芻議大學(xué)章程與大學(xué)自主權(quán)

張新平

摘 要：大學(xué)章程與大學(xué)自主權(quán)是大學(xué)自治的一組基本概念，是我高等教育改革的核心要素。新時期，在我國力圖突破人才培養(yǎng)這一人類一切競爭的根元素和元命題，實現(xiàn)教育改革質(zhì)的跨越，以期與我國經(jīng)濟增量和知識增量相匹配而展開了一系列改革舉措。當(dāng)前，在新一輪我國高等教育改革的關(guān)鍵節(jié)點上，面臨的一對核心命題是大學(xué)章程與大學(xué)自主權(quán)之關(guān)系。從理論邏輯、改革實踐、世界經(jīng)驗看，主流的“沒有大學(xué)章程就沒有大學(xué)自主權(quán)”觀點有待商榷甚至可能是錯誤的。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；自主權(quán)；教育；改革

中圖分類號： G640 文獻標(biāo)識碼：A

大學(xué)章程與大學(xué)自主權(quán)之關(guān)系是當(dāng)前我國高等教育改革出現(xiàn)的一個核心要素。自2011年8月18日，《社會科學(xué)報》頭版刊發(fā)了題為“沒有大學(xué)章程就沒有大學(xué)自主權(quán)”的大篇幅文章，全篇通過援引首都師范大學(xué)教育學(xué)院勞凱聲教授、教育部法制辦主任、政策法規(guī)司孫霄兵司長、北京大學(xué)法學(xué)院鄭磊三人分別撰寫的三篇文章對這個命題進行論證。但仔細(xì)研讀之后不難發(fā)現(xiàn)，三篇文章并沒有說清“大學(xué)章程與大學(xué)自主權(quán)”的關(guān)系，尤其不足以證明“沒有大學(xué)章程就沒有大學(xué)自主權(quán)”這個命題，且該命題本身就值得且應(yīng)當(dāng)爭論的。在各大高校紛紛以制定章程宣告改革和自主時，有諸多不同的聲音，甚至不禁要要反問，沒有大學(xué)自主權(quán)就不可能有一個合理科學(xué)的大學(xué)章程。

第一，從理論邏輯看

任何社會活動的進行都需要以特定的基礎(chǔ)為前提。要制定章程，就要以享有制定章程的權(quán)利為前提。大學(xué)制定出合法、科學(xué)的章程，需要國家賦予其制定規(guī)章的權(quán)利為前提。即，沒有大學(xué)自主權(quán)就不可能有大學(xué)章程，而不是沒有大學(xué)章程就不可能有大學(xué)自主權(quán)。

從邏輯推理角度出發(fā)，憲法是我國的根本大法，是人民民主權(quán)利的集中反映；而大學(xué)的章程則是一個大學(xué)精神的集中體現(xiàn)和大學(xué)行為的總規(guī)范，是一個大學(xué)行使自主權(quán)的反映，如果一個大學(xué)就沒有自主制定自己的規(guī)范以體現(xiàn)自己精神的自主權(quán)利，又何來大學(xué)章程。簡言之，大學(xué)章程是大學(xué)自主權(quán)的反映，沒有大學(xué)自主權(quán)，就不可能有對其集中反映的大學(xué)章程。同樣，權(quán)利作為一種“客觀存在”，而“規(guī)章”則是一定意識形態(tài)的反映，這與馬克思唯物主義世界觀存在決定意識的觀點是一脈相承的。

