大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策支持績效分析
——基于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育視角下的研究

王羽欣，涂鈺燕，馮小妹，陳治淇，吳許婷，陳欽

（1.福建農(nóng)林大學經(jīng)濟學院，福州350002；2.福建農(nóng)林大學管理學院，福州350002；3.福建農(nóng)林大學交通與土木工程學院，福州350002）

大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策支持績效分析
——基于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育視角下的研究

王羽欣1，涂鈺燕1，馮小妹1，陳治淇3，吳許婷2，陳欽1

（1.福建農(nóng)林大學經(jīng)濟學院，福州350002；2.福建農(nóng)林大學管理學院，福州350002；3.福建農(nóng)林大學交通與土木工程學院，福州350002）

從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育視角，以寧德市創(chuàng)業(yè)典范蕉城區(qū)14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)活動的大學生為調(diào)查對象，在理論分析的基礎上設計調(diào)查問卷，運用抽樣調(diào)查法、問卷調(diào)查法、訪談法對寧德市蕉城區(qū)大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)情況、創(chuàng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體情況、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策的內(nèi)容、實施效果、存在的問題展開調(diào)查。通過實證分析，對存在的問題提出了相應的對策建議。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；大學生；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；政策績效

2017年中央1號文件指出“大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體，通過經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營”。我國高校畢業(yè)生數(shù)量常年高位運行且逐年增加，2014年全國高校畢業(yè)生人數(shù)突破700萬，預計2017年高校畢業(yè)生人數(shù)將逼近800萬，在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，大學生就業(yè)難問題日益突出，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)逐漸成為社會的主流，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成為大學生解決就業(yè)問題的一個途徑。同時，政府在減少創(chuàng)業(yè)風險、扶持創(chuàng)業(yè)項目等方面出臺了一系列政策，對大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)進行了全方位的扶持。推進農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)值的提高需要大量的人才，鼓勵人才市場中供過于求的大學生到農(nóng)村進行創(chuàng)業(yè)活動，成為了一個雙贏的戰(zhàn)略。

但是，許多大學生仍然不愿意返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，原因是什么？本文從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育視角[1]，以福建省寧德市創(chuàng)業(yè)典范蕉城區(qū)為例，對這個問題作出回答。本文基于微觀數(shù)據(jù)調(diào)查，通過分析政策績效，探究政策實施效果，使政府出臺的扶持政策更貼近返鄉(xiāng)大學生創(chuàng)業(yè)的需求，進一步優(yōu)化大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策服務體系，幫助有意愿以及處于創(chuàng)業(yè)期瓶頸的返鄉(xiāng)大學生更好地開展創(chuàng)業(yè)活動。

1 理論基礎

1.1 責任政府理論

“責任政府”作為一種新的行政理念，是指具有責任能力的政府在行使社會管理職能的過程中，積極主動地就自己的行為向人民負責?？偟膩碚f，責任政府理論通過說明政策扶持創(chuàng)業(yè)是政府的職責所在，是政府及其公職人員應該承擔的基本責任，而促進大學生就業(yè)、為大學生創(chuàng)業(yè)提供包括資金、稅收、環(huán)境等方面的基本條件，是政府的職責所在，是政府理應做好的工作，完成這項工作主要是通過政策手段來實現(xiàn)。

1.2 史密斯政策執(zhí)行過程模型

史密斯認為政策執(zhí)行所涉及的因素很多，但以下四個為主要變量：①理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案；②執(zhí)行機關，包括執(zhí)行機構的權力結構，人事配備及其工作態(tài)度，領導模式和技巧，以及執(zhí)行人員的情況；③目標群體，即政策對象，包括他們的組織或制度化程度、對領導的認知程度以及先前的政策經(jīng)驗；④環(huán)境因素，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等等。

