內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革的實(shí)踐與啟示

韓艷萍

（內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林管理局黨校，內(nèi)蒙牙克石022150）

內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革的實(shí)踐與啟示

韓艷萍

（內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林管理局黨校，內(nèi)蒙牙克石022150）

內(nèi)蒙古國有林區(qū)作為改革的先試先行單位，改革取得了階段性成功，走在了其他國有林區(qū)的前列。通過對內(nèi)蒙古國有林區(qū)剝離企業(yè)辦社會(huì)職能，企業(yè)劃轉(zhuǎn)，組建國有林管理機(jī)構(gòu)等成功做法的分析總結(jié)，對其他國有林區(qū)乃至同樣具有辦社會(huì)職能的國有企業(yè)改革提供借鑒和參考。

林區(qū)改革；生態(tài)保護(hù)；內(nèi)蒙古

根據(jù)中共中央、國務(wù)院2015年2月8日頒布的《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》精神，我國國有林區(qū)進(jìn)入全面改革發(fā)展階段。此次國有林區(qū)改革是我國林業(yè)發(fā)展的一次前所未有的重大變革，在我國林業(yè)發(fā)展史上也是第一次由頂層設(shè)計(jì)的林業(yè)改革。目前，內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)改革已經(jīng)取得了階段性成果。分析總結(jié)內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革的有益做法，對于其他國有林區(qū)乃至具有社會(huì)職能的大型國企改革具有重要借鑒意義。

1 國有林區(qū)改革的必要性及主要內(nèi)容

保護(hù)森林與生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明的根基。因此，深化生態(tài)文明體制改革，健全森林與生態(tài)保護(hù)制度是首要任務(wù)。國有林區(qū)是我國重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，是維護(hù)國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用，作出了重大貢獻(xiàn)。但長期以來，國有林區(qū)管理體制不完善，森林資源過度開發(fā)，民生問題較為突出，嚴(yán)重制約了生態(tài)安全保障能力。為積極探索國有林區(qū)改革路徑，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，進(jìn)一步增強(qiáng)國有林區(qū)生態(tài)功能和發(fā)展活力。根據(jù)中央6號文件精神，國有林區(qū)改革的主要內(nèi)容：①全面停止天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源穩(wěn)步恢復(fù)和增長；②建立精簡高效的重點(diǎn)國有林管理機(jī)構(gòu)；③撤銷森工集團(tuán)；④繼續(xù)剝離企業(yè)的社會(huì)管理職能；⑤建立健全森林資源監(jiān)管體制；⑥創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制；⑦妥善安置職工，確保職工基本生活有保障。

2 改革的先試單位——內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革取得的階段性成果

內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)位于我國內(nèi)蒙古東北部，生態(tài)功能區(qū)總面積10.68萬km2，森林總蓄積8.2億m3，是我國重要的木材生產(chǎn)儲(chǔ)備基地和我國北方重要的生態(tài)安全屏障。內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）共有企事業(yè)單位45家，在冊全民職工9.4萬人，在崗職工5.4萬人，混崗知青工5.8萬人，退休職工8.5萬人。

《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》頒布后，內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)于2015年4月1日全面停止天然林商業(yè)性采伐。隨后內(nèi)蒙古自治區(qū)政府出臺(tái)23號文件《內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)改革總體方案》，并成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組及3個(gè)專項(xiàng)工作組，提出了“頂層設(shè)計(jì)與實(shí)際操作相結(jié)合”“先易后難，成熟一個(gè)操作一個(gè)”的原則，要求呼倫貝爾市、興安盟密切配合，以剝離辦社會(huì)和企業(yè)劃轉(zhuǎn)工作為突破口，全面進(jìn)行改革。

2.1 剝離企業(yè)辦社會(huì)職能改革

內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)，與呼倫貝爾市、興安盟共同起草了《內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)改革剝離辦社會(huì)實(shí)施方案》，提出了剝離移交具體改革路徑。即林區(qū)計(jì)生、社保、供電和“兩供一業(yè)”職能全部移交；屬地旗市政府分別注冊成立了公共事業(yè)管理國有獨(dú)資公司，專項(xiàng)承接“兩供一業(yè)”職能，各旗市設(shè)立總公司與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩供一業(yè)”職能單位施行總分公司管理體制。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，此次林區(qū)社會(huì)職能剝離改革，涉及“兩供一業(yè)”職能移交固定資產(chǎn)原值6.76億元，移交職工人員4 411人。

