解決南海爭端的“雙軌思路”

孔慶江

【摘要】 南海爭端錯(cuò)綜復(fù)雜的政治背景，涉及爭端各方?jīng)_突對(duì)峙的利益關(guān)系。南海域內(nèi)國家利益沖突以及域外勢力干涉使南海爭端陷入僵局，中國于2014年率先提出“雙軌思路”來積極處理南海問題，即有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)。雖然在爭端中的處境相對(duì)被動(dòng)，但中國的國際影響力發(fā)生巨大變化。隨著參與、主導(dǎo)國際事務(wù)能力的提升，中國將國際合作原則與和平解決爭端原則相結(jié)合并同步推進(jìn)創(chuàng)新性“雙軌思路”，利用二者的協(xié)同效應(yīng)來處理南海問題，從而維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定，這是中國和平解決國際爭端的最新實(shí)踐和制度創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】“雙軌思路” 南海爭端 國際合作 協(xié)同效應(yīng)

【中圖分類號(hào)】 D643 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.23.002

“雙軌思路”的背景

近年來，南海局勢日趨緊張，爭端持續(xù)發(fā)酵。盡管中國控制南海的法律和歷史論據(jù)有更大的說服力，①但是在與其他南海爭端當(dāng)事方的沖突中十分被動(dòng)：在雙邊層面上，一些南海爭端當(dāng)事方為攫取海洋利益，通過挑撥中國與東盟關(guān)系、單方提起國際仲裁等方式將南海爭端復(fù)雜化、國際化；在多邊層面上，一些南海域外國家以航行自由等借口介入南海爭端，帶來的后果是各方加強(qiáng)了在南海地區(qū)的軍事存在，這無疑給地區(qū)安全蒙上了陰影。

從國際法角度來看，所謂南海爭端主要指當(dāng)事各方就南沙群島的領(lǐng)土主權(quán)歸屬爭端和以海洋劃界為主要內(nèi)容的海洋權(quán)益爭端。②雖然中國就非法占據(jù)南沙島礁、單邊開發(fā)利用相關(guān)海域的自然資源等問題與相對(duì)方進(jìn)行過談判，但因重大利益的沖突而停滯不前。域外國家的介入危害了南海地區(qū)的整體利益，中國對(duì)此一再表達(dá)抗議，卻沒有得到東盟國家的預(yù)期支持。此外，圍繞領(lǐng)土主權(quán)及海洋利益的爭端正不斷向政治、社會(huì)等維度延伸。主權(quán)和海洋利益爭端引發(fā)的民族主義情緒有時(shí)比爭端本身更容易導(dǎo)致沖突，③從而破壞國際關(guān)系。如2014年中越撞船事件，在政治維度上導(dǎo)致兩國關(guān)系十分緊張；社會(huì)維度上，引發(fā)了越南國內(nèi)大規(guī)模反華游行，最終演變?yōu)榀偪竦谋┝屧沂录Ｒ虼?，?chuàng)新性的國際爭端解決模式需要超出傳統(tǒng)法律形式的范圍，融入政治、社會(huì)的維度，④從而維護(hù)正常的國際關(guān)系。

不言而喻，目前處理南海爭端面臨這樣的困境：南海聲索國因缺乏合作而難以找到擺脫僵局的著力點(diǎn)；又因不能有效解決爭端而導(dǎo)致合作關(guān)系受到損害，影響地區(qū)和平穩(wěn)定。在這樣的背景下，中國于2014年率先提出“雙軌思路”來積極處理南海問題?！半p軌思路”包括兩方面內(nèi)容，即有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)。⑤

“雙軌思路”的理論基礎(chǔ)

和平解決國際爭端原則?！半p軌思路”雖然是一個(gè)很新的概念，卻有著豐富的國際法依據(jù)?！半p軌思路”所包含的國際法基本原則在眾多國際條約、國際組織決議以及國際判例中都得到了強(qiáng)調(diào)。其中“有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決”的要求正是和平解決國際爭端原則的體現(xiàn)。維護(hù)和平是國際法的基本目標(biāo)，⑥“雙軌思路”的提出正是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)做出的嘗試。

