黑龍江省社區(qū)矯正工作調(diào)研報告

宋友艷

摘 要：社區(qū)矯正是為貫徹寬嚴(yán)相濟刑事政策進行的刑罰執(zhí)行制度改革，是司法體制改革的重要組成部分。黑龍江省全面開展社區(qū)矯正工作以來，歷經(jīng)不斷的探索與實踐，已初步形成了自己的體系和運行規(guī)則，取得了良好的法律效果和社會效果。本調(diào)研以牡丹江市、大慶市為對象，介紹了兩市社區(qū)矯正工作的基本情況及成功經(jīng)驗，分析了實踐中存在的一些共性問題和困難，并有針對性地提出了解決的辦法，以期為完善社區(qū)矯正法律制度做一些有益的探索。

關(guān)鍵詞：社區(qū)矯正;矯正管理;黑龍江省

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）12-0129-03

社區(qū)矯正是與監(jiān)禁刑罰執(zhí)行對應(yīng)的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，是指將符合條件的罪犯（被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行等）置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關(guān)在有關(guān)部門、社會組織和志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。開展社區(qū)矯正工作是我國司法體制改革的重大舉措，是推進社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是加強特殊人群管理的重要手段。為了推動黑龍江省社區(qū)矯正工作，在省司法廳的大力支持下，黑龍江省政法管理干部學(xué)院組織調(diào)研組于2016年1月深入牡丹江市司法局、大慶市司法局，通過實地察看、走訪座談、聽取匯報、問卷調(diào)查等方式，對兩市近年來社區(qū)矯正工作進行了專題調(diào)研?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下。

一、社區(qū)矯正基本情況和成功經(jīng)驗

2007年牡丹江市東安區(qū)、大慶市讓胡路區(qū)被確定為黑龍江省社區(qū)矯正工作首批試點單位。經(jīng)過多年探索，兩市社區(qū)矯正工作均取得了明顯成效，在制度體系建設(shè)、信息化應(yīng)用、社區(qū)矯正影響評估、規(guī)范化管理、監(jiān)管安全穩(wěn)定等多個方面處于全省較好位置，取得了良好的法律效果和社會效果，為維護社會和諧穩(wěn)定打下了堅實的基礎(chǔ)。

牡丹江市5個縣（市），4個城區(qū)司法局，78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)53個、街道25個），都建立了社區(qū)矯正（安置幫教）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室在基層建立了社區(qū)矯正（安置幫教）工作站，形成了271人組成的社區(qū)矯正專業(yè)工作隊伍。

大慶市司法局轄五區(qū)四縣9個縣區(qū)司法局，1個派出機構(gòu)（高新區(qū)司法局），89個司法所，含2個社區(qū)司法所和1個社區(qū)矯正工作室，基層社區(qū)矯正工作人員362人，現(xiàn)已形成由矯正警察支隊、專職工作人員、輔助人員、志愿者組成的四位一體社區(qū)矯正工作隊伍。

截至2015年12月31日，牡丹江市累計接收社區(qū)服刑人員3 377人，累計解除2 095人，現(xiàn)在冊1 282人;大慶市累計接收社區(qū)服刑人員6 581人，累計解除5 157人，現(xiàn)在冊1 424人。

兩市社區(qū)矯正工作從試點到全面推行，通過實踐中積極探索，各自取得了一些成功經(jīng)驗。

（一）牡丹江市

1.堅持解放思想，在矯正管理的理念強固上求創(chuàng)新

（1）實施親情式矯正。工作中始終堅持不歧視、不排斥、不打擊、不糾纏過去的基本原則。在日常監(jiān)管和幫扶中體現(xiàn)人文關(guān)懷，針對不同犯罪類型采取有針對性的談話教育和送溫暖、送愛心等走訪幫扶活動，使社區(qū)服刑人員感受到刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性和社會化教育的親情感，促使其自覺遵守法律法規(guī)和社區(qū)矯正的各項規(guī)定。

（2）實施恢復(fù)式矯正。通過走訪、座談，同家庭接觸、社區(qū)接觸，幫助社區(qū)服刑人重建社會關(guān)系，盡早融入社會之中。

（3）實施終極式矯正。不僅在心理上為社區(qū)服刑人員提供矯正服務(wù)，使其扭曲的心理得到恢復(fù)。同時也為其提供技術(shù)培訓(xùn)，關(guān)心他們的生產(chǎn)、生活，提供就業(yè)崗位等。幾年來，對有心理障礙的矯正人員實行了100%的心理矯正，為68個家庭困難的矯正人員落實了低保政策。