2.2 企業(yè)劃轉(zhuǎn)改革

內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)在長期發(fā)展中成立了大量中小型企業(yè)。針對這些企業(yè)，自治區(qū)進(jìn)行了專題研究并形成國有林區(qū)改革專題會(huì)議紀(jì)要。2016年7月，內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)分別與呼倫貝爾市、興安盟逐一簽署了7家企業(yè)劃轉(zhuǎn)協(xié)議及補(bǔ)充協(xié)議，明確了劃轉(zhuǎn)企業(yè)范圍、劃轉(zhuǎn)方式、人員安置、收益分配、經(jīng)營方式、債權(quán)債務(wù)處置等內(nèi)容。對自行處置企業(yè)，研究制訂了《各企事業(yè)單位所屬（辦）未劃轉(zhuǎn)企業(yè)改革（處置）指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各單位依法規(guī)范處置。改革劃轉(zhuǎn)了7戶企業(yè)，劃轉(zhuǎn)屬地國有資產(chǎn)賬面值12.67億元，所有者權(quán)益5.39億元，劃轉(zhuǎn)職工2 194人，其中全民職工1 603人，其他集體、混崗等身份職工591人。

2.3 組建國有林管理機(jī)構(gòu)

2017年2月20日，原內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）管理機(jī)構(gòu)撤銷，新的管理機(jī)構(gòu)——內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林管理局正式掛牌成立，系自治區(qū)直屬正廳級單位。新組建的國有林管理局在管理層級上實(shí)行管理局、林業(yè)局、林場三級管理模式。

國有林區(qū)改革是我國林業(yè)發(fā)展歷史上最全面最徹底的一次改革。它使國有林區(qū)的性質(zhì)與發(fā)展方向、功能定位、經(jīng)營理念等多方面產(chǎn)生一系列重大而深刻的變化。目前，內(nèi)蒙古國有林區(qū)在全面停伐的基礎(chǔ)上，已經(jīng)完成了剝離企業(yè)辦社會(huì)職能改革、企業(yè)劃轉(zhuǎn)改革和建立新的管理機(jī)構(gòu)，取得了階段性成果。

3 內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革可借鑒的做法和啟示

3.1 高度重視改革、深悟改革實(shí)質(zhì)是高效推進(jìn)改革的重要前提

中央6號文件頒布后，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）領(lǐng)導(dǎo)班子從國家和民族利益考慮，跳出局部和眼前利益，著眼全局、著眼長遠(yuǎn)，將林區(qū)的改革和生態(tài)建設(shè)放在關(guān)系國家前途命運(yùn)和永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度加以理解和重視，深刻認(rèn)識林區(qū)改革的特殊意義和必要性，以高度的責(zé)任感和使命感部署安排林區(qū)改革各項(xiàng)工作。

3.2 摸清家底，統(tǒng)籌規(guī)劃是扎實(shí)推進(jìn)改革實(shí)施的基礎(chǔ)工作

林區(qū)六十多年的傳統(tǒng)發(fā)展，又歷經(jīng)多次改革，人員多，情況復(fù)雜。內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）要求林區(qū)各單位各系統(tǒng)都要按照林管局林改專項(xiàng)工作組的要求，精準(zhǔn)查清人員、資產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)、經(jīng)營、投入等底數(shù)，分行業(yè)分類別建立底檔，為改革奠定基礎(chǔ)。涉及剝離移交的，實(shí)行人員資產(chǎn)凍結(jié)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以2015年底財(cái)務(wù)決算為基準(zhǔn)。通過摸清家底，統(tǒng)籌規(guī)劃，確保改革扎實(shí)有序開展。