經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)的慘痛教訓(xùn)，人們意識(shí)到和平對(duì)于國際社會(huì)的重要意義。聯(lián)合國創(chuàng)始成員國于1945年對(duì)《聯(lián)合國憲章》第2（3）條達(dá)成統(tǒng)一意見，該條款規(guī)定：“各會(huì)員國應(yīng)以和平方法解決其國際爭端，避免危及國際和平、安全及正義。”第33（1）條規(guī)定：“任何爭端之當(dāng)事國，于爭端之繼續(xù)存在足以危及國際和平與安全之維持時(shí)，應(yīng)盡先以談判、調(diào)查、調(diào)停、和解、公斷、司法解決、區(qū)域機(jī)關(guān)或區(qū)域辦法之利用，或各該國自行選擇之其他和平方法，求得解決?！庇秩缰袊c東盟各國簽署的《南海各方行為宣言》規(guī)定當(dāng)事各方應(yīng)當(dāng)“以和平手段解決領(lǐng)土及管轄權(quán)爭端”，⑦宣言雖然不具有國際法約束力，但在一定程度上劃出了各方行為不可逾越的和平底線。和平解決國際爭端的方式分為政治方式（或外交方法）和法律方式。⑧政治方式包括談判、磋商、調(diào)解、斡旋等；法律方式主要包括國際仲裁和司法解決。和平解決國際爭端原則的基本要求是有關(guān)爭端各方做出通過和平手段解決爭端的承諾，根據(jù)主權(quán)平等之基礎(chǔ)并依照自由選擇方法之原則解決。⑨雖然各爭端解決方式?jīng)]有優(yōu)先順序，但談判是處理國際爭端最主要的方式，⑩能夠充分尊重爭端方的意志自由。談判協(xié)商作為國際爭端解決方式具有廣泛的適用性，可以避免因違背當(dāng)事方意愿而激化爭端。

國際合作原則。隨著國際社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，國際合作原則的重要性越發(fā)不可忽視?！堵?lián)合國憲章》將“促成國際合作”明確列為聯(lián)合國的宗旨，且多個(gè)條款涉及該原則。例如其中第1條規(guī)定，各國應(yīng)促成合作，以解決國際問題。第11條規(guī)定，聯(lián)大應(yīng)考慮關(guān)于維持國際和平及安全之合作之普遍原則。可見，國際合作原則與和平解決國際爭端原則都有著相同的目的：維護(hù)和平安全的國際秩序。雙軌思路提出的“中國與東盟國家共同維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定”就是國際合作原則的體現(xiàn)。

就自然資源爭端而言，1970年聯(lián)合國大會(huì)通過了許多決議來闡明國家合作分享共同自然資源這一法律原則。?1974年《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》第3條規(guī)定：“對(duì)于二國或二國以上所共有的自然資源的開發(fā)，各國應(yīng)合作采用一種報(bào)道和事前協(xié)商的制度，以謀對(duì)此種資源作最適當(dāng)?shù)睦茫粨p及其他國家的合法利益。”?就海洋爭端而言，國際合作原則得到《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）有關(guān)劃界的條款以及爭端解決條款的確認(rèn)。?北海大陸架案中，國際法院認(rèn)為特別是在面臨保證重疊區(qū)域完整性的問題時(shí)，相較于對(duì)重疊區(qū)域協(xié)議分割或平均分割，共同開發(fā)則更為妥當(dāng)。?埃文森法官在其不同意見中認(rèn)為：在油田位于分界線上或共同開發(fā)區(qū)域的情況下，將聯(lián)合開采條款加入到協(xié)議中對(duì)于本案當(dāng)事方來說是明智的選擇。?當(dāng)今的國際爭端不僅限于法律維度，也會(huì)涉及政治、社會(huì)等維度的問題，?僅憑一國之力無法解決全部爭端，需要當(dāng)事各方開展國際合作。從目前南海局勢來看，當(dāng)事各方仍未建立有效的國際合作機(jī)制，更多的是采取單邊行為來處理南海爭端，這也是導(dǎo)致南海局勢惡化的重要原因。正如海洋法專家克萊因教授所強(qiáng)調(diào)，如果放棄國際合作，孤立對(duì)待與海洋劃界相關(guān)的問題，從而進(jìn)入強(qiáng)制性仲裁或裁決，當(dāng)事方則會(huì)失去達(dá)成協(xié)議的機(jī)會(huì)。同時(shí)法庭或仲裁庭對(duì)此問題做出的裁判無疑會(huì)剝奪《公約》賦予當(dāng)事方的權(quán)利。?還有學(xué)者指出南海是半閉海，根據(jù)《公約》第123條規(guī)定，半閉海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)互相合作。?

