農(nóng)村公共文化服務(wù)的基層實(shí)踐及其政策啟示

孫運(yùn)宏

摘要：文化建設(shè)是全面建成小康社會(huì)的題中應(yīng)有之義，而基層公共文化服務(wù)的成效如何，事關(guān)文化建設(shè)的大局。文章基于實(shí)地調(diào)研，分析了農(nóng)村公共文化服務(wù)的具體實(shí)施情況，公共文化服務(wù)在基層的角色邊緣化、建設(shè)載體的偏差、內(nèi)容供給與需求的脫節(jié)、運(yùn)行機(jī)制的懸浮化是制約其效能發(fā)揮的主要癥結(jié)。推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)，要把公共文化服務(wù)建設(shè)納入政府工作目標(biāo)考核，公共文化服務(wù)建設(shè)的載體應(yīng)下移到基層，堅(jiān)持農(nóng)民在公共文化服務(wù)中的主體性地位，彰顯公共文化服務(wù)的公共性蘊(yùn)含，加強(qiáng)公共文化服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：文化建設(shè)；農(nóng)村公共文化服務(wù)；實(shí)踐；文化政策；惠民工程

構(gòu)建完善的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系是全面建成小康社會(huì)的重要組成部分，是不斷改善人民群眾精神文化生活的重要舉措，也是全面深化文化體制改革的必然要求。2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》，提出到2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)便捷高效、保基本、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，進(jìn)一步明確將公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)放在基層，縣（區(qū)）以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）成為公共文化體系建設(shè)的重要陣地。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的迅速發(fā)展，農(nóng)民有了更多的閑暇時(shí)間，如何安頓廣大農(nóng)民的精神文化生活成為當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的重要議題，本文以沿海地區(qū)D縣作為調(diào)查對(duì)象，對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上探討如何完善農(nóng)村公共文化服務(wù)政策。

一、農(nóng)村公共文化服務(wù)的基層實(shí)踐

D縣位于東南沿海地區(qū)，是省級(jí)群眾文化先進(jìn)縣，建成國(guó)家級(jí)鎮(zhèn)綜合文化站15個(gè)，村、社區(qū)分別建成示范文化室125個(gè)、30個(gè)，每萬(wàn)人擁有公共文化設(shè)施面積達(dá)到1643.6平方米，各鎮(zhèn)都建有文化廣場(chǎng)、圖書(shū)館和標(biāo)準(zhǔn)電子閱覽室等公共文化場(chǎng)所，初步建成了較為完善的公共文化服務(wù)體系。本文主要分析文體公園、廣播自辦節(jié)目、送戲下鄉(xiāng)、綜合文化服務(wù)中心、農(nóng)家書(shū)屋等文化惠民工程的具體實(shí)施情況。

戴多個(gè)“帽子”的農(nóng)民文體公園。D縣通過(guò)挖掘本地文化，投入1850萬(wàn)元修建封神公園，占地面積160余畝，建成后由文化部門(mén)負(fù)責(zé)管理和對(duì)外開(kāi)放。文體公園的修建理應(yīng)是件為民服務(wù)的好事，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，文體公園只是一項(xiàng)形象工程，隨著不同部門(mén)的考核，功能地位不斷的發(fā)生變化，封神公園成為接受檢查的主要平臺(tái)，分別作為新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目、鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)園區(qū)集聚項(xiàng)目接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查。由于文體公園地處偏遠(yuǎn)且功能不斷變換，農(nóng)民到公園開(kāi)展文體活動(dòng)的次數(shù)屈指可數(shù)，只有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)視察工作的時(shí)候才會(huì)有人提前打掃園區(qū)，平日里都是大門(mén)緊閉，這脫離了為農(nóng)民提供公共文化服務(wù)的政策初衷。