3.3 思想動(dòng)員及時(shí)、觀念轉(zhuǎn)變及時(shí)是改革順利實(shí)施的思想保證

2015年初，中央6號文件下發(fā)后，為保證改革的順利進(jìn)行，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）第一時(shí)間在黨政聯(lián)席會(huì)議上組織全體班子成員和部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了認(rèn)真學(xué)習(xí)，并多次在班子民主生活會(huì)上邀請黨校教師進(jìn)行政策解讀；各基層單位通過組織會(huì)議、媒體宣傳等方式對文件內(nèi)容和精神進(jìn)行了傳達(dá)報(bào)道，做到了家喻戶曉。2015年末，內(nèi)蒙古自治區(qū)國有林區(qū)改革總體方案出臺(tái)后，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）主動(dòng)邀請國家林業(yè)局、財(cái)政部、發(fā)改委和自治區(qū)林業(yè)廳等上級專家領(lǐng)導(dǎo)到林區(qū)開展改革專題講座，分兩期對全林區(qū)處級以上干部進(jìn)行了集中培訓(xùn)。與呼倫貝爾市多次共同組織改革政策培訓(xùn)和工作會(huì)議，分別對地企雙方的旗市、林業(yè)局主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行政策解讀和操作指導(dǎo)，保證了政策理解統(tǒng)一、操作步調(diào)一致。同時(shí)，進(jìn)行了廣泛的思想動(dòng)員和輿論宣傳，通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，解讀相關(guān)文件，宣傳改革任務(wù)、形勢，將改革精神和政策原原本本傳達(dá)到廣大干部職工，把干部職工思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央和自治區(qū)的決策部署上來，充分認(rèn)識此次國有林區(qū)改革的必要性和重要性。消除了干部職工疑慮，堅(jiān)定了改革方向和信心，為改革成功創(chuàng)造了積極良好的社會(huì)氛圍和思想基礎(chǔ)。

3.4 政策執(zhí)行到位、地企配合到位是改革取得成效的關(guān)鍵

在改革過程中，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）克服各種困難，堅(jiān)決執(zhí)行和落實(shí)好各項(xiàng)改革措施。由于改革多項(xiàng)內(nèi)容需要得到屬地政府的大力支持，因此，在具體政策執(zhí)行上，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）與呼倫貝爾市、興安盟相互理解密切配合，既保證了改革操作嚴(yán)格落實(shí)上級政策精神，又確保了結(jié)合實(shí)際、創(chuàng)新方法平穩(wěn)快速的完成了改革任務(wù)。而且在改革過程中做到了確保國有資產(chǎn)不流失、職工利益不受損。為保證移交劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)完整、安全，森工集團(tuán)（林管局）在2016年初林區(qū)改革工作專題會(huì)議上，對納入劃轉(zhuǎn)范圍的移交單位實(shí)施資產(chǎn)、人員雙凍結(jié)，暫停基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等固定資產(chǎn)新上項(xiàng)目的投資和建設(shè)；停止資產(chǎn)劃撥調(diào)整，并對本單位資產(chǎn)和財(cái)務(wù)賬目進(jìn)行清點(diǎn)規(guī)范，確保賬物相符清晰準(zhǔn)確。在交接過程中，地企雙方研究決定，對林區(qū)“兩供一業(yè)”和企業(yè)劃轉(zhuǎn)涉及的國有資產(chǎn)，均以2015年森工集團(tuán)（林管局）年度財(cái)務(wù)決算為基準(zhǔn)，包括債權(quán)債務(wù)、在建工程全部無償劃轉(zhuǎn)屬地國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門；至劃轉(zhuǎn)時(shí)點(diǎn)的資產(chǎn)增減變動(dòng)經(jīng)交接雙方核對確認(rèn)，以第三方中介機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告為準(zhǔn)，報(bào)請自治區(qū)國資委批復(fù)后，依法辦理國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)。所有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)完全按照《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（國資發(fā)〔2005〕239號）要求，履行了內(nèi)部審議、審計(jì)、評估、報(bào)批等相關(guān)法律手續(xù)，地企雙方交接單位之間分別對移交的企業(yè)和“兩供一業(yè)”單位賬面資產(chǎn)、實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行了盤點(diǎn)核對，簽署了劃轉(zhuǎn)協(xié)議和資產(chǎn)、人員交接確認(rèn)書，有效杜絕了借改革之機(jī)抽逃國有資產(chǎn)，保證了國有資產(chǎn)安全。

3.5 加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)職工權(quán)益、依法規(guī)范操作是改革和諧穩(wěn)定的政治保障

在改革過程中，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）始終堅(jiān)持和不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，將職工利益放在首位，依法規(guī)范操作，確保職工利益不會(huì)因改革而受損。2016年以來，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）為確保剝離移交順利進(jìn)行，在自治區(qū)改革領(lǐng)導(dǎo)小組和剝離辦社會(huì)專項(xiàng)組的指導(dǎo)下，與呼倫貝爾市、興安盟密切配合，堅(jiān)持職工利益不受損失，先后召開各類座談會(huì)50余次，充分聽取了地方各級政府和森工企業(yè)及職工等各方面意見、建議，完善改革思路；起草了《內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)改革剝離辦社會(huì)實(shí)施方案》，提出了剝離移交具體改革路徑，最大限度保障工利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，確保公共服務(wù)職能正常有序運(yùn)行。