“雙軌思路”的內(nèi)涵

“雙軌思路”的內(nèi)涵體現(xiàn)為：一方面，中國堅(jiān)持領(lǐng)土、海洋爭端由直接當(dāng)事各方談判協(xié)商來解決，不贊成其他國家特別是域外國家介入領(lǐng)土及海洋爭端，或由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁判。作為域內(nèi)大國，中國與其他直接當(dāng)事方的談判磋商并不會(huì)以大欺小，損害或犧牲域內(nèi)其他爭端方的安全利益，這體現(xiàn)了和平解決國際爭端原則。另一方面，中國與其他爭端當(dāng)事方同為南海周邊國家，對(duì)于維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定有著共同的國際義務(wù)與責(zé)任。履行共同的義務(wù)需要各方的相互合作，這是國際合作原則的體現(xiàn)。將國際合作原則與和平解決爭端原則相結(jié)合并同步推進(jìn)，以此來處理南海問題，這是中國和平解決國際爭端的最新實(shí)踐和制度創(chuàng)新。

“雙軌思路”的兩個(gè)軌道各有側(cè)重，并不是同等重要的，而是以前軌即爭端直接當(dāng)事國談判解決爭端為主。2016年10月21日，中菲發(fā)表的聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)：“雙方重申維護(hù)及促進(jìn)和平穩(wěn)定、在南海的航行和飛越自由的重要性，根據(jù)包括《聯(lián)合國憲章》和1982年《公約》在內(nèi)公認(rèn)的國際法原則，不訴諸武力或以武力相威脅，由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議?！?從聲明內(nèi)容來看，這不但是南海爭端方對(duì)“雙軌思路”的確認(rèn)，也突出了爭端直接當(dāng)事國談判解決爭端在雙軌中的主導(dǎo)性。

雙軌思路的原理

“雙軌思路”的協(xié)同效應(yīng)。國際爭端通常會(huì)給爭端當(dāng)事方的國際關(guān)系帶來損害，如果未能以合理方式處理好有關(guān)重大利益的爭端，則爭端可能會(huì)影響到地區(qū)乃至世界利益。?國際爭端解決對(duì)于維護(hù)國際社會(huì)的和平穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。然而在涉及當(dāng)事方重大利益的情況下，當(dāng)事各方在解決國際爭端的進(jìn)程中往往會(huì)陷入僵局。如果當(dāng)事方的國際關(guān)系相對(duì)緊張，無疑會(huì)使?fàn)幎私鉀Q難上加難。國際社會(huì)的發(fā)展使國際成員彼此更加相互依存，各方可以通過尋找彼此潛在的共同利益來推動(dòng)國際合作，并將國際合作作為化解國際爭端的催化劑，幫助各方擺脫僵局。

可見，國際爭端解決與國際合作相結(jié)合，會(huì)產(chǎn)生出1+1>2的協(xié)同效應(yīng)?！半p軌思路”作為二者的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)出中國對(duì)解決國際爭端思路的創(chuàng)新：以解決國際爭端與建立國際合作關(guān)系并舉、“雙軌并行”的方式來推動(dòng)南海爭端的解決，從而實(shí)現(xiàn)地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

國際爭端解決對(duì)國際合作的維護(hù)。國際合作通常建立在和平穩(wěn)定的國際關(guān)系基礎(chǔ)之上，而國際爭端的產(chǎn)生則會(huì)威脅秩序的穩(wěn)定，破壞原有的國際關(guān)系，影響爭端各方的國際合作，甚至有導(dǎo)致武力沖突的危險(xiǎn)。南海爭端當(dāng)事國都是發(fā)展中國家，同樣肩負(fù)著發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)、改善人民生活的重任，南海局勢的穩(wěn)定對(duì)各方都是意義重大的。國際法通過和平解決國際爭端機(jī)制促進(jìn)全球的和平與安全。因此，中國應(yīng)與其他當(dāng)事方依靠國際爭端解決來妥善處理南海問題，從而維護(hù)好彼此間合作關(guān)系。

國際爭端解決方式本身要具有適用性，否則可能適得其反。如國際裁判等強(qiáng)制程序可能會(huì)將爭端各方帶入一個(gè)比較對(duì)立的局面，如果爭端一方拒絕接受司法手段的裁判結(jié)果，將給后續(xù)的對(duì)話造成更多的困難，從而破壞雙邊談判。在巴勒斯坦特許權(quán)案中，法官摩爾（Moore）對(duì)談判的定義為：“國際法意義上的談判是指政府通過法律和有序的行政程序行使它們無需爭議的權(quán)力，調(diào)節(jié)與其它政府的關(guān)系，討論、調(diào)整和解決它們之間的分歧?！闭勁芯哂挟?dāng)事方自愿、程序自由等特點(diǎn)，不會(huì)影響談判各方的國際關(guān)系?？v觀中國的外交史，很多對(duì)中國意義重大的問題以及歷史遺留問題都是中國政府與有關(guān)各方通過直接談判協(xié)商解決的。中國已同14個(gè)鄰國中的12國徹底解決了陸地邊界問題。