難以運(yùn)轉(zhuǎn)的廣播自辦節(jié)目。2014年，縣文化廣電新聞出版局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣文廣新局）對(duì)鎮(zhèn)文化站的工作目標(biāo)績(jī)效考核中，增加了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播自辦節(jié)目”的考核內(nèi)容，要求文化站辦好每周兩檔以上綜合性、規(guī)范化的廣播節(jié)目，每檔10-15分鐘，按周平均每檔節(jié)目自采稿件不少于2篇，自辦節(jié)目要有專(zhuān)職采編人員，全年播出節(jié)目要通過(guò)電腦完整保存。但是通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2015年上半年廣播自辦節(jié)目一直沒(méi)有開(kāi)辦，下半年才播出了兩三檔節(jié)目，有的鎮(zhèn)上半年的節(jié)目文檔都是突擊補(bǔ)編的此外，廣播節(jié)目?jī)?nèi)容大多是拼湊的，本地新聞和自采新聞?shì)^少，節(jié)目的可聽(tīng)性和專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。

成為“釣魚(yú)工程”的送戲下鄉(xiāng)

縣文廣新局為了引導(dǎo)基層公共文化活動(dòng)的開(kāi)展，舉辦“百姓舞臺(tái)，送戲下鄉(xiāng)”活動(dòng)，要求各鎮(zhèn)文化站都要參與此項(xiàng)活動(dòng)，充分挖掘本地文化資源，積極組織文藝作品創(chuàng)作，以此搭建文化民生平臺(tái)，推動(dòng)群眾文化參與、文化創(chuàng)造和文化共享?？h文廣新局給予每場(chǎng)2000元的補(bǔ)貼，并組織評(píng)委對(duì)每場(chǎng)演出節(jié)目進(jìn)行考核打分。然而在實(shí)踐中，“百姓舞臺(tái)，送戲下鄉(xiāng)”活動(dòng)成了一項(xiàng)脫離基層公共文化服務(wù)需求的“釣魚(yú)工程”A鎮(zhèn)文化站站長(zhǎng)算了一筆賬，演員工資加上演出器材和道具的租賃，每場(chǎng)演出的費(fèi)用高達(dá)3500元到5000元，補(bǔ)貼資金與演出費(fèi)用存在較大缺口。

負(fù)債沉重的村綜合文化服務(wù)中心，文化部出臺(tái)的《國(guó)家基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)試點(diǎn)工作方案》提出，推動(dòng)村（社區(qū)）綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)，使中心成為村級(jí)和社區(qū)公共服務(wù)的重要陣地，為了貫徹落實(shí)國(guó)家的文化建設(shè)政策，D縣對(duì)農(nóng)村綜合文化服務(wù)中心建設(shè)提出了具體的要求，但是并沒(méi)有明確建設(shè)資金的來(lái)源，也沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，而省市的資金補(bǔ)助僅40萬(wàn)元，這對(duì)于建設(shè)總投入近200多萬(wàn)元的工程則是杯水車(chē)薪。為了完成上級(jí)部門(mén)的考核任務(wù)，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能將任務(wù)層層下壓，最終迫使村組干部四處借債融資來(lái)完成建設(shè)任務(wù)，村集體背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

關(guān)門(mén)落鎖的“農(nóng)家書(shū)屋”。2014年，D縣作為省文化廳“農(nóng)家書(shū)屋”總分館建設(shè)的試點(diǎn)地區(qū)之一，啟動(dòng)了圖書(shū)通借通還項(xiàng)目

但是有的鎮(zhèn)在具體實(shí)踐中，將“農(nóng)家書(shū)屋”建設(shè)的重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)條件比較好的村，以建設(shè)1-2個(gè)樣板村為工作目標(biāo)，村與村之間在基礎(chǔ)設(shè)施與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行上存在較大的不平衡性。經(jīng)濟(jì)薄弱村的“農(nóng)家書(shū)屋”連標(biāo)準(zhǔn)的書(shū)架都沒(méi)有，部分圖書(shū)和書(shū)架發(fā)放到村部無(wú)人管理。大多數(shù)村的管理員由村干部兼任，一些干部甚至不會(huì)用電腦，無(wú)法進(jìn)行讀者證辦理、圖書(shū)借閱等服務(wù)，省里配發(fā)的2臺(tái)電腦無(wú)法滿(mǎn)足讀者電子閱覽需求。