2 寧德市政府支持大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的主要政策

自2011年《福建省人民政府辦公廳關于進一步扶持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的意見》文件下發(fā)后，寧德市政府相繼出臺了《進一步扶持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)暫行辦法》、《寧德市公務員局關于進一步扶持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)暫行辦法》等政策性文件，寧德市政府促進大學生返鄉(xiāng)自主創(chuàng)業(yè)的扶持政策可以歸納為創(chuàng)業(yè)教育、財政金融支持、稅收優(yōu)惠政策、建立孵化基地等方面。其中，創(chuàng)業(yè)教育政策包括創(chuàng)業(yè)技能培訓、高校創(chuàng)業(yè)教育、舉辦創(chuàng)業(yè)大賽、創(chuàng)業(yè)進修學習補貼等；財政金融支持政策包括信貸扶持、無償資助、創(chuàng)業(yè)擔保貸款、創(chuàng)業(yè)項目補貼、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)補貼等；稅收優(yōu)惠政策包括稅收減免、簡化工商登記手續(xù)、降低注冊資本及進入壁壘等；場地及費用扶持政策包括自主創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)園區(qū)、經(jīng)營場地房租補貼或減免、建立大學生創(chuàng)業(yè)孵化基地、加強創(chuàng)業(yè)培訓基地建設等。

3 大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策支持績效的實證分析

3.1 數(shù)據(jù)來源

本文對寧德市蕉城區(qū)大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策進行績效評價時，總體數(shù)據(jù)主要來源于科技文獻、寧德市蕉城區(qū)團區(qū)委和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

樣本對象數(shù)據(jù)主要通過問卷調(diào)查獲得，調(diào)查對象主要是寧德市蕉城區(qū)返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)活動的大學生。采用隨機抽樣方法，抽取200個樣本，發(fā)放了200份調(diào)查問卷，其中有效問卷193份，有效問卷回收率達96.5%。

3.2 描述性統(tǒng)計分析

樣本對象基本情況見表1，從表中可見還鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生大部分為男性，占64.8%；專科畢業(yè)的所占比例相對較高。

3.2.1 返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生對創(chuàng)業(yè)教育政策的了解程度分析

如圖1所示，寧德市蕉城區(qū)政府實施的創(chuàng)業(yè)教育政策總體處于中等水平，表明在一定程度上該政策對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生起到推動作用。但就被調(diào)查的大學生對創(chuàng)業(yè)教育相關扶持政策的了解程度而言，集中在“中”“低”兩個等級，因此，可以說明創(chuàng)業(yè)教育政策在大學生中的宣傳與推廣有待加強。一方面是因為大學生對這些扶持政策沒有了解到位，缺乏主動性；另一方面是因為政府沒有將政策宣傳與高校緊密結合，使大學生獲取政策信息的渠道沒有得到充分利用。

3.2.2 政府部門相關工作情況分析

近年來寧德市蕉城區(qū)政府在推動大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持方面投入較多的資金和人力，總體而言取得了較好的進展。但從圖2的數(shù)據(jù)分析中，我們發(fā)現(xiàn)寧德市蕉城區(qū)政府在政策的宣傳、落實、執(zhí)行等方面都存在著一定的問題。在對政府部門的工作評價調(diào)查中，約有36.67%的大學生認為政府政策落實缺乏有效性，宣傳普及不到位。雖然中央頒布了一系列相應的創(chuàng)業(yè)政扶持策，要求各級政府根據(jù)實際情況制定更加詳細的實施辦法，但政策在逐級傳遞的過程中，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府沒有制定更加詳細的政策實施辦法，針對頒布的國家政策沒有及時更新并組織新的政策培訓，政策宣傳普及度大大降低，使得需要政策扶持的大學生得不到資助，政府執(zhí)行部門無法及時有效地落實相關政策。