內(nèi)蒙古國有林區(qū)“兩供一業(yè)”單位是本次改革涉及人員最多的部門，受地域氣候條件惡劣和市場服務(wù)容量不足影響，這些單位長期虧損運(yùn)營，停伐改革前，林業(yè)主體單位用木材生產(chǎn)利潤支付“兩供一業(yè)”單位運(yùn)行成本和職工工資待遇。劃轉(zhuǎn)屬地后，這些單位失去投入渠道，地方財(cái)政也難以支付巨大的運(yùn)營虧損，保障社會(huì)事業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職工收入穩(wěn)定成為了剝離辦社會(huì)職能改革的焦點(diǎn)問題。為此，森工集團(tuán)（林管局）會(huì)同呼倫貝爾市、自治區(qū)改革領(lǐng)導(dǎo)小組積極爭取上級支持。經(jīng)過努力，自治區(qū)人民政府在《研究大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)改革工作專題會(huì)議紀(jì)要》中明確：“三供一業(yè)”剝離人員工資以森工集團(tuán)2015年在崗職工平均工資為基數(shù)，由呼倫貝爾市、興安盟，與森工集團(tuán)按3:7的比例分擔(dān)，以后年度增資因素由自治區(qū)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付方式統(tǒng)籌解決；自治區(qū)財(cái)政對“三供一業(yè)”運(yùn)營虧損給予全額補(bǔ)貼，補(bǔ)貼年限暫定三年。在自治區(qū)會(huì)議紀(jì)要的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（林管局）與呼倫貝爾市政府在《“兩供一業(yè)”及市政環(huán)衛(wèi)職能劃轉(zhuǎn)人員安置辦法》中對職工權(quán)益保障進(jìn)行了補(bǔ)充。規(guī)定：劃轉(zhuǎn)后劃轉(zhuǎn)人員與接收國有企業(yè)依法簽訂無固定期限勞動(dòng)合同，職工國企身份不變，劃轉(zhuǎn)前后職工工作年限合并計(jì)算，接收單位無法定事由不得解除勞動(dòng)關(guān)系。劃轉(zhuǎn)人員工資由屬地接收單位按月發(fā)放，不低于劃轉(zhuǎn)前的標(biāo)準(zhǔn)；林地雙方建立工資調(diào)整協(xié)調(diào)機(jī)制，保障劃轉(zhuǎn)人員工資不低于林業(yè)同類同身份人員工資水平。劃轉(zhuǎn)人員的社會(huì)保險(xiǎn)繼續(xù)保持原渠道。劃轉(zhuǎn)人員職級、專業(yè)技術(shù)資格、榮譽(yù)稱號等繼續(xù)保留并享受有關(guān)待遇。地方企業(yè)接收后職工的評選晉級，由地方企業(yè)主導(dǎo)進(jìn)行，享受地方同類人員同等待遇。

總之，我國國有林區(qū)的發(fā)展模式是我國林業(yè)在長期的發(fā)展過程中逐步形成的，也是我國特有的。因此，針對于國有林區(qū)改革，世界林業(yè)發(fā)展沒有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，我國由于是第一次開展這樣的改革，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循。內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)按照中央和自治區(qū)改革精神，立足林區(qū)實(shí)際，大膽探索、勇于嘗試，成功走出了一條國有林區(qū)改革的新路子，開啟了生態(tài)保護(hù)建設(shè)的新征程，為其他國有林區(qū)乃至同樣具有辦社會(huì)職能的國有企業(yè)改革提供一種借鑒和啟示。

［責(zé)任編輯：路實(shí)］

Practiceand Reflection on theReform of StateOwned Forest Areas in Inner Mongolia

HAN Yan-ping

(Party School of Da Hinggan Mountains key state-owned forest administration bureau of Inner Mongolia, Yakeshi InnerMongolia022150,China)

Inner Mongolia state-owned forestarea as a reform of the pilotunits,the reform has achieved a stage ofsuccess,walking in the forefrontofother state-owned forest.Through the analysis of the successful practicesof the state-owned enterprises in InnerMongolia,such as the divestiture of the state-owned forest enterprises,the transfer ofenterprises,and the establishmentof state-owned forestmanagement institutions, etc.Itprovidesa reference for the reform of the state-owned enterpriseswhich have the same social functions asother state-owned forestareas

ForestReform;Ecological Protection;InnerMongolia

F326.2

A

1673-5919（2017）03-0045-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.03.013

2017-04-19

韓艷萍（1969-），女，河北景縣人，本科，副教授。研究方向：林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。