談判和協(xié)商的方式解決國際爭端的前提往往是爭端雙方實(shí)力相當(dāng)，從而可以在平等的條件下解決爭端。否則在力量相對(duì)懸殊的爭端方之間，政治方式很可能會(huì)導(dǎo)致爭端方處于不平等的地位，并導(dǎo)致最終的解決方案對(duì)某當(dāng)事方不利。在領(lǐng)土爭端中，中國并非傾向于武力，而是更青睞合作解決，展現(xiàn)更多的是合作而不是擴(kuò)張主義。自1949年以來，中國經(jīng)歷了23個(gè)因與鄰國或相向國在陸地或海洋上的領(lǐng)土爭端引發(fā)的事件，在其中的17個(gè)爭端中，中國做出了讓步，且讓步是十分大的。中國幾乎沒有在敵方行動(dòng)前攫取領(lǐng)土，利用軍事優(yōu)勢在談判中給相對(duì)方施加壓力也是十分罕見的。

國際合作積極影響國際爭端解決。第一，國際合作有利于減少國際爭端。研究表明，有長期合作關(guān)系的各爭端方就爭端的解決與管控，與較少合作的各當(dāng)事方的情況大不相同。爭端解決建立在各方的真誠意愿之上，因此對(duì)立的政治觀點(diǎn)、各方的互不信任、緊張的政治關(guān)系都會(huì)影響各方達(dá)成合意，甚至拒絕、反對(duì)或不予理會(huì)其他爭端方從雙邊、區(qū)域或多邊層面解決這些爭端的嘗試。這種情形的后果通常是爭端雙方中實(shí)力較強(qiáng)的國家會(huì)僅通過脅迫或武力的方式，將自己的意愿強(qiáng)加于爭端相對(duì)方；而實(shí)力較弱的國家則會(huì)制造聲勢，力圖證明自身主張的合法性、正當(dāng)性，來給實(shí)力較強(qiáng)的國家施壓，從而獲得國內(nèi)、國際上的支持。很明顯，這樣的單邊行為和對(duì)抗的態(tài)度不能解決爭端，甚至可能導(dǎo)致爭端的升級(jí)。

相反，如果爭端各方有著良好的合作關(guān)系，則很可能在爭端產(chǎn)生初期就能加以管控或解決。例如荷蘭與當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦德國長期保持友好合作關(guān)系，因此兩國擱置了埃姆斯河口區(qū)域歸屬的爭議，于1962年締結(jié)了《關(guān)于1960年合作安排埃姆斯—多拉德條約的補(bǔ)充協(xié)議》。補(bǔ)充協(xié)議擱置了劃界問題，而是號(hào)召當(dāng)事方本著睦鄰友好的精神，合作應(yīng)對(duì)一切與勘探、開采自然資源相關(guān)的問題。中越兩國因存在領(lǐng)土問題而國際關(guān)系緊張，曾在南海地區(qū)爆發(fā)過軍事對(duì)抗，兩國關(guān)系降到冰點(diǎn)。而隨著國際合作的開展，于2002年中國與東盟國家簽署了《南海各方行為宣言》，南海地區(qū)的軍事沖突隨之大幅減少。可以預(yù)見，如果中國與東盟國家建立完善的合作機(jī)制，將可以有效避免、管控或解決爭端。

第二，國際合作對(duì)國際爭端解決的推動(dòng)作用。國際合作是兩個(gè)或多個(gè)國際法主體的共同行動(dòng)，涵義不只是“共存”或“協(xié)調(diào)”，而是各方積極地共同努力，致力于單獨(dú)一方無法取得的目標(biāo)。當(dāng)國際爭端解決無法取得進(jìn)展時(shí)，當(dāng)事各方可以嘗試開展雙邊、多邊合作，能夠增進(jìn)政治互信、擴(kuò)大利益契合點(diǎn)，為妥善處理爭議創(chuàng)造良好氛圍，從而推動(dòng)爭端的解決。例如一些案例中，若海洋劃界爭端不斷破壞爭端各方關(guān)系，當(dāng)事各方則會(huì)通過區(qū)域內(nèi)富有建設(shè)性的合作來保持彼此緊密的聯(lián)系。如馬來西亞在1979年12月公布了一份官方地圖，單方面將本國大陸架邊界劃在共同開發(fā)區(qū)內(nèi)，而后遭到新加坡抗議。此后，又因?yàn)樘﹪跊Q定建立共同開發(fā)區(qū)之前，已在合作開發(fā)區(qū)域向外國石油公司頒發(fā)許可證，馬來西亞卻并未有此類行動(dòng)，而導(dǎo)致兩國與外國石油公司之間的利益難以協(xié)調(diào)。1989年8月，兩國政府重新審議并確認(rèn)了共同開發(fā)協(xié)議，之后簽訂了共同開發(fā)協(xié)定的執(zhí)行協(xié)定。隨著泰馬共同開發(fā)區(qū)正式啟動(dòng)，兩國爭端得到了解決。

沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有“以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權(quán)權(quán)利，以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利?！币虼藛芜呴_發(fā)爭議區(qū)資源的行為會(huì)危害其他權(quán)利聲索方的利益，這也是引發(fā)國際爭端的一個(gè)誘因。由于爭端各方就各自的立場互不妥協(xié)，一味地就爭端進(jìn)行談判難以扭轉(zhuǎn)國際爭端的現(xiàn)狀。解決這一問題的最好方法是以國際合作取代單邊行為。

《公約》賦予沿海國對(duì)大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)資源的排他性權(quán)利（以及相關(guān)事項(xiàng)的管轄權(quán)），但在此區(qū)域內(nèi)行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)，當(dāng)各方因這些權(quán)利的主張沖突時(shí)，各方應(yīng)當(dāng)合作解決。此外，各國還能夠擴(kuò)大合作，包括航行安全、海洋科學(xué)研究或海洋環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。隨著中國—東盟合作的深入，中國與東盟國家將建立更加緊密的國際關(guān)系，利益更加融合，相互依賴程度更深，而這正是打破南海問題談判僵局的重要基礎(chǔ)。

雙軌思路的適用性分析

南海爭端是當(dāng)事各方間的問題，各當(dāng)事方直接談判更利于爭端解決。國際社會(huì)或第三方介入爭端的情形比較局限，只有在爭端當(dāng)事方同意或爭端升級(jí)到威脅國際社會(huì)普遍和平安全的情況下，第三方或國際社會(huì)介入爭端才是被允許或認(rèn)可的。但現(xiàn)實(shí)中一些國家為挾制中國以攫取一己私利，單邊提起國際仲裁，放棄當(dāng)事各方直接解決爭端的機(jī)會(huì)；拉攏域外勢力介入爭端，破壞南海和平穩(wěn)定的局勢，使南海爭端不斷擴(kuò)大化、國際化。

首先，就國際司法機(jī)構(gòu)作為第三方介入爭端而言，有關(guān)國際條約均規(guī)定國際爭端的裁判者應(yīng)保持司法獨(dú)立，即使這些裁判者也愿意如此踐行，但是他們的價(jià)值觀實(shí)際上無法達(dá)到中立，研究表明，文化差異影響國際法院法官對(duì)國際法的解釋。在許多國家和非政府機(jī)構(gòu)看來，這些國際司法機(jī)構(gòu)力主西方化的正義，缺乏法官的多元化，依然存在著偏見。例如，在南海仲裁案中，仲裁庭的組成、對(duì)案件的受理、做出的裁決都受到了國際社會(huì)對(duì)其公正性、合法性的質(zhì)疑，其實(shí)質(zhì)是披著法律外衣的政治鬧劇。

其次，從地緣政治視角來看，中國在南海地區(qū)一邊獨(dú)大，一些域內(nèi)國家對(duì)于中國的國力存有忌憚?lì)檻]，試圖推動(dòng)?xùn)|盟抗衡中國來借力獲益；美國作為域外國家，利用南海爭端作為其推行“重返亞太”戰(zhàn)略的支點(diǎn)，造成的是中美間的大國博弈；日本等國家更是趁亂攪渾南海局勢，試圖牽制中國，使自身在與中國就東海爭端上占據(jù)主動(dòng)。因而，國家作為第三方無論以何種方式介入南海爭端，都難以避免地緣政治的消極影響。

因此，第三方的介入不僅很可能無法解決或管控爭端，甚至可能給地區(qū)局勢帶來更多不確定因素。前美國國際法學(xué)會(huì)主席海洋劃界領(lǐng)域?qū)＜一购Ｌ鼐驮赋?，有時(shí)會(huì)有6%～7%的海洋劃界爭端是仲裁庭的協(xié)助達(dá)成協(xié)定的，而有93%～94%的劃界案都是當(dāng)事方自己解決的?？梢姰?dāng)事方直接解決爭端的積極效果是不容忽視的。

雖然東盟的建立使成員國之間的關(guān)系十分緊密，然而南海問題并不是中國同東盟間的問題，更不是與域外國家的爭端，而是中國與一些東盟國家之間的問題。菲律賓、越南等國試圖將東盟作為與中國就南海爭端談判的相對(duì)方是不符合法理的，南海問題不宜國際化、多邊化，只能使情況更糟，解決問題的難度更大。