此外，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，35.26%左右的大學生認為政府兌現(xiàn)扶持政策的及時性、有效性不足。存在大學生申請政策扶持存在申請程序不清晰，申請政策手續(xù)繁瑣，申請項目兌現(xiàn)日期長的問題。由于很多政策沒有嚴格的執(zhí)行程序，并且各程序間存在重復性，導致一個申請往往需要多個部門的認可，工作效率低下，無法明確相關責任。由于剛進入社會進行創(chuàng)業(yè)的大學生與其他從事新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營的群體相比較還沒有積累較多的人脈和社會經(jīng)驗，因此處于弱勢的大學生更加需要優(yōu)惠政策扶持。然而，由于受惠人數(shù)的限制，在政策執(zhí)行機構沒有明確接受監(jiān)督的情況下大學生能享受到的優(yōu)惠十分有限。

3.2.3 返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生的創(chuàng)業(yè)活動階段分析

通過對問卷數(shù)據(jù)的分析，如圖3所示，66.67%的大學生處在創(chuàng)業(yè)初期階段，而在創(chuàng)業(yè)初期，開辟市場、購置設備、原材料等都需要大量的啟動資金，雖然各地政府為大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)制定了一系列的優(yōu)惠政策，但是財稅方面的優(yōu)惠政策設置的限制條件較多、門檻較高且程序繁瑣，使得很多剛開始創(chuàng)業(yè)且尋求資金扶持的大學生無法享受到政策帶來的優(yōu)惠，以致于政策不能取得預期的效果，因此大學生對財稅政策的滿意程度也不是很高。

3.2.4 自主創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)園區(qū)政策的調(diào)查情況分析

近年來，政府把大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)作為工作的重點之一，在場地及費用扶持政策方面不斷改進，總體上取得了一定成效。但是，通過對問卷數(shù)據(jù)的分析，我們發(fā)現(xiàn)場地及費用扶持政策這一大類下的自主創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)園區(qū)政策存在較大問題，如圖4所示。一方面，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生對政府頒布的創(chuàng)業(yè)園區(qū)相關優(yōu)惠政策了解程度較低，僅有13%的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生對此有詳細了解，而有26.67%對此了解程度較低，說明政府在推行創(chuàng)業(yè)園區(qū)中宣傳和普及效果較弱，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生并未意識到入駐創(chuàng)業(yè)園區(qū)所能夠帶來的優(yōu)惠和效益，此外高門檻的入駐條件也使創(chuàng)業(yè)者的收益機會減少。另一方面，政府當前出臺的自主創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)園區(qū)政策與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生實際需求存在偏差，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生中有30%對此的滿意度較低，其中有的創(chuàng)業(yè)者希望政府能夠結合當下趨勢推出更符合他們企業(yè)宣傳的具有創(chuàng)新理念的創(chuàng)業(yè)園區(qū)政策。因此導致政策的作用程度也較差，有23.33%的調(diào)查者認為該政策作用力度較小。

4 提升政府支持大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績效的對策

4.1 優(yōu)化創(chuàng)業(yè)培訓方式，促進理論實踐結合

教育部《通知》明確提出，從2016年起所有高校都要設置創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育課程，納入學分管理。因此，政府可以在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策中融入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育體系，加強與高校的對接，對高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育課程教師進行定期培訓與指導，鼓勵高校開設創(chuàng)業(yè)培訓班，向大學生傳達最新創(chuàng)業(yè)動態(tài)及政策解讀，從而使大學生可以根據(jù)政策動態(tài)和自身需求及時、準確地調(diào)整創(chuàng)業(yè)活動，積極建立起以公益性教育培訓機構為主體、多種資源和市場主體有序參與的“一主多元”新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓體系。

政府可以積極促成企業(yè)家、科技人員、成功創(chuàng)業(yè)者等組成的創(chuàng)業(yè)導師隊伍，不斷完善社會化服務體系，提供創(chuàng)業(yè)指導和輔導，在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中為大學生提供一對一的幫扶[2]。與高校共建創(chuàng)業(yè)實踐基地，選取好的創(chuàng)業(yè)項目進行試運行，支持和選拔有意向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學生群體參與已經(jīng)落成的創(chuàng)業(yè)項目團隊中。最后，向大學生傳授有關新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的專業(yè)知識，尤其要講授和分析新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成功案例與經(jīng)驗、教訓。