第二，從改革實踐看

企業(yè)與大學(xué)都是一定的社會基層組織，前者以營利性為目的，后者則是以公益性為主，這是性質(zhì)上的不同。但其共同點則是都是一個獨立的有機組織體，都有投入產(chǎn)出過程，都要講究成本與收益的關(guān)系，從而也都是有其權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系實體，因此兩類組織的發(fā)展和變遷都有其共同與相似之處，從而會相互影響制約和促進。但在不同社會環(huán)境下，這兩類組織的性質(zhì)、特征及變化規(guī)律均有不同。在計劃經(jīng)濟時代，不論是企業(yè)還是學(xué)校，都是行政機關(guān)的附屬物，沒有獨立性。二者的功能都是實現(xiàn)特定政治目標(biāo)和政策的工具，因此作為一定的社會主體來說，二者都是一個等級性的“執(zhí)行”主體而非“決策”主體。然而經(jīng)過我國的企業(yè)改革，在當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)已經(jīng)成為了一個獨立平等的市場主體。所以，學(xué)校也應(yīng)成為一個獨立平等的教育市場主體。企業(yè)為市場提供普通的商品和服務(wù)，大學(xué)則為社會提供特殊的商品——教育服務(wù)。一旦成為市場主體，就必然要參與市場競爭，優(yōu)勝劣汰，而要更好參與競爭、立足市場，就需要自主決策和執(zhí)行自己的經(jīng)營活動，即辦學(xué)獨立性，亦大學(xué)自主權(quán)。

如果說我們的大學(xué)教育要改革，大學(xué)要成為適應(yīng)并能促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的社會組織，就需要擺正大學(xué)作為市場經(jīng)濟中教育市場主體的位置。而作為一個獨立的市場主體就需要和必須具有獨立性，也就是大學(xué)的自主權(quán)。所以說，企業(yè)作為一個一般性的市場主體，大學(xué)作為一個特殊的市場主體，其改革和發(fā)展變遷過程雖然不完全相同，但必然是相似的，并且相互影響的。如果說大學(xué)不該參與到教育市場的競爭，則它就變成了一個公益性的慈善組織或者其他形式，這就另當(dāng)別論。因此，我們要從企業(yè)改革和大學(xué)改革的實踐過程來看一個組織的“章程”和“自主權(quán)”的關(guān)系

首先，從企業(yè)改革實踐看。1978年十一屆三中全會國家逐步對企業(yè)采取擴大自主權(quán)、減稅讓利、賦予企業(yè)以利益動機等措施來培育企業(yè)的商品經(jīng)營意識并為其獨立經(jīng)營提供了部分政策性保障。我國企業(yè)的身份開始了由政府附屬物向相對獨立的商品經(jīng)營者的方向轉(zhuǎn)變，企業(yè)自主權(quán)擴大。1984年黨的十二屆三中全會作出了《關(guān)于城市經(jīng)濟體制改革的若干決定》，明確將我們的宏觀經(jīng)濟體制由“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”改述為“有計劃的商品經(jīng)濟”，并指出企業(yè)是相對獨立的商品生產(chǎn)經(jīng)營者，使企業(yè)的人格開始走向獨立。黨的十四大之后到1993年國務(wù)院開始試點，才把建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)分明、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度作為改革目標(biāo)。實際上，我國企業(yè)改革經(jīng)歷的賦予企業(yè)自主權(quán)到建立現(xiàn)代企業(yè)制度的進程，即是歷史的，邏輯的必然，也是通過實踐得出的先進經(jīng)驗。大學(xué)作為一個特殊的市場主體，同樣應(yīng)該是先有了自主權(quán)，才能向前發(fā)展，到最后建立起健全的大學(xué)章程，完善的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)治理的現(xiàn)實需求。

其次，從教育改革實踐看。在我國目前的1649所公立高等學(xué)校中，也同樣有吉林大學(xué)、上海交通大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、延邊大學(xué)、南昌大學(xué)等不到30多所高校制定了自己的章程。如果按照“沒有大學(xué)章程就沒有大學(xué)自主權(quán)”去理解，這不到30所大學(xué)有了自己的章程，其自主權(quán)現(xiàn)狀又是什么樣的呢？回答是肯定的，與沒有章程的大學(xué)一樣，既沒有招生自主權(quán)、專業(yè)設(shè)置自主權(quán)，更沒有文憑發(fā)放自主權(quán)等一系列自主權(quán)利。

從我國大學(xué)改革現(xiàn)狀看，我國可能制定出來的大學(xué)章程可分為兩類。一是像吉林大學(xué)等已經(jīng)制定出來的章程一樣，根本無法實施。一是與期望值基本相符的、能保障大學(xué)自主權(quán)利的章程。前者的制定大多采取借鑒、學(xué)校內(nèi)部創(chuàng)制的方式，只是理論上的“紙上談兵”，制定起來相對簡單容易，卻根本沒有多大實際意義。后者的制定，正如文中勞凱聲教授所言，首先要弄清高校的法人地位性質(zhì)問題？高等學(xué)校到底是公法人、私法人或者是應(yīng)公即公、應(yīng)私即私的特殊法人地位，這個爭議不解決，所有的規(guī)章制定都是擺設(shè)性、宣言性的。最鮮明的例子就是我國科研不端行為的屢禁不止，基本上大小科研單位，院所都有自己的科研規(guī)章，可學(xué)術(shù)腐敗不僅沒有有效遏制，反有愈演愈烈之勢。