目前，中國在與其他當(dāng)事方直接處理南海爭端中取得了樂觀的成績。如2000年中越完成了北部灣劃界，結(jié)束了長達(dá)20余年的爭端，并積極探討灣口外海域劃界與共同開發(fā)，公平解決了位于南海北部的北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界問題，同時(shí)就北部灣漁業(yè)合作做出了妥善的安排。中越之間就北部灣以外的海上問題達(dá)成了一系列的原則共識(shí)，包括保持海上問題談判機(jī)制，按照國際法尋求的雙方都能接受的基本和長久的解決辦法，積極研究和商談共同開發(fā)問題，雙方都不采取使?fàn)幎藦?fù)雜化或擴(kuò)大化的行動(dòng)，共同努力維護(hù)南海局勢的穩(wěn)定等。2014年，中國與文萊、馬來西亞等國達(dá)成一致意見，就雙邊爭端開展協(xié)商合作，共同解決南海爭端。這體現(xiàn)出通過當(dāng)事各方直接談判可避免爭端擴(kuò)大化、國際化，這也符合其他爭端當(dāng)事方的意愿和利益。

南海爭端具有政治性和法律性，政治方式更適合南海爭端解決。根據(jù)國際爭端的性質(zhì)可以分為由政治利益沖突而引起的爭端，即政治爭端；以及由法律權(quán)利沖突而引起的沖突，即法律爭端。由于“主權(quán)國家之間的法律爭端在性質(zhì)上往往根源于政治背景，它經(jīng)常表現(xiàn)為當(dāng)事國之間更為廣泛的政治爭端中的一個(gè)要素”。即一個(gè)復(fù)雜的國際爭端往往既包含政治側(cè)面，也包含法律側(cè)面，因而南海爭端兼具政治性和法律性。

雖然理論上所有的國際爭端都具有“可裁判性”，但實(shí)踐中國際爭端解決的法律方式并不能處理好涉及政治、社會(huì)、環(huán)境等因素的法外問題。在很多情況下，法院或仲裁庭即便做出裁判，依然不能解決問題的關(guān)鍵。例如在斯洛伐克訴匈牙利案中，關(guān)于在多瑙河建水壩這一爭端，盡管國際法院做出了裁決，但是問題依舊沒有得到解決。在核試驗(yàn)案中，澳大利亞與新西蘭就法國在南太平洋海域開展核試驗(yàn)危害到兩國的主權(quán)、環(huán)境及航行而提起訴訟，國際法院因未能解決核試驗(yàn)的是否合法這一政治問題以及未能確定哪些法律原則可以作為環(huán)境保護(hù)的依據(jù)而備受指責(zé)。

南海爭端錯(cuò)綜復(fù)雜的政治背景，涉及爭端各方?jīng)_突對(duì)峙的利益關(guān)系。國際裁判等法律方式可以依據(jù)國際法對(duì)南海爭端的法律問題進(jìn)行裁判，但無法觸及爭端的政治問題，而這也是爭端的核心問題。在雙軌思路下，爭端各方一方面可以在國際法的基礎(chǔ)上平等自愿地進(jìn)行談判協(xié)商，共同維護(hù)國際法規(guī)則；另一方面可以就涉及各方重大利益的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)、合作，從而處理好爭端中的政治問題，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中許多重要的問題都不具有可裁判性。而且談判協(xié)商程序自由、成本較小，當(dāng)事方可以采取多輪談判的方式由易到難，由淺入深地解決爭端。這樣還可以避免訴訟將爭端各方帶入比較對(duì)立的局面，如爭端一方拒絕接受國際裁判的結(jié)果，將會(huì)給后續(xù)的對(duì)話造成更多的困難，乃至影響彼此的國際關(guān)系。

南海爭端是利益之爭，中國與東盟國家存在共同利益。國際爭端是指“對(duì)某一法律或事實(shí)產(chǎn)生的分歧，由于違反一項(xiàng)或多項(xiàng)約定的法律義務(wù)，引起國家間法律觀點(diǎn)或利益的沖突”。在沖突的背后，驅(qū)動(dòng)國際爭端產(chǎn)生的主要原因是利益受挫。找到驅(qū)動(dòng)爭端的利益，對(duì)管控或解決爭端具有重要作用。

