共享發(fā)展視角下欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)問題及對策研究
——以山東濟(jì)寧為例

張小飛，張帥帥

（西南石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院，成都 610500）

共享發(fā)展視角下欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)問題及對策研究
——以山東濟(jì)寧為例

張小飛，張帥帥

（西南石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院，成都 610500）

公共服務(wù)的均衡發(fā)展、共享發(fā)展是我國社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展的必然趨勢，長期以來，我國受城鄉(xiāng)“二元制”結(jié)構(gòu)的制約，農(nóng)村公共服務(wù)一直處于落后的狀態(tài)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的整體發(fā)展。在共享發(fā)展理念下，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，是提高農(nóng)村生活質(zhì)量的重要舉措。以山東濟(jì)寧為例，從共享發(fā)展的內(nèi)涵入手，通過分析我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)面臨的供給不足，主體單一問題，利用率低等問題，提出供給持續(xù)化、利用高效化、主體多元化的解決措施。

共享發(fā)展；欠發(fā)達(dá)地區(qū)；公共服務(wù)

改革開放近四十年的時(shí)間里，我國各項(xiàng)事業(yè)都發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了長足發(fā)展和進(jìn)步。但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國城鄉(xiāng)差距被逐漸拉大，特別是在公共服務(wù)方面，農(nóng)村地區(qū)長期落后于城市，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重匱乏，無法滿足人們正常的需求。黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，其中“共享發(fā)展”作為五大發(fā)展理念的落腳點(diǎn)，更是體現(xiàn)出了黨和國家對人人都應(yīng)共享改革發(fā)展成果的決心。本文以山東省濟(jì)寧市為例，從目前我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)中存在的問題出發(fā)，力圖探尋在共享發(fā)展理念下，提高我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)的有效途徑。

1 共享發(fā)展的內(nèi)涵

《中國百科大辭典》對“共享”的釋義為：傳播雙方通過傳播活動(dòng)所獲得的對信息的共同享有。聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》指出：廣義的“共享”是每個(gè)人和各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治的發(fā)展。從這兩種解釋中可以看出，“共享”意味著多個(gè)行為主體共同享有一定的物質(zhì)和精神活動(dòng)。體現(xiàn)了馬克思的剩余價(jià)值學(xué)說和再生產(chǎn)再分配理論的價(jià)值訴求?！肮蚕戆l(fā)展”是在“共享”基礎(chǔ)上的進(jìn)一步延伸，突出了發(fā)展的重要性。所謂“共享發(fā)展”，“就是要堅(jiān)持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，使全體人民在共建共享中有更多獲得感?！盵1]其主要體現(xiàn)在以下三方面。

1.1 發(fā)展機(jī)會(huì)的共享

發(fā)展機(jī)會(huì)共享是實(shí)現(xiàn)發(fā)展機(jī)會(huì)公平的前提，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀所提倡的“平等、公平”的社會(huì)價(jià)值追求的具體體現(xiàn)。發(fā)展機(jī)會(huì)的共享從倫理學(xué)的角度可以理解為“共享的機(jī)會(huì)公平”，即從總體上來說每個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)當(dāng)具有的大致相同的發(fā)展機(jī)會(huì)。2013年3月，習(xí)近平在出席第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的講話中指出，“生活在我們偉大祖國和偉大時(shí)代的中國人民，共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)，共同享有夢想成真的機(jī)會(huì)，共同享有同祖國和時(shí)代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會(huì)?！边@是黨的十八大以后，習(xí)近平總書記第一次在如此重要的場合談及“共享”，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記“樂民之樂者，民亦樂其樂，憂民之憂者，民亦憂其憂”[2]，關(guān)注人民，關(guān)心人民，尊重人民權(quán)利的民本思想，同時(shí)也是對歷史唯物主義群眾觀所強(qiáng)調(diào)的“人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造者”的繼承和發(fā)揚(yáng)。

1.2 發(fā)展資源的共享

發(fā)展資源的共享是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的基礎(chǔ)。長期以來，我國資源分布和分配的不均衡影響了我國整體發(fā)展有效推進(jìn)，唯物辯證法的重點(diǎn)論指出解決問題時(shí)要把握和解決主要矛盾，針對我國資源分布和分配的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)資源共享，打破限制資源自由流動(dòng)和配置的條框是化解這一問題的關(guān)鍵。2015年5月25日，習(xí)近平在浙江考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)建設(shè)要以共建共享為基本原則，在體制機(jī)制和政策上系統(tǒng)謀劃?！痹凇妒逡?guī)劃綱要》六篇九個(gè)章節(jié)的內(nèi)容中，分別從“加強(qiáng)創(chuàng)新資源共享，建立統(tǒng)一的資源開發(fā)共享機(jī)制，鼓勵(lì)搭建資源開放平臺，推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用，加快推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應(yīng)用，建設(shè)區(qū)域人力資源信息共享與服務(wù)平臺，推動(dòng)各類學(xué)習(xí)資源開放共享，優(yōu)化布局和資源共享等方面提出了實(shí)現(xiàn)資源共享的有效途徑?！盵3]

