，促進形成良好的區(qū)域國土開發(fā)利用格局。

高國力表示，早期建設(shè)的一些特區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)，由于當時對資源環(huán)境的保護和利用重視不夠，或者說從規(guī)劃布局、政策上沒有考慮充分，一定程度上導(dǎo)致了能源使用低效、環(huán)境污染加重的問題，很多高新區(qū)、開發(fā)區(qū)，甚至特區(qū)所在的城市，都不同程度出現(xiàn)了大氣污染等環(huán)境問題。

潘家華觀察到，一些工業(yè)擴張型新區(qū)，驅(qū)動力是經(jīng)濟發(fā)展、提升就業(yè)和GDP增長，新區(qū)內(nèi)硬件建設(shè)得很好，但缺少相應(yīng)的綜合城市功能定位，新區(qū)與科技、教育、醫(yī)療、購物、文化功能割裂，沒有相應(yīng)的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)資源入駐，“這樣的新區(qū)欠缺對人才的吸引力?！避浖A(chǔ)設(shè)施的欠缺，造成新區(qū)成為“半拉子工程”，“這是開拓功能性新區(qū)的教訓(xùn)”，潘家華說。

侯永志也觀察到這一現(xiàn)象，他說，早期的新區(qū)主要是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，對區(qū)域的社會功能問題關(guān)注不夠。后來在發(fā)展過程中發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)只搞經(jīng)濟是不行的，因為經(jīng)濟活動的聚集，必然會帶來人的聚集，必須解決人們的衣食住行問題，生活資源應(yīng)當配置到位，社會管理也要隨之跟上。

新局

以點帶面的新區(qū)建設(shè)，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中的正?，F(xiàn)象和必然規(guī)律。侯永志看到，近年來的新區(qū)規(guī)劃在這方面進步顯著，新區(qū)的綜合功能增強了，新區(qū)不只是經(jīng)濟區(qū)，更是一個新的城區(qū)，一個承載發(fā)展的綜合體，應(yīng)更便于生活、更生態(tài)、更宜居。

賈克敬也介紹，我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃有80多種，相互之間難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致空間重疊，內(nèi)容重復(fù)。近年來，國家在縣市層面推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的“多規(guī)合一”，從理論研究到實踐探索進行了有益嘗試。他認為，土地利用總體規(guī)劃擁有從國家級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級完備的五級規(guī)劃體系，能夠?qū)崿F(xiàn)對每一塊土地的用途管制，應(yīng)發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的“底數(shù)、底圖和底盤”作用，將各類空間性規(guī)劃的發(fā)展藍圖和保護意圖真正落地。

與此同時，我國的土地利用規(guī)劃編制理念正在發(fā)生積極變化：對于生態(tài)保護更加重視，對于耕地和基本農(nóng)田的保護要求更加嚴格；對于建設(shè)用地的擴張更加強調(diào)約束和引導(dǎo)，更加強調(diào)通過挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力，提高土地節(jié)約集約利用水平。

一線城市正在這些方面做出探索。今年以來，《上海市土地利用總體規(guī)劃（2016－2040）》（草案）、《北京城市總體規(guī)劃(2016－2030)》（草案）相繼完成，兩個規(guī)劃共同的特點是強化存量利用與低效建設(shè)用地減量?！斑@是發(fā)展趨勢”，賈克敬說，到了一定階段，不能再外延式地、粗放地通過擴張來發(fā)展，對于資源環(huán)境承載力超載的地方，限制建設(shè)用地無序擴張，擴大生態(tài)用地面積，保護好耕地和基本農(nóng)田，這個主題會越來越突出。如何確保資源環(huán)境承載力與人口、產(chǎn)業(yè)匹配，新設(shè)立的雄安新區(qū)將開展實踐。潘家華說，他非常贊成雄安新區(qū)建設(shè)分步驟進行，從100平方公里起步，按照1平方公里1萬人的承載容量測算，100萬人口的城市，可以疏解一部分優(yōu)質(zhì)的文化、科技等資源。如果這100萬人口與自然環(huán)境相和諧，那么人口規(guī)模就固定在100萬人口。如果還有進一步的資源環(huán)境承載容量，那么再進一步嘗試200公里、200萬人口。以此類推，如果資源環(huán)境條件不足以承載，那可能擴大規(guī)模就此打住，“這一規(guī)劃有嘗試和探索的內(nèi)涵在其中”。

潘家華說，人與自然和諧，把生態(tài)文明放到了指導(dǎo)性、約束性的地位，在19個新區(qū)中，雄安新區(qū)是第一個。他還認為，以“疏解”為核心詞的雄安新區(qū)模式，完全有可能復(fù)制到一些過度集中了資源的大型省會城市。此外，通過疏解優(yōu)質(zhì)資源，激活三線基地，也可實現(xiàn)均衡均質(zhì)城市空間布局。

新區(qū)的建設(shè)發(fā)展，還應(yīng)當從改革、開放、發(fā)展三個維度觀察，這樣看，對新區(qū)的意義、地位、作用的認識就比較充分?！拔覀兛吹?，在新區(qū)不斷增設(shè)的過程中，市場作用的范圍越來越大，開放的程度越來越高，國家發(fā)展的水平不斷提高，新的發(fā)展要求也不斷提出。”侯永志說。

他表示，需要強調(diào)是，最近幾年設(shè)立的新區(qū)，很難享受太多的政策優(yōu)惠?，F(xiàn)在的區(qū)域發(fā)展，要強調(diào)政策的統(tǒng)一性、競爭的公平性，通過建立全國統(tǒng)一的市場，通過規(guī)范、公平的競爭，促進各地的發(fā)展。

無疑，新區(qū)建設(shè)涉及改革，但當前的改革必須在中央的統(tǒng)一部署下進行，不能“任性”。改革開放初期“遇到紅燈繞道走，遇到黃燈闖著走，遇到綠燈搶著走”的理念和做法，如今已不合時宜?，F(xiàn)在強調(diào)要遵循章法，要按照中央的要求，推進改革?！靶聟^(qū)建設(shè)不僅符合改革的需要，更符合發(fā)展的需要?！焙钣乐菊f。