調(diào)節(jié)居民收入差距，個(gè)稅能否擔(dān)此重任？

馬珺

致力于解決我國(guó)居民間收入分配不公的財(cái)稅政策，應(yīng)“兩條腿走路”！

當(dāng)前，我國(guó)居民收入差距過(guò)大的事實(shí)已經(jīng)引起了各方面的重視。研究表明，問(wèn)題雖然表現(xiàn)在再分配領(lǐng)域，但根源卻主要存在于初次分配領(lǐng)域。改革過(guò)程中一些未從根本上觸及的體制性因素，如國(guó)有資源使用和受益制度不規(guī)范、行政性壟斷廣泛存在、戶籍分割和城鄉(xiāng)二元制度造成的機(jī)會(huì)不均等 ，等等，是造成這一現(xiàn)狀的主因。同時(shí)，再分配領(lǐng)域缺乏必要的調(diào)控手段，進(jìn)一步加劇了居民間收入差距過(guò)大的程度。

近年來(lái)社會(huì)輿論對(duì)利用個(gè)人所得稅綜合制改革以調(diào)節(jié)居民收入差距的期待甚高，然而，個(gè)人所得稅能否擔(dān)此重任呢？現(xiàn)階段應(yīng)采取何種政策措施，才能達(dá)到標(biāo)本兼治的功效？

依靠提高直接稅比重，短期內(nèi)不能有效緩解居民收入分配不公問(wèn)題。

不可否認(rèn)，現(xiàn)行以間接稅為主體的稅制嚴(yán)重缺乏收入再分配功能，1994年以來(lái)的我國(guó)稅制改革關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率有余，而關(guān)注社會(huì)公正不足，因而當(dāng)前稅制改革過(guò)程中要求提高直接稅比重、強(qiáng)化稅制收入再分配功能的呼聲甚高，這是完全可以理解的。

但是，綜合考慮各方面的因素，如果政策重心高度集中于提高直接稅比重這一點(diǎn)，而忽略了其它重要的政策手段，在短期內(nèi)不可能有效緩解居民收入分配不公的問(wèn)題。其原因如下：

其一，導(dǎo)致居民收入分配不公和差距過(guò)大的原因眾多，再分配機(jī)制的缺陷并非主因。

造成當(dāng)前居民收入差距過(guò)大的原因是多方面的，既有初次分配機(jī)制上的問(wèn)題，也有再分配機(jī)制上的問(wèn)題。目前較為普遍的看法認(rèn)為，根本性的原因存在于初次分配領(lǐng)域。由于行政性因素的介入，破壞了市場(chǎng)分配的邏輯，壟斷性收入、非法收入和灰色收入的廣泛存在，直接擴(kuò)大了居民間收入差距。

其次，改革開(kāi)放30余年以來(lái)，老百姓已經(jīng)認(rèn)可了市場(chǎng)公平交易的理念。引起老百姓不滿的主要不是分配結(jié)果本身不平等，而是分配機(jī)制的不公平。僅僅通過(guò)完善再分配機(jī)制，能夠在一定程度上緩解收入分配差距“不均”的問(wèn)題，但不可能從根本解決收入分配“不公”的問(wèn)題。而且，由于問(wèn)題的根源沒(méi)有得到治理，更多新的“不均”問(wèn)題還會(huì)源源不斷地產(chǎn)生。

其二，當(dāng)前我國(guó)的再分配性稅種尚不完善，對(duì)其寄予厚望是“遠(yuǎn)水不解近渴”。

現(xiàn)行稅制下我國(guó)的再分配性稅種，無(wú)論在規(guī)模上還是在功能上都極其有限。從規(guī)模上看，現(xiàn)行稅制下最主要的再分配性稅種是個(gè)人所得稅，2015年個(gè)人所得稅收入僅占全部稅收收入的6.9%?？梢韵胂螅绱诵〉氖杖胍?guī)模之下，其所能發(fā)揮的再分配作用也是有限的。從功能上看，個(gè)人所得稅的實(shí)際稅基過(guò)窄、納稅遵從和征管水平較低，導(dǎo)致其再分配功能難以充分發(fā)揮。另一個(gè)具有再分配潛力的稅種，即房地產(chǎn)稅，目前對(duì)個(gè)人自有住房的課征仍處于試點(diǎn)和推進(jìn)立法的階段，要使它具備成熟的再分配性稅種的特質(zhì)，尚需假以時(shí)日。