1.3 發(fā)展成果的共享

發(fā)展成果共享是共享發(fā)展的最終目的，也是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。列寧指出：“共同勞動(dòng)的成果不應(yīng)該歸一小撮富人享受，應(yīng)該歸全體勞動(dòng)者享受。”[4]列寧用簡單的語言描述了社會(huì)主義的優(yōu)越性，揭示了勞動(dòng)者的至上地位。鄧小平指出∶“社會(huì)主義發(fā)展生產(chǎn)力，成果是屬于人民的。……我們的目的是共同富裕?！盵5]習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“面對人民過上更好生活的新期待，我們不能有絲毫自滿和懈怠，必須再接再厲，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)?！盵6]從這些論斷中可以看出，發(fā)展成果的共享是以全體人民的利益訴求為前提，讓全體人民最大限度地享受改革和發(fā)展帶來的紅利，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的共同富裕。此外，2015年4月28日，習(xí)近平在出席慶?！拔逡弧眹H勞動(dòng)節(jié)暨表彰全國勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者大會(huì)時(shí)講話指出：“國家建設(shè)是全體人民共同的事業(yè)，國家發(fā)展過程也是全體人民共享成果的過程?！睙o獨(dú)有偶，2015年4月30日，習(xí)近平在中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)讓廣大農(nóng)民共享發(fā)展成果，指出，“給農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果?！绷?xí)近平的講話體現(xiàn)了人人參與，人人盡力，共建共享的發(fā)展方式。只有人人參與才能最大限度的凝聚共識，只有人人盡力才能形成國家建設(shè)的強(qiáng)大合力，只有共建共享才能更好體現(xiàn)發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民的方式和目的。

2 共享發(fā)展視域下我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)面臨的問題

現(xiàn)代社會(huì)中的公共服務(wù)是指使用公共權(quán)力和公共資源向公民（及其被監(jiān)護(hù)的未成年子女）所提供的各項(xiàng)服務(wù)。對于絕大多數(shù)人來說，基本公共服務(wù)具有需求的無差異性，不同地區(qū)、人群之間，城鄉(xiāng)之間對公共服務(wù)的需求具有同質(zhì)性[7]。而公共服務(wù)需求的同質(zhì)性從側(cè)面又要求為公共服務(wù)的接受者提供無差別的公共服務(wù)。但是，由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展的長期不平衡性，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的發(fā)展和城市相比具有嚴(yán)重的滯后性。這種滯后性影響了欠發(fā)達(dá)地區(qū)群眾的生活質(zhì)量，與“人人享有”的制度要求相去甚遠(yuǎn)。在共享發(fā)展理念的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均質(zhì)化是解決農(nóng)村公共服務(wù)落后面貌的關(guān)鍵。近年來，在黨和國家高度重視農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的背景下，欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)發(fā)展迅速，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施和社會(huì)保障取得了較大進(jìn)步。但是，相較于農(nóng)民日益增長的對公共服務(wù)的需求，還是顯得捉襟見肘，面臨著諸多問題。

