村級治理績效評估指標體系構建探討與思考

陳傳偉　王伊亮

摘 要 村級治理績效評估指標選擇原則主要依據(jù)系統(tǒng)性、可操作性、導向性原則。村級治理績效評估指標體系無公認統(tǒng)一的標準，一般應由經(jīng)濟發(fā)展狀況、社會發(fā)展狀況、公共服務狀況、民主與管理狀況、環(huán)境生態(tài)與安全狀況構成，同時根據(jù)具體情況設立一票否決和特色加減分項目。

關鍵詞 村級治理 指標體系 績效評估

基金項目：本文系2015 年度湖南省哲學社會科學基金項目“村級治理評價體系建構對策研究”（15YBA379）階段性成果。

作者簡介： 陳傳偉，中共岳陽市委黨校黨建部教授，研究方向：黨建、政治學、形勢與政策研究； 王伊亮，中共岳陽市委黨校常務副校長，研究方向：黨建、公共管理研究、民政與基層政權研究。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.095

加強村級治理，建設美麗鄉(xiāng)村，全面建成小康社會，是中國邁向治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中國夢的必有之路。村級治理是一個嶄新的管理理念，其實踐主要是通過發(fā)揮多種治理主體作用，對村級區(qū)域內公共權力進行優(yōu)化配置和運作，實現(xiàn)村域內的公共事務有效組織、管理和調控。而績效評估是指有關評估主體識別、觀察、測量和評估治理績效的過程。就當前情況看，績效評估主要包括個人績效評估、組織績效評估兩種基本類型。 村級治理績效評估在分類上屬于組織績效評估范疇。提高績效是現(xiàn)代管理的核心問題，在績效評估過程中，可以根據(jù)評估結果及時反饋和總結，修正、完善相關機制，提高管理的效果和效率。 通過構建村級治理評價指標體系，努力提升或改進村級治理水平的方式或途徑，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。

一、設置村級治理績效評估指標體系應遵循的原則

作為調查和測量村級治理績效水平的評估活動，必須建立一種專門的概念框架，即村級治理績效評估指標體系。從廣義看，這一評估體系應該包括評估主體、評估指標、評估標準、評估方法模型、評估信息系統(tǒng)等要素，是一個有機的系統(tǒng)；從狹義看，僅指評估指標體系。當然，也有學者從更加宏觀的層面認為，評估指標體系基本原則、指標模型設計、指標標準選擇、評估方法確定、評估規(guī)則完善等都屬于指標體系的應有之義。本文認為，村級治理評估指標是從屬于地方治理績效評估體系的子系統(tǒng)，也是一個復雜、多維結構構成的一個體系。其指標選擇原則應遵守以下原則：

系統(tǒng)性原則。村級治理績效評估是一個多元目標、多層指標、多變量參數(shù)的系統(tǒng)處理過程，簡單化和定性化處理評估數(shù)據(jù)很難取得滿意效果。分析測評指標體系必須具備科學性、綜合性、可操作性特征，才能充分展示系統(tǒng)相互連詞的各參數(shù)和要素特征，進而保證方便準確地對不同區(qū)域同一條件下村級治理的發(fā)展水平與狀態(tài)做一度量。基層社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)村是一個小社會，應把經(jīng)濟發(fā)展、社會建設、民主治理、公共服務、生態(tài)環(huán)境生態(tài)治理和治安視為一個整體的大系統(tǒng)，通過綜合評價指標，在村級治理中實現(xiàn)定性評估與定量評估相結合、效能評估與效益評估相結合、局部評估與整體評估相結合、靜態(tài)評估與動態(tài)評估相結合。指標設計應盡可能以現(xiàn)代統(tǒng)計理論（統(tǒng)計理論、管理與決策科學等理論）為基礎，以現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)。

可操作性原則。構建指標體系之主要目的乃方便實際操作。如不便操作，即使理論上很有意義，也不宜在實踐中納入。如強行納入，易造成認識判斷和程序繁瑣等困難甚至錯誤，故不宜采信。

導向性原則。村級治理績效評估屬于實踐性、現(xiàn)實性非常強的導向型活動，可操作性強的績效評估，才可以引導村級組織應積極探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展的方式，促進集體經(jīng)濟的發(fā)展，激發(fā)村民參與村公共事務管理，可以提高村級治理水平與質量，增進公共利益。構建指標的設置一要體現(xiàn)時代精神，二要堅持動態(tài)汰舊立新。