在這種情況下，試圖僅僅通過(guò)提高直接稅比重來(lái)緩解居民收入差距，無(wú)異于“臨渴掘井”，縱使隨著直接稅主體稅種地位的確立，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看這一措施將會(huì)取得成效，但近期來(lái)講肯定是“遠(yuǎn)水不解近渴”，難于奏效。

其三，以直接稅為主體的稅制管理復(fù)雜、運(yùn)行成本高昂，應(yīng)考慮現(xiàn)階段我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)和政治承受能力。

從征管遵從方面看，我國(guó)已經(jīng)建立起適應(yīng)間接稅作為主體稅種的征管框架，即使是在直接稅的征收上，也是通過(guò)機(jī)構(gòu)代扣代繳，以間接截留為主、直接面對(duì)居民個(gè)人征收為輔（事實(shí)上納稅人自行申報(bào)只具有形式上的意義）。相對(duì)而言，尚未建立起直接面向個(gè)人納稅人、針對(duì)直接稅的稅收管理制度，目前仍然普遍存在著大眾納稅遵從意識(shí)淡薄和征管不力的問(wèn)題。由于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的廣泛存在，即使實(shí)現(xiàn)了稅制向以直接稅為主體的轉(zhuǎn)化，依現(xiàn)階段我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情民情和目前的稅政管理水平，其實(shí)際運(yùn)行可能成本頗高，很大程度上將會(huì)抵消其在收入再分配方面的政策效果。

特別是，一旦整個(gè)稅制轉(zhuǎn)向以直接針對(duì)自然人征收為主，勢(shì)必誘發(fā)和強(qiáng)化納稅人對(duì)對(duì)等權(quán)利的期待，波及對(duì)征稅合法性的廣泛質(zhì)疑。

應(yīng)在發(fā)揮現(xiàn)行稅制最大潛力的基礎(chǔ)上，探尋低成本的再分配問(wèn)題解決思路。

依據(jù)上文的分析，解決再分配問(wèn)題的政策思路，應(yīng)當(dāng)以糾正初次分配領(lǐng)域的分配機(jī)制非正義為核心，同時(shí)在維持現(xiàn)行以間接稅為主體的稅制框架的基礎(chǔ)上，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)行稅收制度的潛力，探尋低成本的再分配問(wèn)題解決思路。

其一，追根溯源，規(guī)范初次分配秩序，恢復(fù)市場(chǎng)分配機(jī)制的正義性。

完善的市場(chǎng)分配機(jī)制，有利于促進(jìn)社會(huì)資源的有效利用，這本身就具有合乎道德的正當(dāng)性。而建立一個(gè)公平正義的初次分配秩序，必然要求收縮行政性壟斷領(lǐng)域，并通過(guò)減少不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)以杜絕因政府干預(yù)引致的分配不公正。

目前急需著手進(jìn)行的工作，至少包含以下三方面：一是放松管制，簡(jiǎn)政放權(quán)，根除尋租根源，治理初次分配上的不公正；二是建立對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的立法保障，使勞動(dòng)者的工資能夠反映勞動(dòng)力的真實(shí)成本；三是加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，切實(shí)提高勞動(dòng)者議價(jià)能力。