4.2 創(chuàng)新政策宣傳渠道，健全政策服務體系

為避免政策形同虛設，政府部門應該加強政策執(zhí)行力，優(yōu)化政策服務體系。首先，要加強政策宣傳。政府應該建立由省級、市級、縣（區(qū)）級、鎮(zhèn)級到村級層層深入的暢通化政策信息服務機構，及時、有針對性地為當?shù)胤掂l(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生分析最新政策，提供新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的最佳經(jīng)營方式。充分利用新媒體在宣傳方面的受眾度、時效性和影響力，以高速、精準的方式將最新的政策及政策解讀文件傳遞到返鄉(xiāng)大學生的手中，實現(xiàn)信息化管理全覆蓋，形成渠道多元、形象立體、個性共性緊密結合的集成式政策宣傳體系[3]；其次，要轉(zhuǎn)變政策的思路。改變按部就班想法，及時融入最新的動態(tài)因素，緊跟時代的步伐，結合實際情況及時剔除政策中落后、不切實際的要素，提高政策質(zhì)量和實用性[4]；第三，要加強政府部門的組織與監(jiān)管，健全完善咨詢服務體系。針對政府工作滿意度低下的問題，應重點提升服務層次，做到及時、高效、公開、透明，將推進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作真正落到實處；最后，要制訂大學生創(chuàng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的優(yōu)惠政策措施，為大學生創(chuàng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供一站式、全方位服務。

4.3 加快財稅制度改革，提高資金支持力度

首先，政府要創(chuàng)新信貸融資方式，解決大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款難的問題。隨著土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的展開，承包經(jīng)營的土地、流轉(zhuǎn)到手的土地經(jīng)營權也可以作為抵押物在銀行獲得貸款，在一定程度上解決了創(chuàng)業(yè)大學生資金缺乏的難題。在此基礎上，政府應進一步推進“三權分置”，把土地資源盤活為土地資產(chǎn)，并將返鄉(xiāng)大學生開展適度規(guī)模經(jīng)營所需的資金納入全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，提高對返鄉(xiāng)大學生的資金支持力度；其次，政府應建立健全多樣化的資金支持模式，合理擴大財政支出規(guī)模，以政府出資為主，結合與社會資本合作模式，通過以獎代補、先建后補、政府購買服務等多種方式為返鄉(xiāng)大學生提供產(chǎn)業(yè)基金；第三，政府應實施積極的財政政策，減稅降費，促進供給側結構性改革。政府應加快稅制改革，簡政減稅，持續(xù)激發(fā)市場主體活力；最后，財稅政策還應對創(chuàng)業(yè)就業(yè)實施精準扶持，通過定向施策，以創(chuàng)新力帶動就業(yè)力。在不同的經(jīng)濟環(huán)境下，財稅政策應根據(jù)新情況、新問題積極調(diào)整，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的各個環(huán)節(jié)精準發(fā)力，提升稅收優(yōu)惠政策的深度與廣度，確保資金的有效利用。此外，要為大學生創(chuàng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實施財政扶持政策，如財政補貼、財政貼息貸款等。

4.4 建設農(nóng)業(yè)特色園區(qū)，打造創(chuàng)業(yè)文化園區(qū)