二、村級治理績效評估指標體系構建的邏輯框架

邏輯框架（簡稱LFA）是國際組織常用的一種開發(fā)項目管理、評估指標體系設計和考核的工具。搭建邏輯框架可以用來分析項目預期的目標、各種目標的層次、目標的各項評估指標等，用以評估項目的效果、作用和影響。從國內外各界對各類績效評估指標體系的邏輯架構研究實踐看，常用的邏輯框架包括“綜合指標-分類指標-單項指標”、“3E”邏輯框架、“政治-經(jīng)濟-社會”三維邏輯框架、邏輯框架以及平衡積分卡邏輯框架等。本文采用第一種框架構建。

（一）評估指標的選擇

指標是評估體系的靈魂。從現(xiàn)實情況看，我國正面臨階級社會全面轉型，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，決勝全面小康的重要任務，指標體系的設置應充分考慮這方面的需求。

通過理論分析與論證，參照田野調查和參考相關指標體系，經(jīng)比較篩選和整合，本體系最終確定五項內容為基本指標，同時根據(jù)具體情況設立一票否決和特色加減分項目。

（二）指標權重的確定

權重即指標的價值導向。指標權重確定方法，管理學上主要分主觀賦權法和客觀賦權法。主觀賦權法由評價者直接確定指標權重；客觀賦權法先充分研究各指標的相關度、信息量豐度，綜合衡平后確定指標權重。實踐中一般多采用后者，如熵值法、因子分析法、成分分析法等。實證研究表明，對于指標權重的確定難度較大、爭議多。我們在廣泛征求各方面意見的基礎上，采取客觀賦權法確定權重。具體做法為，考評主體“考評專家、村干部、村民” （f 1，f 2，f3） 使用加權權重，分別賦予權重比例為0.25，0.25，0.5；考評主體對考評指標依據(jù)按重要性按1到5評分。考評主體得分按照權重比例計算，總分相加可得出原始考核數(shù)據(jù)。權重值=每項評分總分€魑逑鈄芷婪腫芊謤？00。計算模型為Y=（Y是五項目標的權重值，xi是相應評估值，fi是相應類權重值）。

表1：客觀績效評價指標體系分類示意圖

表2：權重結構數(shù)據(jù)表

一級指標方面，經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的權重較大，分別為24和26；公共服務、民主治理和環(huán)境安全的權重較小，分別為20、16和14。二級指標方面，村民人均純收入的權重最大，畢竟收入是村民生活的源泉，是各項事業(yè)進步的基礎，而村民在人均純收入方面差異也很大。

三、村級治理績效評估流程分析

（一）考核數(shù)據(jù)取得

評估體系內容遵循鄉(xiāng)村實際，同時考慮在基層建成全面小康社會的導向作用，確定了經(jīng)濟、社會、公共服務、民主管理、環(huán)境與安全5個一級指標，再細分為28個二級評價指標?？荚u專家通過查閱相關臺帳，實地考察調研，對村級治理逐項給與盡量客觀的評估分數(shù)；村級干部依據(jù)本地實際，對各項進行逐項自我打分；對村民參與數(shù)據(jù)的采集，一般通過調查問卷來實現(xiàn)。為方便村民參與，可采用“極力反對、反對、一般、贊同、非常贊同”五點量表法。

（二）評估數(shù)據(jù)處理方法

“村級治理績效評價滿意度”調查，類指標權重依據(jù)上文賦值（24，26，20，16，14），用采用加權求和方法做如下計算：

類指標評分值（Y）=各指標總評分€骼嘀副曜罡咦芊謤茲ㄖ??？

考核模型為Y=（i=1，2，......，n）。

其中： Y為考核評價指數(shù)，Pi為第i項指標的權重系數(shù)，Xi為第i項指標的標準化（無量綱化）數(shù)值，n為指標總個數(shù)。

（三）績效結果主客觀對比分析與糾正

從實踐看，村級治理績效評價結果主客觀存在差異，其中，排名靠前和靠后區(qū)分不大，但處于中間位置的績效治理評價結果差異明顯。

筆者實踐調查的湘北JY村村級治理績效主客觀評價對比中發(fā)現(xiàn)，在客觀績效考評結果與外部評價有相當差異，指標的指示性模糊。理論上認為，績效評價是基于對人均純收入等客觀指標宏觀感知等變量的正相關評價，實際上隨村民生活程度提升，對公共服務、村居環(huán)境更加敏感。具體而言，由于一級指標中，經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的權重相對較大，二級指標方面，村民人均純收入是基本考量。處于村級治理綜合水平排名前列的多為城郊村和地區(qū)示范村。