2.1 城鄉(xiāng)供給差別大——農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾突出

欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)公共服務(wù)供給不足，主要體現(xiàn)在供給總量的不足和供給質(zhì)量較低兩個(gè)方面。以教育和醫(yī)療為例，在教育方面，一是農(nóng)村師資力量薄弱，城鄉(xiāng)師資水平差距較大，突出表現(xiàn)為農(nóng)村教師學(xué)歷普遍偏低。以濟(jì)寧市為例，2014年濟(jì)寧市義務(wù)教育階段農(nóng)村初中教師2.5萬人，農(nóng)村小學(xué)教師3.3萬人，其中初中教師學(xué)歷合格率90%，小學(xué)教師學(xué)歷合格率89%，若按照初中教師應(yīng)具備本科以上學(xué)歷，小學(xué)教師應(yīng)具備?？埔陨蠈W(xué)歷要求的話，農(nóng)村初中教師的學(xué)歷合格率僅為36%，小學(xué)教師的學(xué)歷合格率僅為31%[8]。遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于教育部公布的我國教師隊(duì)伍基本情況的有關(guān)數(shù)據(jù)：“義務(wù)教育階段，普通小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率為99.81%，具有?？埔陨蠈W(xué)歷的比例為84.91%；普通初中專任教師學(xué)歷合格率為99.12%，具有本科以上學(xué)歷的比例為71.63%?！盵9]除農(nóng)村師資力量薄弱以外，城鄉(xiāng)師資水平差距大也是阻礙教育均衡發(fā)展、共享發(fā)展的重要因素。和農(nóng)村義務(wù)教育階段教師普遍的低學(xué)歷相比，城市義務(wù)階段教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理。2014年，濟(jì)寧市城市地區(qū)小學(xué)教師具備?？埔陨蠈W(xué)歷的人數(shù)占比達(dá)70%，是農(nóng)村地區(qū)的2.2倍；初中教師具備本科以上學(xué)歷的人數(shù)占比為83%，是農(nóng)村地區(qū)的2.3倍[8]。農(nóng)村教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理，學(xué)歷普遍偏低，在一定程度上制約了農(nóng)村教育質(zhì)量的整體提高。雖然近年來加強(qiáng)了對教師隊(duì)伍培訓(xùn)學(xué)習(xí)的力度，但是由于培訓(xùn)周期短，培訓(xùn)考核機(jī)制不完善，導(dǎo)致培訓(xùn)效果不盡人意。因此，短時(shí)期內(nèi)改變農(nóng)村教育現(xiàn)狀，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量還存在諸多困難。為了獲得好的學(xué)習(xí)環(huán)境，受到更好的教育，很多農(nóng)村家庭選擇讓孩子擇校到城市讀書，但高昂的擇校費(fèi)和借讀費(fèi)又讓家庭背上了沉重的負(fù)擔(dān)。二是農(nóng)村教師年齡結(jié)構(gòu)不合理，突出表現(xiàn)為教師年齡普遍偏大。如在濟(jì)寧市10所農(nóng)村小學(xué)的253位教師中，除了近幾年引進(jìn)的48名青年教師以外，其余教師普遍年齡偏大，具體情況如圖1所示。

圖1 濟(jì)寧市10所農(nóng)村小學(xué)教師的年齡結(jié)構(gòu)

濟(jì)寧市10所農(nóng)村小學(xué)教師年齡結(jié)構(gòu)所反映的是當(dāng)下欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育師資配備的普遍現(xiàn)狀。由于農(nóng)村學(xué)校發(fā)展?jié)摿^小，工資水平相對較低，導(dǎo)致青年教師流動(dòng)性較大，表現(xiàn)為流出多，流入少。年齡大的教師雖然教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富，但是教育觀念相對落后，內(nèi)容方法比較陳舊。相較于農(nóng)村教育發(fā)展的現(xiàn)狀，城市的教育發(fā)展卻是穩(wěn)中有進(jìn)，不僅老師的年齡和學(xué)歷結(jié)構(gòu)合理，教育基礎(chǔ)設(shè)施也較為完備，城市的人均教育經(jīng)費(fèi)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村地區(qū)。這一反差與習(xí)近平所指出的“努力讓13億人民享有更好更公平的教育”大相徑庭[10]。