首先，政府要做好農(nóng)業(yè)特色創(chuàng)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃建設，建立功能齊全、要素集中、產(chǎn)業(yè)集聚、集約經(jīng)營的農(nóng)業(yè)特色創(chuàng)業(yè)園區(qū)，在園區(qū)內(nèi)構建“生產(chǎn)+加工+銷售”三位一體、上下游產(chǎn)業(yè)相銜接的運行模式，提前規(guī)劃好園區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，做好項目論證工作，依據(jù)產(chǎn)業(yè)布局的需要引進相應的創(chuàng)業(yè)項目，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合；其次，在園區(qū)內(nèi)建立以政府為主導的社會化公益性農(nóng)業(yè)服務組織，引進經(jīng)營性服務組織從事農(nóng)業(yè)公益性服務，兼具大學生創(chuàng)業(yè)孵化、創(chuàng)業(yè)就業(yè)綜合服務平臺、創(chuàng)業(yè)項目引資等功能，為園區(qū)中的創(chuàng)業(yè)項目進行一站式的服務；最后，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)示范區(qū)，將農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)園與現(xiàn)代旅游業(yè)、服務業(yè)相結合，打造休閑旅游式農(nóng)業(yè)特色創(chuàng)業(yè)園區(qū)，在園區(qū)的開發(fā)中融入自然風光和人文景點的建設，以“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意文化游”作為主題，宣傳創(chuàng)業(yè)園區(qū)、吸引優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)項目，同時起到將客戶帶到園區(qū)來的效果，為大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)后期運營的銷售問題提供便利，增加當?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的收入。此外，農(nóng)業(yè)特色創(chuàng)業(yè)園區(qū)要為大學生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)辦的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體降低門檻，促進大學生新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體入園，充分享受農(nóng)業(yè)特色創(chuàng)業(yè)園區(qū)的優(yōu)惠政策和全方位服務。

5 研究展望

由于大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體存在創(chuàng)業(yè)項目發(fā)展時間較短、尚未進入穩(wěn)定發(fā)展階段，市場規(guī)模尚未形成，消費群體變化大，其經(jīng)營的產(chǎn)品也處于不斷試水中，難以排除外在因素對大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的影響，導致政策績效研究中產(chǎn)生了一些干擾因素，影響研究結果的精確性，為此，本項目將會持續(xù)跟進研究，并且形成對大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的固定觀察，進一步深入研究政府支持政策對大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的影響大小，并且與其他地區(qū)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體進行橫向?qū)Ρ?，找出缺乏政府政策支持的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體發(fā)展特征。

[1]胡葆華.返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)：基于新型農(nóng)民培育視角的大學生就業(yè)路徑[D].福州:福建農(nóng)林大學,2011.

[2]黃江泉，陳映薇.大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政府支持研究[J].湘潮(下半月)，2015(12):100-102.

[3]田桂芬.“農(nóng)二代”大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的障礙及對策研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2013(3):87-89.

[4]王謙.政府績效評估方法及應用研究[D].重慶:西南交通大學, 2006.

［責任編輯：鄭德勝］

Analysison the Policy Performanceof College Students'Returning Home to Business——Research on the Cultivation of theMain Body ofNew AgriculturalManagement

WANGYu-xin1，TUYu-yan1，F(xiàn)ENGXiao-mei1，CHEN Zhi-qi3，WUXu-ting2，CHENQin1

(1.Economics College of Fujian Agriculture and Forestry University，F(xiàn)uzhou Fujian 350002,China;2. Management College of Fujian Agriculture and Forestry University，F(xiàn)uzhou Fujian 350002,China;3. Transportation and Civil Engineering College of Fujian Agriculture and Forestry University，F(xiàn)uzhou Fujian 350002,China)

In this paper,from the perspective of cultivating themain body ofnew agriculturalmanagement, taking Ningde City,a typical model of Jiaocheng District,14 townships to engage in agricultural entrepreneurship activities for college students.On the basis of theoretical analysis,a questionnaire is designed.By using the samplingmethod,themethod of questionnaire investigation and interview method, investigate theNingde District of Jiaocheng city college students home business,the founder of the new agricultural business entities,home business support policy content,implementation effects and existing problems.Through empirical analysis,the paper puts forward corresponding countermeasures and suggestions for theexisting problems.

The Main Body of New Agricultural Management；College Students；Return Home and Start a Business；Policy Performance

F306.4

A

1673-5919（2017）03-0104-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.03.036

2017-04-05

國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（111ZC6032）

王羽欣（1995-），女，福建羅源人，本科生。

陳欽（1968-），男，福建永泰人，博士后，教授，博士生導師。研究方向：林業(yè)經(jīng)濟管理。