四、村級治理績效改善與提升策略

任何考核評價之真正目的均以提升績效為目的，村級治理評估概莫能外。為進一步提升和規(guī)范新時期村級治理績效、發(fā)展提出的必然要求，為此提出如下建議：

（一）以決勝全面小康為契機，加快村級各項事業(yè)發(fā)展

經(jīng)濟發(fā)展是提高村級治理水平的基礎和保障。只有加快村級經(jīng)濟的發(fā)展，帶動村級公共社會事業(yè)的加速發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，村級面貌才會迎來歷史巨變。村級治理水平的高低最終體現(xiàn)在經(jīng)濟的發(fā)展上和農(nóng)民的生活水平上。印度研究中國鄉(xiāng)村發(fā)展課題的專家?guī)祚R爾博士指出：“讓農(nóng)民移民城市只能是一個臨時方案，因為那些移到城市的農(nóng)民在攪動了城市生活的同時，也使自己的生活變得不穩(wěn)定。因此，政府的最終目標應該是創(chuàng)造一種農(nóng)民不會再考慮外出的環(huán)境。從很大程度上說，農(nóng)民工問題可以通過促進鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展以及在鄉(xiāng)村創(chuàng)造更好的基礎設施來解決?！?/p>

基礎設施建設是提高居民生活質量的關鍵。農(nóng)村的基礎設施建設固然有上至國家，下至鎮(zhèn)級政府部門的責任與投入，作為村級組織也有責任與義務在村的基礎設施建設上進行投入。新農(nóng)村建設真正著眼點在公共基礎設施。 村里的路寬了、水多了、電足了，將為村級經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的條件；村級經(jīng)濟發(fā)展了，村里有錢了，就能進行再投入，這是有因果關系的。提高農(nóng)村勞動力素質是提升村級治理水平的基本要求。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，建設社會主義新農(nóng)村，就必須切實提高農(nóng)民綜合素質，造就一支“有文化、懂技術、會經(jīng)營”的高素質的新型農(nóng)民。一方面，通過加快農(nóng)村農(nóng)業(yè)職業(yè)教育讓扎根農(nóng)村的青年農(nóng)民素質提升。另一方面，提高農(nóng)民務工技能，適應現(xiàn)代城市和工業(yè)文明，使人力資源有效轉化為人力資本。

（二）挖掘村級治理新動力，發(fā)揮多種資源參與村級治理

在決勝全面小康社會建設階段，各級黨委政府廣泛開展支援農(nóng)村發(fā)展活動，要以此為契機，積極引入高素質人才（如大學生村官、科技專業(yè)戶、致富能手、復員轉業(yè)軍人、務工經(jīng)商成功人士）進入農(nóng)村，優(yōu)選一定比例納入入黨積極分子和村級后備干部培養(yǎng)范圍，填補長期以來形成的農(nóng)村人才洼地；資金上，逐步建立農(nóng)村發(fā)展項目啟動基金，撬動社會資源；管理上，通過積極調整管理方式模式，充分發(fā)揮村干部、村中能人的帶頭作用，推動農(nóng)村全方位發(fā)展與治理能力現(xiàn)代化。項目上，積極配合精準扶貧、美麗鄉(xiāng)村、駐村干部項目等一系列支援農(nóng)村建設發(fā)展的活動，發(fā)揮資源特色，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（三）由國家權威部門之道村級治理績效指標體系建設，大力推進村級治理典型模式推廣與經(jīng)驗分享

我國村級治理績效評估剛剛起步，各地摸索建立的“模式”繁多指標體系各異，但總體上仍缺乏共識，付出探索成本巨大而效果不彰。盡管國家明確規(guī)定由中紀委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室領導全國政府績效評價和管理工作，但村級治理不屬于政府績效管理內容，而其他部門缺乏權威性。實踐中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）都有對村一級的考核方案，都有綜合考核部門在實施對村一級（村兩委）的年度工作目標考核，卻缺乏普遍共識性。各級地方黨組織也對村級黨組織進行基層黨建指導與考核，但具體操作多傾向于定性而非定量。鄉(xiāng)村治理道理相通，經(jīng)驗借鑒激發(fā)作用十分明顯。

筆者建議，全國人大適時頒布“基層治理績效評估通用指標指導法”等短期法律，3-5年定期修訂補充，授權省級人大探索開發(fā)編制實施指標體系來評估村級治理績效。把基層的行政使命、人民需求、基層黨建、地域特征、資源秉賦統(tǒng)一考慮，形成具有權威性、科學性、可操作性的指標體系。同時，搭建村級治理績效評估分享平臺，各地選取代表集中參觀典型治理案例，結合自身情況有選擇性地學習借鑒，再由典型村派遣人員提供實地指導，以保證治理模式推廣的實效性，形成輻射效應。

對村級治理水平進行衡量與評價，同時對村級治理進行及時的指導與監(jiān)督，是建立評估指標體系的基本出發(fā)點。村級治理正逐步走向法制化和規(guī)范化，但把村級治理所涉及的各個領域的復雜關系簡單化，用簡化的評估指標獲取盡可能多的評價信息，為把握了解進而提升村級治理現(xiàn)狀提供科學的判斷依據(jù)，仍任重而道遠。

注釋：

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