20世紀(jì)70年代以前，南海周邊國家及國際社會(huì)從未對(duì)中國在南海的主權(quán)和海洋權(quán)益提出過異議，也不存在南海問題。但隨著南海地區(qū)油氣資源的發(fā)現(xiàn)和開發(fā)等原因的出現(xiàn)，南沙的局勢發(fā)生了深刻的變化。不難看出，南海豐富的資源和戰(zhàn)略意義就是驅(qū)動(dòng)爭端發(fā)展的利益之所在。當(dāng)事各方曾共同為此做出過努力，但數(shù)次談判均未達(dá)到預(yù)期，南海爭端的解決停滯不前。研究顯示，若談判各方認(rèn)為達(dá)成協(xié)定所帶來的利益大于損失，則談判可能會(huì)成功；如果談判各方的利益完全對(duì)立，則做出巨大妥協(xié)讓步來達(dá)成協(xié)定對(duì)于任一方來說都是無法接受的。這表明在和平解決爭端的條件下，當(dāng)事方就自身立場進(jìn)行博弈的傳統(tǒng)方式無法使各方達(dá)成一致，南海爭端各方實(shí)現(xiàn)利益一體化才可能迎來解決問題的轉(zhuǎn)機(jī)。

雙軌思路是將爭端解決與加強(qiáng)國際合作并舉，通過促進(jìn)各方利益一體化模式來推動(dòng)爭端解決。該模式包含兩個(gè)方面：一是避免零和博弈；二是做大共同利益的蛋糕。首先，利益一體化模式力圖解構(gòu)最初的爭端，并通過這種方式消除立場式談判所帶來的消極對(duì)抗，要求各方相互協(xié)商，實(shí)現(xiàn)共贏。美國海軍學(xué)院教授約翰斯頓認(rèn)為，相比于適用關(guān)于海洋劃界的現(xiàn)有規(guī)則來劃分空間，在海洋開發(fā)及問題管控等方面開展合作更為有效。通過制定有效開發(fā)自然資源的制度來實(shí)現(xiàn)共享海洋資源是更優(yōu)的選擇。其次，該模式要求爭端各方通過擴(kuò)大爭端各方利益的方式來滿足彼此的優(yōu)先利益，至少能滿足各方部分利益。亦謂之“做大蛋糕”來增加各方合作的意愿。如泰國和馬來西亞擱置海域爭端50年之久，開展共同開發(fā)，原因在于對(duì)能源的需求以及石油資源在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的重大戰(zhàn)略意義，這是共同開發(fā)石油資源最直接的經(jīng)濟(jì)誘因。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生是每個(gè)國家的核心任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各國利益深度交融，一榮俱榮，一損俱損，共同發(fā)展是唯一出路。中國與其他當(dāng)事方的互利互依的關(guān)系為合作解決國際爭端鋪設(shè)了基礎(chǔ)，而成員間的利益融合就是解決爭端的和平途徑。各國迫切需要在貿(mào)易、資金、技術(shù)、市場等方面的合作與交流，為國際關(guān)系和經(jīng)濟(jì)合作開辟更為廣闊的領(lǐng)域。彼此在經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)境等領(lǐng)域的互利合作所帶來的長遠(yuǎn)利益，無疑遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于從南海爭端中分得的利益。

中國是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，東盟是全球第七大經(jīng)濟(jì)體，也是中國對(duì)外投資第四大經(jīng)濟(jì)體，中國與東盟的合作對(duì)亞洲乃至世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義。對(duì)東盟各國來說，正在向現(xiàn)代化邁進(jìn)的中國已經(jīng)成為發(fā)展中國家參與國際事務(wù)的重要力量。對(duì)中國來說，周邊環(huán)境是國際環(huán)境中與中國戰(zhàn)略安全最為直接相關(guān)的部分。南海局勢穩(wěn)定對(duì)各方的發(fā)展進(jìn)步都具有重要意義。例如穩(wěn)定安全的環(huán)境可以使各方更容易吸引外資，獲得開發(fā)南海資源的資金和技術(shù)。通過與外資談判以及建立適當(dāng)?shù)拈_發(fā)制度，還可以讓爭端方獲得來自國內(nèi)或國際機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定支持。

南海爭端具有敏感性，中國與東盟國家應(yīng)建立爭端預(yù)防機(jī)制。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度使島嶼在海域劃界中具有重要地位，然而南沙島礁大多被他國侵占的現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以得到改變，因此解決南海爭端很可能需要較長的時(shí)間和大量的談判工作。顯然，如果當(dāng)事各方?jīng)]有建立爭端預(yù)防機(jī)制，恐怕很難避免就南海問題產(chǎn)生爭端。

處理爭端最好的方式就是預(yù)防爭端。協(xié)商作為談判的一種形式，不僅是解決分歧的潛在方式，也是預(yù)防爭端發(fā)生的技術(shù)手段。協(xié)商的優(yōu)勢是能夠在一方采取行動(dòng)之前向相對(duì)方提供有價(jià)值的信息，共同協(xié)調(diào)彼此間的重要利益，從而可以在制定決策階段做出必要的修正，這樣可以避免決策做出后給相對(duì)方帶來消極影響而引發(fā)爭端。協(xié)商在處理多邊關(guān)系中的作用與在雙邊關(guān)系中的作用是同樣明顯的。例如南極條約各締約方在建立常設(shè)機(jī)構(gòu)前，就是通過“預(yù)先合作”來處理區(qū)域性問題，并得到了良好的效果。

