論公務(wù)員的行政法律意識

摘 要 隨著我國的法治水平逐步提高在必須完善法律自身外，還應(yīng)進(jìn)一步提高和更新社會的相關(guān)法律意識。公務(wù)員是行政法律法規(guī)實施的主要職業(yè)群體，在行政執(zhí)法、行政法傳播和行政執(zhí)法等方面的作用非常重要，并有較具實踐性、專業(yè)性和理論化行政法律意識傾向，然而，同時也有一定的矛盾性和脆弱性。本文通過分析公務(wù)員相關(guān)行政法律意識的作用和意義，在一定程度上提出了公務(wù)員行政法律意識的相應(yīng)要求，并指出了我國公務(wù)員目前行政法律意識中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了一些建議。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 行政法律意識 法治水平

作者簡介：李燕凌，中共陽泉市委黨校。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.066

美國一著名教授曾說，新事物、新事件的產(chǎn)生能夠使得法律也處在了不斷的變化當(dāng)中，例如隨著時代的進(jìn)步以及科技的不斷發(fā)展，已經(jīng)有越來越多的人用有了汽車，而汽車的普及也對侵權(quán)法的修訂起到了一定的效果，同時隨著汽車的普及，道路規(guī)則、醉酒駕車等法規(guī)等相關(guān)法律也在不斷修訂。除此之外，人們有關(guān)法律制度和法律的態(tài)度、認(rèn)識與期望，以及社會發(fā)展導(dǎo)致人們對法律秩序和制度產(chǎn)生新的需求，這些在很大程度上也促進(jìn)了法律制度和法律的發(fā)展，同樣有著不可忽視的作用與意義。隨著我國目前經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力的快速發(fā)展，政治體制和經(jīng)濟(jì)體制也在不斷的改革深化，這也在一定程度上使得我國的法律法規(guī)得到了一定程度上的健全。然而需要注意的是，從社會整體上講，我國的社會總體法律意識較薄弱，再加上一些群體偏差的法律認(rèn)識，使我國總體的法治水平受到影響。對公務(wù)員的相關(guān)行政能力的培養(yǎng)和提高，增強其行政法律意識，對于我國依法治國制度的促進(jìn)和發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。

一、公務(wù)員行政意識的作用

通常來講，法律意識是人們對法律的知識、觀點等多個方面認(rèn)知的綜合。在法律意識當(dāng)中，我們將人們對國家相關(guān)行政法律、理論等多個方面的總稱叫做行政法律意識。按照行政法律意識以及主題進(jìn)行劃分，我們通常會將行政法律意識劃分為一般性意識、理論性意識等三種。一般來講，我們將從事相關(guān)工作的人員對國內(nèi)外行政法律研究過程當(dāng)中形成的法律意識稱為理論性法律意識。這些認(rèn)識往往比較深入和全面。一般性行政法律意識的主體主要包括普通公民，是指這些群體在日常生活過程中形成的自然法律意識，這些意識主要受到他們所受的法律教育和個人生活經(jīng)驗的影響。職業(yè)性行政法律意識的主體只要指具體從事相關(guān)行政法律工作者。