醫(yī)療衛(wèi)生方面，一是城鄉(xiāng)投入差別大，突出表現(xiàn)為農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)滯后。一直以來，我國在城市地區(qū)投入大量資金建設(shè)具有高水準(zhǔn)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，而人口龐大的農(nóng)村地區(qū)主要分散著各類水平較低的衛(wèi)生室。以濟(jì)寧市為例，2014年全市常住人口824.0萬人，其中農(nóng)村人口409.9萬人，共有鄉(xiāng)村衛(wèi)生所、醫(yī)務(wù)室879個(gè)，編制人數(shù)444人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院140個(gè)，編制人數(shù)8 245人[8]。如此來看，農(nóng)村每個(gè)衛(wèi)生所平均要承擔(dān)4 663人的日常衛(wèi)生保健工作，每個(gè)農(nóng)村醫(yī)生平均分?jǐn)? 231人；每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院平均要承擔(dān)29 278人的醫(yī)療衛(wèi)生工作。如此大規(guī)模的農(nóng)村人口，其日常衛(wèi)生保健僅依靠數(shù)量不多的衛(wèi)生所、醫(yī)務(wù)室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，自然顯得捉襟見肘，無法滿足農(nóng)村居民的需求。同時(shí)，由于鄉(xiāng)村醫(yī)院資金投入有限，目前絕大多數(shù)鄉(xiāng)村衛(wèi)生所存在醫(yī)療設(shè)施配備不足、老化、更新不及時(shí)的現(xiàn)象，較之城市醫(yī)療衛(wèi)生條件相去甚遠(yuǎn)；農(nóng)村衛(wèi)生所的就醫(yī)環(huán)境同樣不盡人意，截止2014年，政府沒有為農(nóng)村衛(wèi)生所編制床位，衛(wèi)生所實(shí)際也沒有配備床位[11]。此外，衛(wèi)生所的建筑一般也過于陳舊，面積過于狹小。很多村鎮(zhèn)的就醫(yī)環(huán)境已不適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)代化和群眾的健康需求[8]。二是農(nóng)村醫(yī)療技術(shù)人員匱乏。農(nóng)村衛(wèi)生所醫(yī)生“子承父業(yè)”者居多，接受過正規(guī)醫(yī)科學(xué)校學(xué)習(xí)經(jīng)歷的過少，只能解決一般的發(fā)燒感冒，無法預(yù)防和診斷其他重大疾病。鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院由于缺乏專業(yè)的設(shè)備和醫(yī)術(shù)精湛的醫(yī)護(hù)人員，同樣無法承擔(dān)重大疾病的檢查和治療工作。村民患病通常選擇縣城大醫(yī)院就醫(yī)，這種就醫(yī)趨向直接導(dǎo)致大醫(yī)院人滿為患，患者徹夜排隊(duì)掛號，在一定程度上也加重了看病難的狀況。相較欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村滯后的醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)狀，城市地區(qū)聚集了較多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，以濟(jì)寧市城區(qū)為例，2014年濟(jì)寧市各城區(qū)共有綜合性醫(yī)院113家，中醫(yī)醫(yī)院16家，?？漆t(yī)院25家，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站244家，擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師12 315人，編制床位29 581張，實(shí)際擁有床位32 215張[8]。城市地區(qū)眾多的專科醫(yī)療機(jī)構(gòu)，現(xiàn)代化的就醫(yī)環(huán)境，專業(yè)的療衛(wèi)生人員，較好的滿足了城市居民日常的醫(yī)療衛(wèi)生保健需要。城鄉(xiāng)間存在的醫(yī)療資源差距為政府平衡和共享醫(yī)療資源提出了更高要求。

2.2 主體單一——公共服務(wù)供給主體城鄉(xiāng)差別大

薩繆爾森指出：“當(dāng)物品是公共物品，因而是不可排他和不可分時(shí)，就不可能依靠分權(quán)、自發(fā)的過程來實(shí)現(xiàn)開放競爭市場所實(shí)現(xiàn)的同樣的優(yōu)等水平。”[12]“公共物品理論決定了公共物品必須由政府成為最核心最重要的責(zé)任主體，通過各種政策措施規(guī)避各種機(jī)制的弊端，從而足量優(yōu)質(zhì)地供給公共物品?！盵13]政府作為公共服務(wù)的供給主體是其為人民服務(wù)的宗旨決定的，但是一味的要求政府作為，反而不利于公共服務(wù)最大效用的釋放，在農(nóng)村地區(qū)，由于公共服務(wù)公益化的特殊性，長期以來，政府充當(dāng)了農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體。但是，農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是一項(xiàng)高投入，低收益甚至是無收益的浩大工程。由于建設(shè)資金巨大，政府很難在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施的完備化，使人們無法及時(shí)的享受到公共服務(wù)帶來的便利條件。政府壟斷公共服務(wù)供給的主體地位，還造成了大政府，小社會(huì)的局面。同時(shí)，政府行為具有排他性，使其他一切可以利用的建設(shè)資源排斥在外。這種建設(shè)格局的存在諸多不足之處，具體表現(xiàn)在：

1）政府提供公共服務(wù)行為的失靈。政府投資農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施是通過財(cái)政預(yù)算的形式進(jìn)行的，但是，由于政府財(cái)政的有限性和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短期內(nèi)高投入性的矛盾，致使農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可能在短期內(nèi)完成，從而表現(xiàn)出政府自身的不足。同時(shí)，政府掌握提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的特權(quán)，處于壟斷地位，使公共服務(wù)的提供缺乏必要的競爭性。這種情況下，政府制定的政策和作出的決定在一定程度上先考慮政府的利益的訴求，其次再考慮群眾的真實(shí)需求，由于缺乏必要的監(jiān)督，容易造成權(quán)力的尋租行為。另外，還容易造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)的效率低下。