其二，接受現(xiàn)實(shí)，逐步提高直接稅比重，不走激進(jìn)變革路線。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，直接稅的比重需要提高，但關(guān)鍵是尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不能走激進(jìn)變革的路線。其原因，一是考慮征管和遵從約束。稅制建設(shè)必須考慮到實(shí)際的征管能力，超出實(shí)際征管水平和納稅遵從程度之上的稅制是沒(méi)有意義的。二是平衡各項(xiàng)改革目標(biāo)的需要。現(xiàn)階段我國(guó)的個(gè)人所得稅改革面臨復(fù)雜的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境，國(guó)內(nèi)公共政策要求強(qiáng)化其再分配功能的考慮與世界經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程要求其注重經(jīng)濟(jì)效率的考慮，從兩個(gè)截然相反的方向同時(shí)對(duì)個(gè)人所得稅的改革施加了壓力，這決定了由現(xiàn)狀通往目標(biāo)的過(guò)程注定將會(huì)“道阻且長(zhǎng)”。三是保持稅收政策和稅制變革連續(xù)性的需要。歷史上中國(guó)的稅制改革很少有激進(jìn)式的；漸進(jìn)改革不僅符合常規(guī)智慧，也是當(dāng)前條件下難度最小的選擇。

在現(xiàn)行以間接稅為主的稅收框架內(nèi)，逐步提高直接稅比例的過(guò)程，應(yīng)結(jié)合間接稅的結(jié)構(gòu)性調(diào)減來(lái)進(jìn)行。目前可采取的措施，一是吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立增值稅的必需品免稅機(jī)制；二是注重利用財(cái)政支出手段，從支出方而不僅僅是收入方調(diào)節(jié)居民收入差距。

現(xiàn)階段應(yīng)重視和充分利用公共支出政策工具，以改善居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大的局面。

既然當(dāng)前條件下不可能單純依靠稅收再分配緩解居民收入差距，就應(yīng)另辟蹊徑，重視公共支出政策在改善居民收入差距中的作用，以最大可能地發(fā)揮現(xiàn)行制度框架的潛力。

筆者認(rèn)為，可以在調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上下功夫，使之在平滑居民收入差距上發(fā)揮應(yīng)有的作用。其理由是：第一，高累進(jìn)性的稅收手段，只能保證從高收入人群多收稅，而不能區(qū)分非市場(chǎng)性的高收入來(lái)源以區(qū)別對(duì)待、對(duì)癥下藥；第二，從高收入人群征集到的高收入，未必得到了合理的、有利于改善收入分配的運(yùn)用；第三，僅靠收入手段無(wú)以保證在緩解低收入人群經(jīng)濟(jì)狀況的同時(shí)，既鼓勵(lì)其自信的基礎(chǔ)，又不過(guò)于打壓高收入者工作和投資的積極性，不對(duì)經(jīng)濟(jì)繁榮的長(zhǎng)期動(dòng)力機(jī)制造成負(fù)面的影響。因此，再分配性稅種的改革，不能脫離財(cái)政支出考慮來(lái)設(shè)計(jì)。

相比之下，財(cái)政支出手段具有如下優(yōu)點(diǎn)：第一，通過(guò)公共支出政策以解決再分配問(wèn)題的耙向性更強(qiáng)，受益群體的選擇更有針對(duì)性；第二，能夠促進(jìn)財(cái)政收入的合理使用和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，切實(shí)做到取之于民，用之于民；第三，避免真正通過(guò)誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)和經(jīng)營(yíng)致富的群體，在再分配政策下受到不公平對(duì)待。

總之，初次分配領(lǐng)域分配機(jī)制的不公正，是導(dǎo)致目前居民間收入差距過(guò)大的根本原因。在調(diào)節(jié)此種原因?qū)е碌木用袷杖氩罹喾矫妫愂赵俜峙渌芷鸬降淖饔糜邢?。因此，致力于解決我國(guó)居民間收入分配不公的財(cái)稅政策，應(yīng)“兩條腿走路”：一方面，從現(xiàn)實(shí)性來(lái)看，需擺脫對(duì)再分配性稅種的倚重，而重視公共支出政策的作用；另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在充分發(fā)揮公共支出政策的基礎(chǔ)上，仍需積極探索提高直接稅在稅收收入所占比重、建立完善的再分配性稅收體系的可行性。