其中職業(yè)性行政法律意識的一個主體人群就是公務(wù)員，和其他行政法律意識對比，公務(wù)員的行政法律意識的特點主要表現(xiàn)在：一是實踐性與專業(yè)性。所謂的公務(wù)人員，就是在行政領(lǐng)域當(dāng)中進(jìn)行具體執(zhí)法工作的人群，公務(wù)員的工作任務(wù)，主要是對法律的執(zhí)行以及對立法意志的落實。由于其獨特的工作任務(wù)，這就更需要公務(wù)員不僅擁有較強的法律知識，更有其在行政領(lǐng)域當(dāng)中的一定專長，且能在這一領(lǐng)域內(nèi)使用相關(guān)專業(yè)知識、規(guī)范和原則對具體問題進(jìn)行解決和準(zhǔn)確觀察。公務(wù)員的這一行政法律意識與行政審判工作人員的法律意識很相似。二是傾向于理論化。公務(wù)員在執(zhí)法過程中，通常需要對法律條文和原則進(jìn)行準(zhǔn)確地把握和理解，并深入研究分析實際問題。盡管和理論性的法律意識相比，公務(wù)員對法律理性探究的立場只是站在認(rèn)同現(xiàn)行法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，并沒有較豐富的懷疑和審視精神，且缺乏理論性法律意識的嚴(yán)謹(jǐn)和抽象，但就研究和探索方式而言，不管是公務(wù)員的行政法律意識還是公務(wù)員的理論性法律意識，兩者之間都有著一定的相通之處。這就需要在執(zhí)法過程當(dāng)中，公務(wù)員能夠正確的認(rèn)識到執(zhí)法過程當(dāng)中會出現(xiàn)的相關(guān)問題以及矛盾，并針對這些問題，探究出相應(yīng)的對策，促進(jìn)法律制度的完善。

除了上述兩點之外，還有內(nèi)在的矛盾性以及脆弱性。作為行政法規(guī)范執(zhí)行的主體，公務(wù)員一方面掌握了一些權(quán)力，又必須理所應(yīng)當(dāng)?shù)亟邮芊傻募s束。但是，在實際執(zhí)法過程中，不論是個人還是組織，都并不愿意接受限制和束縛，更多的公務(wù)員和行政機關(guān)更傾向于授權(quán)性法律規(guī)范，而規(guī)避那些義務(wù)性法律規(guī)范。這些行為就使得公務(wù)員在遵循法律、例行法律問題上，具有一定的脆弱性和矛盾性。怎樣對這些脆弱性和矛盾性進(jìn)行減緩、消除，是目前急需解決的一大問題。問題的消減在很大程度上反映出國家的整體行政法治的高低水平。

在行政法治的整個過程當(dāng)中，都貫穿了公務(wù)員的行政法律意識，此外，公務(wù)員的行政法律意識還對行政法治的進(jìn)展有著十分重要的作用，其功能為：

（一）立法方面的作用

當(dāng)前社會在立法方面行政機關(guān)的地位和作用越來越明顯，具體主要表現(xiàn)為：一是行政機關(guān)從事的立法活動和立法機關(guān)相同，從事的主要方式是委任立法或準(zhǔn)立法；二是行政機關(guān)提出許多立法議案，再由立法機關(guān)進(jìn)行立法，因此從事實上講行政機關(guān)是立法者。通過以上兩種情形，公務(wù)員在法律規(guī)范中融入的行政法律意識主要以價值選擇、立法預(yù)測等方式表現(xiàn)出來，其行政法律意識狀況直接影響和決定著法律的立法質(zhì)量和內(nèi)容，法律意識的正確與否關(guān)系著影響效果的積極程度。

（二）具體執(zhí)法中的意義

公務(wù)員和行政機關(guān)的工作重點是執(zhí)法而非立法，包括其上述的有關(guān)立法的職能，歸根結(jié)底也是執(zhí)法職能的范疇。然而，具體而言，規(guī)范的制定和規(guī)范的適用都屬于個案，因此也有不相同的地方。公務(wù)員較廣的執(zhí)法經(jīng)驗、認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度、豐富的法律知識、較強的正義感、對于沒有法律明確規(guī)定的問題以及新問題的處理過程中所體現(xiàn)的關(guān)于法律的決斷、理解等，都對法律的執(zhí)行情況和法律的作用發(fā)揮有著十分重要的影響。

（三）教育和傳播作用

公務(wù)員的行政法律意識對社會的影響是多方面和多渠道的，并以一種無形的力量影響和教育著廣大的普通公民，使公民對行政法律產(chǎn)生一定的看法和態(tài)度。行政活動廣泛存在于各個領(lǐng)域和整個社會，公務(wù)員的行政法律意識及行政機關(guān)的形象，在潛移默化中影響和促進(jìn)著普通公民形成一般行政法律意識，既能促進(jìn)良好形象和行政法的權(quán)威樹立，也能在很大程度上提高人們對行政法和行政機關(guān)的信任，使公民對行政機關(guān)和法律更加信賴。