2）市場無法有效提供公共服務(wù)。由于公共服務(wù)設(shè)施具有正外部性的特征，受市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的驅(qū)使，市場主體常常會(huì)作出“搭便車”的反應(yīng)，從而無法有效的提供公共服務(wù)。相比之下，城市由于自身的優(yōu)越性，公共服務(wù)的供給形成了多部門共同參與的格局，供給主體的多元化，有效避免了由于政府壟斷供給主體而產(chǎn)生的各種問題和不足，使公共服務(wù)的供給更有效率，更加便民。城鄉(xiāng)供給主體的不一致性制約了農(nóng)村公共服務(wù)的快速發(fā)展，使得共享發(fā)展理念中的“機(jī)會(huì)公平”無法有效的體現(xiàn)出來。

2.3 效率低下——農(nóng)村公共服務(wù)資源浪費(fèi)嚴(yán)重

在我國欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)供給不足的同時(shí)，還存在著公共資源利用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：1）用于農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的建設(shè)資金利用率低下。有些地方政府為了搞形象工程，地標(biāo)工程，將更多的建設(shè)資金投入其中，在無形當(dāng)中擠占了農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)資金。更有甚者，有些政府工作人員進(jìn)行權(quán)力尋租，肆意將原本用作農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金直接挪為他用，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)長期滯后。2）現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施利用率不高，長期閑置。以濟(jì)寧市為例，近年來，濟(jì)寧市政府為每個(gè)行政村配備了農(nóng)家書屋和遠(yuǎn)程教育設(shè)備等設(shè)施并交予村支書管理，由于村支書疏于管理，書屋長期大門緊閉，村民很少能夠進(jìn)入農(nóng)村書屋看書學(xué)習(xí)，導(dǎo)致農(nóng)村書屋的價(jià)值無法發(fā)揮。遠(yuǎn)程教育設(shè)備的使用需要一定的網(wǎng)絡(luò)知識和計(jì)算機(jī)技術(shù)，村民由于缺乏相應(yīng)的知識一般不會(huì)使用，致使設(shè)備長期閑置。另外，隨著近年來適齡兒童數(shù)量的下降，加之部分學(xué)生擇校，農(nóng)村學(xué)生數(shù)量銳減，導(dǎo)致校舍閑置。很多校舍被出租成為了倉庫或養(yǎng)殖場，資源的無效利用在間接上造成了資源的浪費(fèi)。為更好的服務(wù)廣大群眾，2014年濟(jì)寧市城鎮(zhèn)建立各種社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)1 586個(gè)，社區(qū)服務(wù)中心619個(gè)，全市提供住宿的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)床位32 166張，但收養(yǎng)人員僅21 836人[8]，致使一大部分設(shè)施常年處于閑置狀態(tài)，造成了公共資源的利用效率不高。3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重“量”輕“質(zhì)”。近年來，政府實(shí)行“村村通”工程，以濟(jì)寧為例，2015年新建改建公路6 293 km，其中，村莊道路硬化4 880 km，涉及村莊2 389個(gè)。公路通車?yán)锍?90 98.1 km，其中高速公路254.3 km[8]。但是，在政府舉債建設(shè)“民生”工程之際，很多鄉(xiāng)村公路在鋪設(shè)的次年就出現(xiàn)了質(zhì)量問題，致使重復(fù)投資建設(shè)，造成了公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3 促進(jìn)我國欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的措施

我國欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)存在的問題折射出。農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，需要加大對農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等各個(gè)方面的投入。同時(shí)，還需要政府、市場、第三部門的協(xié)同配合。只有在共享發(fā)展理念的指導(dǎo)下，各方面的共同發(fā)力，才能更好的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)的新發(fā)展。

3.1 供給持續(xù)化——加大對農(nóng)村公共服務(wù)的供給力度

建立農(nóng)村公共服務(wù)供給和投入長效機(jī)制，滿足農(nóng)村地區(qū)居民的生產(chǎn)、生活和發(fā)展需求，是共享發(fā)展理念中“人人享有”內(nèi)涵的重要體現(xiàn)。加大對農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)投入力度，主要措施為“提質(zhì)增量”，從教育和醫(yī)療衛(wèi)生來看：