2.堅持統(tǒng)籌兼顧，在矯正管理的資源整合上求創(chuàng)新

（1）整合專業(yè)資源。經(jīng)過洽談，將牡丹江市譚力心理學(xué)校、春雨心理學(xué)校納入心理矯正基地，每年兩個基地都分期分批地深入基層對矯正人員進行一次專業(yè)的免費心理治療。在東安區(qū)試點時，抽調(diào)5名勞教所民警，組成社區(qū)矯正督導(dǎo)小組，常駐東安區(qū)，不間斷地對社區(qū)矯正工作進行規(guī)范和指導(dǎo)，對矯正人員進行監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，2014年11月19日，該市成立了社區(qū)矯正警察支隊，下轄10個大隊，并頒發(fā)了上崗證件，以此為標(biāo)志，該市社區(qū)矯正工作正式步入規(guī)范化、專業(yè)化軌道。

（2）整合親情資源。在矯正工作中注意發(fā)揮家庭的親情作用，通過與社區(qū)服刑人員家庭簽訂監(jiān)護協(xié)議書，密切配合，共同做好矯正工作。

（3）整合社會資源。從試點開始就成立了社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2012年年底全面鋪開后，繼續(xù)強化領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，吸收組織、宣傳、紀(jì)檢、法院、檢察院、公安、財政等20多個部門，明確了職能劃分，充分發(fā)揮各成員單位的作用。

3.堅持效能簡捷，在矯正管理的方法凝練上求創(chuàng)新

（1）凝練心理矯正。在開展心理矯正過程中，對矯正對象進行性格測定，同時，開展矯正對象的等級評定，從家庭背景、個性特點、案件情況、對自己的危害行為的認識和矯正條件等五個方面進行綜合評定。評定結(jié)果作為今后矯正個案，確定日常管理模式的依據(jù)。

（2）凝練技能矯正。經(jīng)過考察、洽談，成功將崔鳳岐美容美發(fā)化妝攝影學(xué)校、牡丹江職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校發(fā)展為社區(qū)矯正技能培訓(xùn)基地，免費提供培訓(xùn)。2014年以來，與市就業(yè)局聯(lián)合舉辦社區(qū)服刑人員創(chuàng)業(yè)理念及創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)班11期，有330名服刑人員參加了培訓(xùn)。截至目前，已有4名社區(qū)服刑人員通過培訓(xùn)創(chuàng)業(yè)成功。

（3）凝練就業(yè)矯正。相繼建立了騰飛汽車零配件公司、森發(fā)木業(yè)、北味等就業(yè)基地。據(jù)不完全統(tǒng)計，這幾個基地吸收126人就業(yè)。同時，還積極鼓勵自謀職業(yè)和自我創(chuàng)業(yè)，目前，90%的社區(qū)服刑人員實現(xiàn)了就業(yè)。

4.堅持科學(xué)發(fā)展，在矯正管理的機制鑄推上求創(chuàng)新

（1）加強規(guī)范化建設(shè)。制定了《牡丹江市社區(qū)矯正工作審前調(diào)查評估辦法》《牡丹江市社區(qū)矯正工作考核暫行辦法》《牡丹江市社區(qū)服刑人員考核獎懲實施細則》《牡丹江市社區(qū)矯正警察工作紀(jì)律及考勤暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。與聯(lián)通合作建立了社區(qū)矯正監(jiān)管平臺，將對全市社區(qū)服刑人員實施手機定位監(jiān)管。

（2）加強專業(yè)化建設(shè)。2015年采取以會代訓(xùn)方式，對全市120余名專業(yè)矯正人員和矯正民警進行了兩次系統(tǒng)的培訓(xùn)。先后到福建、上海等社區(qū)矯正開展得較好的省市參觀學(xué)習(xí)，進一步提升社區(qū)工作人員的水平與能力。

（3）加強保障機制的建設(shè)。將繼續(xù)加大請示匯報力度，積極爭取社區(qū)矯正經(jīng)費支持。

（二）大慶市

1.完善工作制度

（1）出臺規(guī)范性文件。大慶市司法局牽頭組織市中級人民法院、人民檢察院、公安局召開社區(qū)矯正工作聯(lián)席會議。2012年聯(lián)合下發(fā)了《未成年被告人審前調(diào)查實施辦法》，2014年聯(lián)合下發(fā)了《大慶市社區(qū)矯正人員脫離監(jiān)管追查辦法（試行）》，2015年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強社區(qū)矯正信息通報工作的意見》，進一步規(guī)范和完善了政法各部門的協(xié)調(diào)配合機制。