二、農(nóng)村公共文化服務(wù)的問(wèn)題診斷

近年來(lái)，各級(jí)政府對(duì)文化建設(shè)越來(lái)越重視，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系框架不斷完善，但是農(nóng)村公共文化服務(wù)仍然存在一些問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：

第一，農(nóng)村公共文化服務(wù)在基層工作中的角色邊緣化當(dāng)前，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是基層政府的首要工作，一些領(lǐng)導(dǎo)存在只重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視文化建設(shè)的思想。而公共文化服務(wù)是資金投入較高、成效顯現(xiàn)較慢的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共文化服務(wù)建設(shè)方面的工作大打折扣。

第二，農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)載體的偏差。一些地方將農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的重心放在城區(qū)和中心鎮(zhèn)，而對(duì)處于最基層的村卻沒(méi)有給予足夠的重視?？h、鎮(zhèn)、村三級(jí)公共文化服務(wù)的效能越往下越呈現(xiàn)弱化的態(tài)勢(shì)，直接影響到農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的完善，忽視了公共文化服務(wù)的重點(diǎn)在基層特別是鄉(xiāng)村，造成公共文化服務(wù)供給的不平衡。

第三，農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)容供給與需求的脫節(jié)。農(nóng)民的公共文化服務(wù)需求表現(xiàn)出濃郁的鄉(xiāng)土氣息和鮮明的地域特征，而當(dāng)前公共文化服務(wù)供給缺少農(nóng)民的視角，難以滿(mǎn)足廣大農(nóng)民日益增長(zhǎng)的多元化的文化需求。農(nóng)村公共文化服務(wù)供給忽視了文化公共性的功能，缺少對(duì)社區(qū)整合互動(dòng)和價(jià)值共識(shí)的引導(dǎo)，沒(méi)能有效扼制社區(qū)文化公共性式微的態(tài)勢(shì)，社會(huì)公共生活逐漸陷入“越是集體的越少有人關(guān)注”的自利經(jīng)濟(jì)學(xué)陷阱，公共秩序和道德價(jià)值觀念呈現(xiàn)“失序”的狀態(tài)。

第四，農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的懸浮化。一是公共文化服務(wù)供給方式的偏離。二是公共文化服務(wù)項(xiàng)目的懸浮化。三是公共文化服務(wù)政策偏離農(nóng)村實(shí)際。

三、推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)的政策啟示

在全面建成小康社會(huì)的新形勢(shì)下，推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)，完善公共文化服務(wù)政策，應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)應(yīng)納入政府工作目標(biāo)考核，首先，在治理理念上，各級(jí)政府要正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共文化服務(wù)的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為公共文化服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障和充裕的資金支持，而公共文化服務(wù)的有效供給有利于社會(huì)和諧發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。因此，各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變觀念，既重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要重視公共文化服務(wù)建設(shè)其次，在行政考核機(jī)制上，把公共文化服務(wù)納入地區(qū)目標(biāo)績(jī)效考核，建立健全對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)的考核機(jī)制，結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定出既定性又定量、既考核地方政府又考核文化職能部門(mén)、既考核單位又考核個(gè)人的公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，以考核“指揮棒”推動(dòng)農(nóng)村公共文化服務(wù)落地見(jiàn)效。再次，在資金投入機(jī)制上，要以事權(quán)劃分為依據(jù)，對(duì)公共文化服務(wù)財(cái)政支持政策進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整，完善中央和地方按比例分擔(dān)的農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，取消不屬于基層政府財(cái)政分擔(dān)的支出。