1）加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度，實(shí)現(xiàn)教育資源共享。習(xí)近平總書記指出：“始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，不斷擴(kuò)大投入.....努力讓每個(gè)孩子享有受教育的機(jī)會(huì)”[10]。針對農(nóng)村教育現(xiàn)狀，要及時(shí)有力的加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育軟件的配備，即優(yōu)化師資隊(duì)伍建設(shè)，積極引入高學(xué)歷、有經(jīng)驗(yàn)的青年教師充實(shí)到農(nóng)村教師隊(duì)伍中去。各級教育主管部門制定教師分配辦法，將一定比例的老師分配到農(nóng)村地區(qū)，規(guī)定最低服務(wù)年限，并加大對扎根農(nóng)村，獻(xiàn)身農(nóng)村教育的教師的補(bǔ)助力度。同時(shí)，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的硬件設(shè)施的投入。政府設(shè)立專門的財(cái)政資金，支持改造農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校環(huán)境，配備現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)施，完善網(wǎng)絡(luò)課堂建設(shè)，提高農(nóng)村地區(qū)教育和教學(xué)的質(zhì)量。另外，政府還要加大對家庭困難學(xué)生精準(zhǔn)資助的力度，完善資助方式，不允許出現(xiàn)因?yàn)榧彝ダщy而出現(xiàn)輟學(xué)現(xiàn)象。從濟(jì)寧市教育的供給情況來看，2014年，“濟(jì)寧市農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校校舍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)完成新建改擴(kuò)建校舍65萬m2，全市新改擴(kuò)建公辦幼兒園81個(gè)，創(chuàng)建省級規(guī)范化中等職業(yè)學(xué)校2所。發(fā)放助學(xué)金助學(xué)貸款1.9億元，資助經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生7.6萬名。實(shí)施了學(xué)生營養(yǎng)及飲水就餐改善工程，發(fā)放學(xué)生營養(yǎng)餐補(bǔ)助資金1.6億元，受惠學(xué)生53萬人，完成102所農(nóng)村中小學(xué)食堂建設(shè)任務(wù)”[8]。這些措施的施行，有效的改善了農(nóng)村義務(wù)教育的環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)村教育的良性發(fā)展。

2）加大對農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的城鄉(xiāng)共享。阿馬蒂亞·森指出，“健康是人類生活體現(xiàn)價(jià)值的基本潛能之一，它既是發(fā)展的目標(biāo)，也是發(fā)展的手段，基本的衛(wèi)生保健是保障人們獲得健康的權(quán)利”。[14]可見，健康是每個(gè)人成長和實(shí)現(xiàn)幸福生活的基礎(chǔ)。同時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生保障制度的設(shè)計(jì)也直接影響人們獲取幸福感的指數(shù)。以英國為代表的國民健康服務(wù)制度和以德國為代表的全民健康保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的均衡、共享發(fā)展，我國由于人口眾多加之制度設(shè)計(jì)等條件的制約，使我國醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)長期失衡發(fā)展。為解決這一問題，“政府還要繼續(xù)加大對農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生的投資力度。推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生工作重心下移、醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉”[1]267。重點(diǎn)推進(jìn)公立醫(yī)院綜合改革，堅(jiān)持公立醫(yī)院的公益屬性，推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革，讓群眾看得起病。優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生結(jié)構(gòu)布局，健全上下聯(lián)動(dòng)，銜接互補(bǔ)的醫(yī)療服務(wù)體系，促進(jìn)醫(yī)療資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)，提高農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)水平。在醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)上，濟(jì)寧市推行的“先看病后付費(fèi)”診療服務(wù)模式恰好符合了醫(yī)院公益性的特征，這一服務(wù)模式推行以來，累計(jì)受益群眾262萬人次，筆者也是其中的受益者之一。同時(shí)，“濟(jì)寧市還免費(fèi)開展了孕婦產(chǎn)前篩查和農(nóng)村適齡婦女“兩癌”篩查，惠及102萬人，殘疾人康復(fù)服務(wù)和保障水平也明顯提高”[8]。此種醫(yī)療模式在一定程度上有效化解了“因貧誤病”的難題，同時(shí)，“兩癌”的免費(fèi)篩查也為有效預(yù)防和及時(shí)治療癌癥提供了可能[8]。

3.2 主體多元化——實(shí)現(xiàn)多元主體參與公共服務(wù)

E.S.薩瓦斯認(rèn)為：“政府必須承擔(dān)更多的責(zé)任，強(qiáng)化保護(hù)集體福利的規(guī)則，確保公開競爭，充分運(yùn)用市場力量，減少不切實(shí)際的控制和對企業(yè)不必要的管制。”[15]休斯進(jìn)一步指出：“在公共服務(wù)中，政府要做到：一是公共服務(wù)和公共物品的確認(rèn)者；二是精明的購買者；三是對所購公共物品和服務(wù)的檢查者和評估者?！盵16]國家十三五規(guī)劃建議提出：“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與?！盵1]44長期以來，政府承擔(dān)了提供農(nóng)村公共服務(wù)的重任，但是政府力量的有限性制約了農(nóng)村公共服務(wù)的健康、長效發(fā)展。興起于后新公共管理改革時(shí)期的pps(公私合作伙伴關(guān)系)理論強(qiáng)調(diào)：“通過公私合營的制度安排，可以充分發(fā)揮公共部門和私有部門各自稟賦優(yōu)勢?！盵17]發(fā)揮公私部門的各自優(yōu)勢就是要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，要建立起以政府為主導(dǎo)，以市場為支撐，以第三部門為依托的多元參與方式，這同時(shí)也符合共享發(fā)展理念“人人參與，人人盡力”的要求。具體來看：