大學(xué)制訂大學(xué)章程首先要有自主制定章程的權(quán)利，盡管我國的《高等教育法》明確規(guī)定：高等學(xué)校要按章程自主辦學(xué)，并對高校辦學(xué)自主權(quán)作了七條規(guī)定。但實踐中，這種宣言性立法的條文多是原則性、實體性的規(guī)范，缺乏科學(xué)的、合理的程序設(shè)定，針對性、操作性、可訴性不強，加之依法治校還沒有真正成為政府、教育行政部門和高校普遍、自覺的行為，致使這些法律規(guī)定在實施中難以收到實效，我國大學(xué)的辦學(xué)的招生自主權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、文憑發(fā)放權(quán)等并沒有真正落實。所以說，關(guān)鍵不是制定宣言性的章程，而是要在實實在在的自主權(quán)基礎(chǔ)之上，制定出切實、適用、有效的大學(xué)規(guī)章。

第三，從世界一流大學(xué)經(jīng)驗看

從世界范圍看，世界一流大學(xué)不管是公法人地位還是私法人地位，都能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，其大學(xué)改革變遷的過程同樣值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。正如北京大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師湛中樂教授所言，德國的大學(xué)是由國家設(shè)立的間接執(zhí)行國家任務(wù)的公法人，大學(xué)有權(quán)依據(jù)國家法律的授權(quán)為管理自己的事務(wù)制定規(guī)章。1737年成立的哥廷根大學(xué)的哲學(xué)院章程規(guī)定“所有教授，只要不涉及損害宗教、國家和道德的學(xué)說，都應(yīng)享有教學(xué)和思想自由這種責(zé)任攸關(guān)的權(quán)利?！庇拇髮W(xué)章程規(guī)定了政府如何介入，在什么范圍內(nèi)介入和在多大程度上介入大學(xué)治理，規(guī)定了社會有責(zé)任參與，在什么范圍內(nèi)和在多大程度上參與大學(xué)治理，大學(xué)如何適應(yīng)社會發(fā)展的要求和保持大學(xué)自治，學(xué)術(shù)自由中間取得平衡。美國的大學(xué)無論是公立高校還是私立高校，一般都有由大學(xué)權(quán)力機構(gòu)（一般是學(xué)校的董事會），根據(jù)大學(xué)設(shè)立的特許狀或地方政府頒布的教育法律法規(guī)，而制定的大學(xué)章程。

不難看出，德國是首先明確了高等學(xué)校的公法人地位，然后依據(jù)國家法律授權(quán)大學(xué)制定自己的規(guī)章，并且把教學(xué)和思想自由權(quán)落到實處。而英國的大學(xué)章程則明確界定政府如何介入，在什么范圍內(nèi)介入和在多大程度上介入大學(xué)治理等問題，很顯然，在我國目前大學(xué)沒有多少自主權(quán)的現(xiàn)實面前，大學(xué)是不可能制定規(guī)章規(guī)定了政府如何介入，在什么范圍內(nèi)介入和在多大程度上介入大學(xué)治理問題的章程的。而在美國，大學(xué)章程同樣是大學(xué)根據(jù)特許狀或地方政府頒布的教育法律法規(guī)等來制定的。

綜上，只有把高等學(xué)校自主權(quán)落到實處，才有可能制定出滿足現(xiàn)代大學(xué)治理現(xiàn)實需求的大學(xué)章程。所以說，我國大學(xué)的改革不是沒有大學(xué)章程就沒有大學(xué)自主權(quán)的問題，其核心在如何在把自主權(quán)落到實處的基礎(chǔ)上制定切實可行的、符合時代要求的大學(xué)章程。

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（本文審稿 王元璋 ）