（2）制定內(nèi)部制度。2013年出臺《大慶市司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作責(zé)任追究制度》，2015年公布了《大慶市司法行政機關(guān)社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行權(quán)力清單》《大慶市司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作責(zé)任清單》《大慶市社區(qū)服刑人員義務(wù)清單》，促進社區(qū)矯正工作的規(guī)范化發(fā)展。

（3）規(guī)范入、解矯宣告。2015年印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范入矯宣告和解矯宣告的通知》，對入矯宣告、解矯宣告進行了規(guī)范。通過嚴(yán)抓細管，社區(qū)服刑人員的守法意識進一步增強，違規(guī)人員逐漸減少。

2.加大監(jiān)管力度

（1）加強入戶走訪排查。通過劃分責(zé)任區(qū)，社區(qū)矯正支隊警察每月都深入到責(zé)任區(qū)司法所檢查指導(dǎo)工作，每季度對社區(qū)服刑人員進行逐一點名、逐一見面、逐一核對身份，集中談話和訓(xùn)誡。

（2）加強重點時段管控。在“兩會”“抗戰(zhàn)勝利紀(jì)念日”期間，嚴(yán)格控制請假外出、實行零報告制度、與檢察機關(guān)一起入戶走訪;要求社區(qū)服刑人員每天向司法所報告，每周到現(xiàn)場報到。

（3）加強重點人員核查。對保外就醫(yī)人員逐一進行核查，建立音視頻電子檔案。對護照進行逐個篩查，累計封存護照99本，港澳通行證68本，臺灣通行證5本;注銷護照62本，港澳通行證45本，臺灣通行證3本。

（4）加強流動人員管理。2015年針對流動社區(qū)服刑人員管理難度大的問題，印發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范流動社區(qū)矯正人員管理的通知》，要求各區(qū)縣接收時，報市局審核備案。

（5）加強手機定位監(jiān)管。對479名重點人員進行定位監(jiān)管，工作人員根據(jù)運動軌跡隨時掌握他們的活動情況。

3.提高矯正質(zhì)量

開展心理矯正，僅2015年就進行心理健康教育講座17場次，開展心理測量427人次，進行個別心理疏導(dǎo)113人次。擴大社會參與面，建立矯正小組2 435個，參與人數(shù)達7 305人。落實適應(yīng)性幫扶，開展技能培訓(xùn)2期146人次，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道幫助4人解決了生活中的實際困難。

4.抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)

邀請市委政法委、市中級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市禁毒支隊、市移動公司等有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)、專家，對全市社區(qū)矯正工作者進行業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，不僅使參訓(xùn)人員的刑罰執(zhí)行意識得到加強，還提高了實戰(zhàn)經(jīng)驗。

5.創(chuàng)新社區(qū)戒毒管理模式

該市作為黑龍江省首個創(chuàng)新社區(qū)矯正管理模式，由司法行政機關(guān)主動承擔(dān)社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)日常管理工作的地市，形成了政府主導(dǎo)，基層司法所具體執(zhí)行，公安、司法行政等部門齊抓共管，社會力量廣泛參與的社區(qū)戒毒工作模式。截至目前，已累計接受社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)人員722人（社區(qū)戒毒587人，社區(qū)康復(fù)135人）。為了保證社區(qū)戒毒的監(jiān)管成果，市司法局在各司法所進行常規(guī)吸毒檢測的同時，組織專門力量對戒毒人員進行尿檢抽查，為吸毒人員遠離毒品奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、存在的共性問題和困難

（一）認識程度不高

由于長期受重刑觀念的影響，加之宣傳不夠，一些地方和單位對社區(qū)矯正工作缺乏認識，很多黨員干部，甚至是高層次的領(lǐng)導(dǎo)干部對社區(qū)矯正工作知之甚少，有的完全不了解;社區(qū)居民對社區(qū)矯正也很陌生，對把應(yīng)在監(jiān)獄服刑的罪犯轉(zhuǎn)移到自己的身邊服刑，表現(xiàn)出或多或少的擔(dān)憂與不安;對于矯正對象而言，要求他們按時報到、按時交思想?yún)R報、參加公益勞動，有些人存在抵觸情緒，認為自己不再違法犯罪就可以了，憑什么要接受社區(qū)組織管理。