1）政府層面要突出投資重點(diǎn)。政府應(yīng)集中資金重點(diǎn)發(fā)展和農(nóng)村居民切身利益相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目，滿足農(nóng)村居民正常的生產(chǎn)生活需要。如，加大對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，著重解決農(nóng)村義務(wù)教育資源共享發(fā)展問題，加大對農(nóng)田水利工程的投資，加強(qiáng)對農(nóng)田耕地保護(hù)與提升的投資，加大對農(nóng)村飲用水和鄉(xiāng)間道路硬化的投資，切實(shí)改善農(nóng)村的生活環(huán)境，加大對農(nóng)村生活垃圾的處理和注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，注重解決農(nóng)村居民持續(xù)關(guān)心的看病難問題，加大對鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的投資和醫(yī)護(hù)人員的配備。同時(shí)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資體制改革，進(jìn)一步科學(xué)界定政府管理的領(lǐng)域和范圍，簡化管理程序，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，將有限的公共資源配置到最有效率的領(lǐng)域。此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立完善的投資監(jiān)督管理機(jī)制，對具體的建設(shè)項(xiàng)目的組織形式、建設(shè)方針、資金來源甚至建成之后的經(jīng)營管理進(jìn)行充分的論證和過程的監(jiān)控，避免公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目在執(zhí)行過程中撥款和用款的隨意性，保證建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和進(jìn)度。

2）市場層面，充分發(fā)揮市場在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施供給中的基礎(chǔ)性作用。公共服務(wù)具有投資大，收益慢的特點(diǎn)，積極的引入市場機(jī)制，彌補(bǔ)政府資金不足的缺陷，將公共服務(wù)的效能發(fā)揮到最大。按照公開、公平、公正的原則，嚴(yán)格程序，通過合同和委托的方式引如市場機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)提供主體的多元化，提供方式的市場化。

3）第三部門和社會(huì)組織層面，第三部門是非政府且非營利機(jī)構(gòu)的總稱，在公共服務(wù)供給中具有重要作用。例如在各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施中，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦規(guī)?；?、連鎖化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推動(dòng)形成一批具有較高水平的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)民間資本運(yùn)營老年人照料中心、老年人活動(dòng)中心等養(yǎng)老設(shè)施，為有需要的老年人，尤其是空巢、高齡、獨(dú)居老人提供日常的生活服務(wù)和精神慰藉。

3.3 利用高效化——提高公共服務(wù)設(shè)施的利用率

提高農(nóng)村居民公共服務(wù)設(shè)施的利用率是充分發(fā)揮公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)功能，改善農(nóng)村居民生活質(zhì)量的前提條件。而提高農(nóng)村公共服務(wù)利用高效化又需要“多措并行”。

1）公共服務(wù)投入資金專款專用。建立嚴(yán)格的專項(xiàng)資金流向監(jiān)督管理制度，確保資金的使用正規(guī)有序。落實(shí)專項(xiàng)資金管理的第一責(zé)任制度，對于違規(guī)使用專項(xiàng)資金，或?qū)ｍ?xiàng)資金挪為他用的，直接追究第一責(zé)任人的責(zé)任。加強(qiáng)對專項(xiàng)資金使用的審計(jì)工作，避免專項(xiàng)資金使用“縮水”情況的出現(xiàn)。同時(shí)，將專項(xiàng)資金的預(yù)算和使用情況進(jìn)行公示，接受相關(guān)部門和全社會(huì)的共同監(jiān)督，最大可能的保證專項(xiàng)資金的專款專用。

2）統(tǒng)籌規(guī)劃?；A(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目一旦落地，資金就會(huì)成為沉淀成本，應(yīng)做好建設(shè)期的調(diào)研工作，真正了解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施缺什么。科學(xué)的制定切實(shí)可行的規(guī)劃，真正解決農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施不完善的實(shí)際問題。同時(shí)，及時(shí)關(guān)注農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的變革，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)也發(fā)生了相應(yīng)的變化。以濟(jì)寧市為例，2014年，“濟(jì)寧市城鎮(zhèn)化水平超過50%，達(dá)到