二、公務(wù)員行政法律意識的要求

行政法在世界各個國家和地區(qū)的發(fā)展均不相同，但在發(fā)展內(nèi)容與方向上行政法有著較多的共同性和一致性，因此在公務(wù)員行政法律意識方面的基本要求也大致相同?？偟膩碚f，包括以下幾項行政法律觀念：

（一）法定職權(quán)

行政機關(guān)最初的創(chuàng)設(shè)是源自于法律的相關(guān)規(guī)定，相應(yīng)的法律賦予行政機關(guān)以權(quán)力，也就是說，行政機關(guān)得以生存和發(fā)展，是以法律為基礎(chǔ)的。對行政機關(guān)來說，只要法律沒有明確規(guī)定的，都是禁止執(zhí)行的，公務(wù)員和行政機關(guān)行使的職權(quán)只能是法律明確授予的，行使法律沒有明文規(guī)定的屬于超越職權(quán)，其行政行為就是違法。所以，公務(wù)員和行政機關(guān)的權(quán)力是有限的。無論是法定的職權(quán)還是權(quán)力的有限性，這些都是公務(wù)員所必須樹立的法律意識，同時也是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的最基本的法律意識。想要行使權(quán)力，其最為基礎(chǔ)的前提就是需要得到法律的允許，而在法律當(dāng)中其運行的標(biāo)準(zhǔn)就是法律的明確授予；另一方面我們需要看到，其實在法律當(dāng)中對一些權(quán)利有著十分明確的行使依據(jù)，但是公務(wù)員也行使權(quán)力的過程當(dāng)中，也必須要遵守法律設(shè)定的權(quán)利范圍，而不是利用自己所在的位置為所欲為。

在當(dāng)今社會，伴隨著行政機關(guān)地位和作用的提高，行政機關(guān)的權(quán)力也逐漸膨脹，因此應(yīng)加強對這一行政法律規(guī)則的樹立。首先，社會需要與發(fā)展擴大了行政機關(guān)的權(quán)力，而并不是行政機關(guān)自然發(fā)展取得的，依舊受法律的授權(quán)限制。法律是社會要求和行政機關(guān)之間的實現(xiàn)中介。其次，行政機關(guān)的權(quán)力即使再大，也并不代表行政機關(guān)享受的權(quán)力是無限的。不論何種社會形式，都有公民不受權(quán)力干預(yù)而自由生存的空間；另外，無論行政機關(guān)的權(quán)力有多廣，也必然受到法律的限定，只能在法律允許的范圍內(nèi)行使。同時，代議機關(guān)可以在授權(quán)行政機關(guān)過程中使用比較籠統(tǒng)的語言，但行政機關(guān)不可對權(quán)力進(jìn)行任意解釋和行使。

另一方面，行政機關(guān)盡管有一定權(quán)力進(jìn)行行政法規(guī)的制定，但也不是毫無限制的進(jìn)行權(quán)力自我設(shè)定。具體表現(xiàn)為：一是行政機關(guān)對行政法規(guī)制定的權(quán)力，是由代議機關(guān)委任的，具有一定的派生性。二是行政機關(guān)的制定權(quán)力受到法律保留規(guī)則、法律優(yōu)先的限制，也就是說行政法的規(guī)范要適應(yīng)于法律規(guī)范，不能與法律規(guī)范發(fā)生沖突，關(guān)于一些重要事項比如公民的基本自由權(quán)等，只能通過法律規(guī)定或者法律授權(quán)后的行政機關(guān)設(shè)定。