（二）社區(qū)矯正工作人員執(zhí)法身份不明確

社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行，需要工作人員具備明確的執(zhí)法身份，而基層司法所工作人員沒有執(zhí)法身份，難以對社區(qū)服刑人員形成震懾，致使社區(qū)服刑人員不能正確對待自己的服刑身份，認罪態(tài)度不好，服刑意識缺乏，對待社區(qū)矯正工作人員的教育管理不以為然。正是由于執(zhí)法權(quán)的缺失，滋生了部分服刑人員漠視國家法律的心理，社區(qū)矯正工作人員對此沒有較好的懲戒措施，有的甚至受到社區(qū)服刑人員的人身威脅。

（三）社區(qū)矯正工作人員缺乏，素質(zhì)有待提高

一是有的區(qū)、縣（市）沒有落實政法專項編制，還有個別司法所存在1人所現(xiàn)象，輔助人員配備也不到位;二是大部分區(qū)、縣（市）社區(qū)矯正機構(gòu)，特別是基層司法所，從事社區(qū)矯正的工作人員年齡普遍偏大，還有部分人員屬于公益崗位或臨時工，不具備較強的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，不能承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任;三是基層社區(qū)矯正工作人員待遇較低，社會認同度不高，缺乏獎懲機制，難以調(diào)動工作積極性;四是部分社區(qū)服刑人員管理難度大，存在重新犯罪的風(fēng)險，而基層社區(qū)矯正工作人員任務(wù)繁重，有的身兼數(shù)職，隨著行政執(zhí)法責(zé)任制全面運行，心理負擔(dān)和工作壓力加大。

（四）社區(qū)矯正工作經(jīng)費保障不到位

個別地方雖然把社區(qū)矯正經(jīng)費納入了財政預(yù)算，有的做到特事特辦，現(xiàn)請現(xiàn)批。但掣肘因素多，經(jīng)費少，保障難度大，基層普遍缺乏必要的交通、通訊和辦公設(shè)備，制約了社區(qū)矯正工作的有效開展。《財政部、司法部關(guān)于進一步加強社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作的意見》（財行[2012]402號）文件精神需進一步落實。

（五）執(zhí)法部門在社區(qū)矯正銜接上不夠緊密

社區(qū)矯正工作執(zhí)行需要法院、公安局、司法局密切配合，法院通過判決啟動社區(qū)矯正執(zhí)行程序，對同級司法局提請的收監(jiān)執(zhí)行建議進行裁定;公安機關(guān)對違反治安管理規(guī)定和重新犯罪的社區(qū)服刑人員及時依法處理，對社區(qū)服刑人員出入境證件進行報備。雖然《社區(qū)矯正實施辦法》及相關(guān)法律對以上執(zhí)行程序已經(jīng)明確，但仍存在部分地區(qū)執(zhí)法部門在社區(qū)矯正銜接上不夠緊密的情況。政法各部門聯(lián)動機制還不盡完善。適用社區(qū)矯正人員委托調(diào)查評估工作不配套，社區(qū)矯正交付銜接過程中，存在法律文書移交不及時、社區(qū)矯正人員交付不到位等現(xiàn)象，影響社區(qū)矯正正常開展。在落實矯正對象獎懲措施上部門協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，從而導(dǎo)致社區(qū)矯正處罰及收監(jiān)等執(zhí)行難問題。各政法機關(guān)加強社區(qū)矯正工作沒有達成共識，部門工作合力也尚未形成，沒有建立社區(qū)矯正信息互動交換平臺，未能實現(xiàn)社區(qū)矯正工作動態(tài)數(shù)據(jù)共享，信息不對稱、銜接不順暢。

三、對策與建議

（一）各級黨委、政府對社區(qū)矯正工作要切實提高認識，加強領(lǐng)導(dǎo)

黨的十八屆三中全會《決定》提出健全社區(qū)矯正制度，習(xí)近平總書記就進一步做好社區(qū)矯正工作做出重要指示，提出明確要求。教育改造好社區(qū)服刑人員，促進社會和諧穩(wěn)定，是各級黨委和政府的政治責(zé)任。各級黨委、政府要深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神，高度重視社區(qū)矯正工作，把社區(qū)矯正工作擺到維護一方穩(wěn)定的工作大局中來謀劃，擺上重要位置來抓，及時協(xié)調(diào)解決社區(qū)矯正工作中遇到的重大問題。各有關(guān)部門要從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，切實增強全面推進社區(qū)矯正工作責(zé)任感，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，切實提高社區(qū)矯正工作水平。要健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、司法行政部門組織實施、有關(guān)部門密切配合的社區(qū)矯正工作機制，統(tǒng)籌整合各方資源，形成共同做好社區(qū)矯正工作的合力。