考慮到“雙軌思路”，爭端解決和國際合作二者是相輔相成的關(guān)系，中國有必要設(shè)立協(xié)商機(jī)制來預(yù)防爭端的產(chǎn)生。一方面可以避免中國與東盟高速的合作進(jìn)程因南海爭端而受到影響，另一方面可以維護(hù)現(xiàn)有的、潛在的合作，促進(jìn)爭端的解決。鑒于中國以外的南海爭端方皆為東盟國家的客觀情況，中國與東盟國家尚未建立全方位的合作機(jī)制，多邊機(jī)制尚存在低效、難于落實(shí)的問題，以及一些爭端方受到域外勢力的指使，不斷攪亂南海局勢的事實(shí)，中國應(yīng)與相關(guān)國家直接建立雙邊爭端預(yù)防機(jī)制，避免陷入“集體行動(dòng)困境”。

“雙軌思路”的展望

中國參與、主導(dǎo)國際事務(wù)的能力已今非昔比，這為中國處理國際爭端提供了更為廣闊的空間和思路。在此背景下，“雙軌思路”可謂應(yīng)運(yùn)而生：當(dāng)今世界正在變得更加復(fù)雜、成員間聯(lián)系更加緊密，這給國際合作創(chuàng)造了條件，使中國可以將國際爭端解決與國際合作一齊推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“雙軌并行”“雙劍合璧”。

至今，中國與東盟的合作已經(jīng)取得豐富的成果。2010年，中國─東盟自貿(mào)區(qū)開始啟動(dòng)，2012年，中國倡議建立“中國─東盟海上合作伙伴”，發(fā)布《南海及其周邊海洋國際合作框架計(jì)劃》。2013年，中國提出以東南亞為樞紐建設(shè)21紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略構(gòu)想。2014年中國設(shè)立400億美元的絲路基金。2015年中國─東盟自貿(mào)區(qū)完成全面升級(jí)；中國、泰國、柬埔寨、老撾、緬甸、越南六國外長一致同意正式啟動(dòng)瀾湄合作進(jìn)程，正式建立了瀾湄合作機(jī)制；中國正式啟動(dòng)“中國─東盟海洋合作年”。2016年，中國與東盟舉辦了中國─東盟博覽會(huì)旅游展、戲劇周。中國與東盟的合作關(guān)系正在從經(jīng)貿(mào)合作擴(kuò)展到文化交流，不斷深化?！半p軌思路”也得到東盟成員的廣泛認(rèn)同。

現(xiàn)實(shí)中，“雙軌思路”的作用還在一定程度上得到了體現(xiàn)。2016年2月15日，美國─東盟峰會(huì)期間，美國試圖拉攏東盟在南海問題上一致針對(duì)中國。美國總統(tǒng)奧巴馬談到會(huì)議的主要目標(biāo)是：“我們可以推動(dòng)我們對(duì)一個(gè)區(qū)域秩序的共同愿景，即國際規(guī)則和規(guī)范，包括航行自由得到遵守，以及通過和平和法律的途徑來解決爭端?！钡绹⑽慈缙诘玫綎|盟的任何回應(yīng)，這從側(cè)面體現(xiàn)出東盟不愿將南海爭端擴(kuò)大化，損害其與中國的合作關(guān)系。

目前，中國正在同東盟國家全面有效落實(shí)《南海各方行為宣言》，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”制定進(jìn)程；與東盟探討商簽“中國─東盟國家睦鄰友好合作條約”，以法律形式確定雙邊友好合作的精神；同時(shí)認(rèn)真落實(shí)同越南、文萊就共同開發(fā)達(dá)成的重要共識(shí)，用好中國─東盟海上合作基金，全面拓展同相關(guān)國家海上合作，以合作淡化分歧，為爭議的最終解決創(chuàng)造條件。

沒有爭端的社會(huì)是沒有變化和發(fā)展的社會(huì)。在不斷變化和發(fā)展的社會(huì)中，如何處理爭端是對(duì)人類文明的檢驗(yàn)也是對(duì)人類智慧的考驗(yàn)，只要各方能秉承友好精神積極開展合作、和平共處，就能處理好國際爭端，使國際社會(huì)向著和平繁榮的方向發(fā)展。

（本文是作者主持的國家社科基金項(xiàng)目“面向國際爭端管控的南海資源共同開發(fā)的國際法問題研究”的前期成果之一，批準(zhǔn)號(hào)：14BFX129）

注釋

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責(zé) 編∕楊昀贇