2.農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的載體應(yīng)下移到基層。政府要把更多的公共文化服務(wù)資源投向基層，更好的公共文化服務(wù)項(xiàng)目放到基層，完善公共文化服務(wù)體系覆蓋到基層，讓基層群眾享受到更多的公共文化服務(wù)和文化發(fā)展成果。首先，加強(qiáng)基層文化職能機(jī)構(gòu)建設(shè)。探索把鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和文化主管部門(mén)雙重管理改變?yōu)橛煽h文化主管部門(mén)單獨(dú)管理，確保專(zhuān)人專(zhuān)崗位，杜絕基層文化站工作人員被頻繁借用的現(xiàn)象。通過(guò)上掛下派、橫向交流、學(xué)習(xí)深造等方式，提高基層文化工作人員的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平。加強(qiáng)村級(jí)文化人才隊(duì)伍建設(shè)，設(shè)立宣傳文化專(zhuān)職崗位，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式招募工作人員。其次，確保公共文化服務(wù)資金用到基層。改變不合理的公共文化服務(wù)資金分配比例，公共文化服務(wù)資金適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，將農(nóng)村人口數(shù)量、地區(qū)財(cái)政狀況等客觀指標(biāo)作為公共文化服務(wù)資金轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算依據(jù)，探索設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金和縣鎮(zhèn)兩級(jí)文化活動(dòng)基金。再次，注重基層公共服務(wù)的平衡，建議調(diào)整公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的達(dá)標(biāo)率取代以縣為單位的達(dá)標(biāo)率，要將評(píng)價(jià)的重點(diǎn)放在村。

3.農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民的主體性。增強(qiáng)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)與農(nóng)民需求的有效對(duì)接。一是要站在農(nóng)民的角度，推出貼近農(nóng)民需求的公共文化服務(wù)項(xiàng)目。二是充分挖掘鄉(xiāng)土文化資源，培育農(nóng)村文化發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。注重挖掘和保護(hù)地方特色的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和民俗活動(dòng)，延續(xù)農(nóng)村日益消逝的歷史記憶。三是挖掘農(nóng)村民間文化人才，完善公共文化服務(wù)活動(dòng)的組織保障。

4.農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)要彰顯文化的公共性。注重開(kāi)展具有公共性的可持續(xù)的文化活動(dòng)。農(nóng)村社區(qū)不僅是生產(chǎn)生活共同體，更是文化共同體；不僅是居住場(chǎng)所，更是精神家園而精神家園寄托于一定的文化體系中，又通過(guò)一定的文化形態(tài)得以存在。要依托農(nóng)村傳統(tǒng)文化資源，重點(diǎn)支持開(kāi)展體現(xiàn)農(nóng)村公序良俗、彰顯倫理道德規(guī)范、弘揚(yáng)社會(huì)道德風(fēng)尚的戲劇曲藝巡演和公共人物評(píng)選評(píng)比等活動(dòng)，在村莊內(nèi)部形成良好的社會(huì)氛圍，鼓勵(lì)村民對(duì)村莊公共事件表達(dá)意見(jiàn)，喚起村民對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序與公共規(guī)則的關(guān)注，消弭農(nóng)村社區(qū)公共性危機(jī)。

5.農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)要加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管

國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目制治理的方式將關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)政策傳達(dá)到地方各級(jí)政府，并以項(xiàng)目工程為載體引導(dǎo)地方財(cái)政投向。在這一治理體系下，公共文化服務(wù)也逐步以項(xiàng)目制的形式推動(dòng)相關(guān)的政策落地實(shí)施，比如公共文化服務(wù)示范項(xiàng)目村級(jí)綜合文化服務(wù)中心建設(shè)等項(xiàng)目。在政策的實(shí)踐中，要將基層民眾的利益訴求納入到公共文化服務(wù)項(xiàng)目的具體運(yùn)作之中，根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況設(shè)計(jì)出符合農(nóng)民精神文化需求的項(xiàng)目，并建立制度化、規(guī)范化的參與渠道，使農(nóng)民可以積極參與公共文化服務(wù)活動(dòng)。健全公共文化服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)價(jià)制度，構(gòu)建農(nóng)民公共文化服務(wù)滿(mǎn)意度為核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以指標(biāo)引領(lǐng)公共文化服務(wù)，探索引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)公共文化服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)的社會(huì)評(píng)價(jià)。同時(shí)，加強(qiáng)公共文化服務(wù)項(xiàng)目資金的監(jiān)管，在缺乏有效評(píng)估和監(jiān)督約束的情況下，政府也會(huì)運(yùn)用手中的權(quán)力謀求自身的利益，而不是謀求社會(huì)的利益強(qiáng)化公共文化服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，適時(shí)調(diào)整相關(guān)公共文化服務(wù)政策。

（責(zé)任編輯：賈明哲）