（二）加快立法確保社區(qū)矯正工作依法進行

《社區(qū)矯正實施辦法》屬于部門規(guī)章，調(diào)整范圍有限，不能充分發(fā)揮法律效力，執(zhí)法身份問題應(yīng)通過立法予以明確。十二屆全國人大三次會議上，已將《社區(qū)矯正法》列入任期內(nèi)完成的重要任務(wù)。在立法出臺前，各地應(yīng)立足實際工作，堅持兩條腿走路的方針，認真研究解決社區(qū)矯正工作中的具體問題。一條腿是搶抓機遇，爭取支持，把社區(qū)矯正管理工作再推上一個新臺階;一條腿是自我加壓，自我積累，自我提高，把工作的著眼點更多地放在依靠自己的力量上。

（三）加大力度保障社區(qū)矯正隊伍建設(shè)可持續(xù)發(fā)展

積極爭取政府、高校、社會各界支持，加大輿論宣傳，引導(dǎo)法學(xué)、教育學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)高校畢業(yè)生通過考錄扎根基層司法工作;加大社區(qū)矯正工作人員培訓(xùn)力度，不斷提升在職人員理論水平和業(yè)務(wù)能力;建立合理的干部任用選拔機制，強化績效考核，兌現(xiàn)獎懲，建立良好的競爭氛圍;積極推進社區(qū)矯正工作社會化發(fā)展，加大社會志愿者招募力度，選拔在社區(qū)矯正工作中發(fā)揮作用好、效率高的志愿者，協(xié)調(diào)工會、團委、婦聯(lián)等群團組織給予表彰、獎勵，對于業(yè)務(wù)素質(zhì)強、能力突出的志愿者，在干部錄用和選拔上建議優(yōu)先考慮，多措并舉，推進社區(qū)矯正工作社會化發(fā)展不斷深入。

（四）多舉措解決社區(qū)矯正經(jīng)費保障

一是按照社區(qū)服刑人員數(shù)量核定社區(qū)矯正工作經(jīng)費并及時足額撥付到位，保障社區(qū)矯正工作經(jīng)費。二是將社區(qū)矯正工作的人員經(jīng)費，日常行政經(jīng)費，公益勞動、就業(yè)基地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備配置、人員培訓(xùn)等經(jīng)費列入財政預(yù)算，并建立合理的動態(tài)增長機制。三是加強基層工作調(diào)研，結(jié)合各地生活水平、物價標(biāo)準(zhǔn)，按檔次劃定經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)，制定社區(qū)矯正經(jīng)費管理使用辦法，確保社區(qū)矯正經(jīng)費的專款專用。四是拓展社會籌資渠道，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體、民間組織以及社會愛心人士為社區(qū)矯正事業(yè)捐贈財物、提供服務(wù)等支持。五是建議實行以獎代補工作激勵機制，對于各區(qū)、縣（市）在規(guī)定期限按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完成社區(qū)矯正中心和過渡性安置基地的，由市財政給予相應(yīng)獎勵，推動此項工作的開展。六是對特困的社區(qū)服刑人員提供最低生活保障和適應(yīng)性幫扶救助，解除他們的后顧之憂，增強他們?nèi)谌肷鐣男判暮湍芰Γ呱闲律贰?/p>

（五）建立執(zhí)法部門間協(xié)作聯(lián)動機制

發(fā)揮各地黨委政法委組織領(lǐng)導(dǎo)作用，聯(lián)合法院、檢察院、公安、司法幾部門定期梳理執(zhí)法工作銜接配合上的問題，統(tǒng)一規(guī)范在社區(qū)矯正執(zhí)行上職能分工;加強各執(zhí)法部門間的溝通協(xié)作，建立起執(zhí)法工作信息共享，保障溝通暢通，信息傳遞高效;建立起部門間協(xié)作聯(lián)動機制，發(fā)生社區(qū)矯正執(zhí)行環(huán)節(jié)認定不清、情況不明的，及時由執(zhí)法部門協(xié)調(diào)解決，促進執(zhí)法工作緊密銜接;建立社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位量化考核指標(biāo)，是否支持社區(qū)矯正工作，是否很好地履行了自己的職責(zé)，是否對年度社區(qū)矯正工作做出了貢獻，要有年度目標(biāo)考核并進行排位，進行全市通報;加強執(zhí)法監(jiān)督，明確黨紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督兩個責(zé)任，確保責(zé)任監(jiān)督到位、落實到位、整改到位，堅決避免執(zhí)法過錯、怠政、權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。