（二）官民平等

在法律面前人人平等，這就決定了法治社會公民和行政機關(guān)的地位是平等的。這種特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是法律對于政府已經(jīng)公民能夠平等的對待。不管是政府還是公民，都需要接受法律的在限制，這說明政府也不能凌駕于法律之上。二是在法律面前政府與公民的平等地位并不代表政府與公民的法律權(quán)利與義務(wù)完全一致，政府必然要具有特殊的權(quán)力來進(jìn)行社會管理，同時在普通法律上政府不應(yīng)享受額外的豁免權(quán)和特權(quán)。三是對于行政機關(guān)的決定和違法行為公民有一定的異議提出和要求賠償?shù)臋?quán)利。行政機關(guān)處于較優(yōu)勢的地位，公民與之相抗衡的途徑主要有國家賠償和行政訴訟兩條，從而使公民實現(xiàn)尋求保護(hù)與對抗行政機關(guān)。

現(xiàn)如今，雖然在社會發(fā)展過程當(dāng)中，官民平等制度已經(jīng)得到了一定的普及，但是由于封建思想的殘留，官貴民賤的意識仍然存在于社會的各種角落，收我權(quán)利的公務(wù)員和行政機關(guān)，也經(jīng)常處于管理者的地位，這就會導(dǎo)致其自然而然的產(chǎn)生管理以及服從的思想，但是這種思想意識則會使得行政機關(guān)與公民難以進(jìn)行更好的交流，從而使得行政效率不斷降低，甚至?xí)沟霉衽c政府的關(guān)系不斷惡化，因此，這種關(guān)系是需要摒棄的。

三、公務(wù)員行政法律意識的問題和對策

（一）依法行政只是按章辦事

行政機關(guān)往往不會在乎所遵循法律的內(nèi)容、等級和效力，也不管自己有沒有權(quán)力，制定的規(guī)范內(nèi)容是不是正確，有沒有與法律發(fā)生沖突等等。

（二）依法行政即是依法管老百姓

將依法行政理解為按照法律管老百姓，其錯誤本身在于對行政法的實質(zhì)沒有根本性的把握。行政法雖然能授予行政機關(guān)一定權(quán)力，使行政機關(guān)能夠順利執(zhí)法，但同時它也會約束公務(wù)員和行政機關(guān)，使其在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使權(quán)力。將行政法簡單地理解成管老百姓，看來是一種錯誤理解，實際本質(zhì)上是變相的官民不平等思想。

（三）行政機關(guān)有權(quán)與各種違法現(xiàn)象進(jìn)行斗爭

在一些違法組織或個人的問題處理上，往往認(rèn)為行政機關(guān)的職責(zé)履行就是在同違法現(xiàn)象進(jìn)行斗爭，而不在乎自己是不是有權(quán)力對這些問題進(jìn)行處理和管理。首先，行政機關(guān)具有法定職權(quán)，同時，在和法定職權(quán)內(nèi)的違法現(xiàn)象進(jìn)行斗爭時，必須嚴(yán)格按照法律相關(guān)程序和方式進(jìn)行，否則其行為本身也屬于違法。

（四）責(zé)任意識淺薄的公務(wù)員會將職權(quán)以公民權(quán)利相等同

一些責(zé)任意識淺薄的公務(wù)員覺得職權(quán)為個人享有，可行使或不行使，使行政職權(quán)雙重性遭到忽視。然而法律賦予的職權(quán)即職責(zé)，與公民的合法權(quán)利是不相同的，公務(wù)員和行政機關(guān)的職責(zé)的行使或放棄，都會有一定程度的法律責(zé)任，都要承擔(dān)瀆職、失職、濫用職權(quán)等法律后果。

我國行政機關(guān)與公務(wù)員行政法律意識中存在的以上問題，在很大程度阻礙了依法行政的順利進(jìn)行，因此應(yīng)從觀念和制度上對其進(jìn)行完善。

首先，應(yīng)當(dāng)深入進(jìn)行政治體制改革，完善公務(wù)員制度、立法制度等相關(guān)行政法律制度，增強公務(wù)員和行政機關(guān)的相關(guān)責(zé)任制。其次，應(yīng)進(jìn)一步加強公務(wù)員的行政法律意識，比如加強理論學(xué)習(xí)、消除封建觀念、推進(jìn)行政法學(xué)思想等等，有效促進(jìn)相關(guān)理論的教育和影響作用。

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