50.26 %，土地流轉(zhuǎn)面積高達(dá)190.5萬畝，家庭式農(nóng)場431家，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平提高到87%。”[8]城鎮(zhèn)化率的提高意味著更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，而土地流轉(zhuǎn)的不斷擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平大幅度提高使作為農(nóng)村、農(nóng)民生活根基的土地耕作方式發(fā)生了改變。農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的改變帶動(dòng)了農(nóng)民思想觀念和精神追求的變化。此時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)要與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求相適應(yīng)。注重科學(xué)統(tǒng)籌農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的類型、布局分配，提高建設(shè)的前瞻性和有效性。針對當(dāng)前農(nóng)村生源減少，校舍空閑的問題，政府可以統(tǒng)籌規(guī)劃，加大相鄰學(xué)校的整合力度，合理配置教育資源，發(fā)揮教育資源的集中優(yōu)勢。對于新建項(xiàng)目，要科學(xué)統(tǒng)籌，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)建設(shè)土地、影響人口、輻射范圍的最優(yōu)配置。避免由于盲目建設(shè)造成土地、資金的浪費(fèi)。

3）配備專門管理人員。針對農(nóng)村圖書室和遠(yuǎn)程服務(wù)網(wǎng)絡(luò)由于缺少專門的技術(shù)人員來管理和操作，致使這些原本能夠?yàn)檗r(nóng)村居民提供服務(wù)的設(shè)施閑置的問題。政府可以通過配備專門管理和技術(shù)人員，對農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行管理和維護(hù)，定期開放圖書室和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，充分利用有關(guān)農(nóng)業(yè)知識的海量網(wǎng)絡(luò)資源，有效發(fā)揮公共服務(wù)設(shè)施的功能。

4 結(jié)語

農(nóng)村公共服務(wù)在農(nóng)村發(fā)展中是一個(gè)繞不開的話題。目前，我國農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)還存在諸多問題，其根本原因在于公共服務(wù)的分配不均，這與共享發(fā)展理念的精神相悖而存。加大農(nóng)村公共服務(wù)供給力度，促進(jìn)公共資源利用高效化，實(shí)現(xiàn)供給主體多元，構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)各項(xiàng)事業(yè)的共建共享，是促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要方式。

[1]中共中央．關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議輔導(dǎo)讀本[M]．北京:人民出版社，2015．

[2]習(xí)近平．之江新語:為民辦實(shí)事成于務(wù)實(shí)[M]．杭州:浙江人民出版社，2007．247．

[3]中共中央．中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要[M]．北京:人民出版社．2016．

[4]中共中央．列寧全集:第7卷[M]．馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局,譯．北京:人民出版社，2010．112．

[5]苗瑞丹．論馬克思恩格斯發(fā)展成果由人民共享思想及其現(xiàn)實(shí)啟示[J]．求實(shí)，2013（7）：8－12．

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[7]馬海濤，姜愛華．中國基本公共服務(wù)均等化研究[M]．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011．2．

[8]濟(jì)寧市統(tǒng)計(jì)局．濟(jì)寧市統(tǒng)計(jì)年鑒2014[M]．濟(jì)寧:濟(jì)寧市統(tǒng)計(jì)局，2015． [9]教育部．教師結(jié)構(gòu)總體改善高學(xué)歷教師比例增加[EB/OL]．(2013-09-03)．http://www．chinanews．com/edu/2013/09-03/ 5240537．shtml，2013．

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Problems and Countermeasures of Rural Social Public Service in Less Developed Areas from the Perspective of Shared Development∶ACase Study of Jining City in Shandong Province

ZHANG Xiao-fei,ZHANG Shuai-shuai
（School of Marxism,Southwest Petroleum University,Chengdu 610500,China）

Balanced development,shared development of public service is the inevitable trend in the development of China's social and public service.With the restriction of the"dual system"structure between urban and rural areas, China's rural public service has lagged behind for a long time,affecting the overall development of the rural society. Under the concept of Shared development,improving the rural public service level,is an important measure to improve the quality of rural life.This paper takes Jining as an example,analyzes the shortage of rural social public service and come up with suggestions to solve the problems such as single problem,low utilization rate.

shared development;less developed areas;public service

F327；D422.6

A

1673-1891（2016）04-0067-06

10.16104/j.issn.1673-1891.2016.04.017

2016-08-30

張小飛（1964—），男，四川南充人，教授，哲學(xué)碩士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：馬克思主義中國化。