金融扶貧的貧困瞄準(zhǔn)與風(fēng)險控制

吳本健+馬九杰

金融扶貧被認(rèn)為是開發(fā)性扶貧的有效手段之一。金融可以通過分散風(fēng)險、突破投資門檻、降低交易成本、促進交易等手段來降低窮人的脆弱性，提高窮人的收入和能力。但是，貧困人口具有風(fēng)險高、信貸需求規(guī)模小、居住偏遠(yuǎn)且分散、抵押物缺乏等特征而經(jīng)常被排斥在正規(guī)金融服務(wù)體系之外。為了推動金融扶貧，我國自上個世紀(jì)80年代開始實施扶貧貼息貸款。同時，小額信貸、農(nóng)村資金互助社、社區(qū)發(fā)展基金、貧困地區(qū)村級發(fā)展互助資金等金融扶貧模式在各地不斷涌現(xiàn)。一些學(xué)者討論了這些金融扶貧手段和模式的實施效果，發(fā)現(xiàn)雖然有效地增加了貧困人群的收入，提升了貧困人群項目管理、理財、交流與溝通等方面的能力，但在實際運行中也存在“貧困瞄準(zhǔn)偏離”、“還款率低”、“資金使用效率低下”等問題。

為了解決金融扶貧過程中產(chǎn)生的“貧困瞄準(zhǔn)偏離”、“還款率低”、“資金使用效率低下”等問題，全國各地開始探索金融扶貧模式和機制的創(chuàng)新。本文將以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，介紹并解析其如何通過創(chuàng)新機制和模式來解決上述問題、實現(xiàn)金融精準(zhǔn)扶貧。

內(nèi)蒙金融扶貧富民工程的機制創(chuàng)新

為全面推進扶貧攻堅工程，2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)制定和頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民工實施方案（2013～2017年）》，開始實施“金融扶貧富民工程”。

2013～2017年五年期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)從財政專項扶貧資金中每年安排4.75億元用于38個重點旗縣和其它19個貧困旗縣農(nóng)戶貸款的擔(dān)保補償金；2014年開始，從增量扶貧資金中拿出不超過2.1億元，并每年在上年基礎(chǔ)上增加約2.1億元用作這57個旗縣農(nóng)戶貸款的貼息資金。通過與中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社系統(tǒng)（農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）合作，按照1∶10的比例撬動約50億元信貸資金，解決貧困縣貧困村農(nóng)牧戶、農(nóng)牧民專業(yè)合作社、扶貧龍頭企業(yè)的貸款難、貸款貴問題。

內(nèi)蒙古各地區(qū)結(jié)合《內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民工實施方案（2013～2017年）》的具體要求，紛紛開展了因地制宜地創(chuàng)新。雖然各地在具體執(zhí)行時（如產(chǎn)業(yè)選擇、組織保障體系等）存在一定差異，但各地的創(chuàng)新整體上均是通過貧困瞄準(zhǔn)機制、項目選擇機制、組織保障機制和風(fēng)險控制機制來確保金融扶貧富民貸款的貧困瞄準(zhǔn)和風(fēng)險控制。

貧困瞄準(zhǔn)機制創(chuàng)新：貧富聯(lián)動、“社會網(wǎng)絡(luò)+責(zé)任機制”與扶貧互助合作社

由于金融扶貧所瞄準(zhǔn)的對象是有發(fā)展意愿、有發(fā)展能力且有還款能力的貧困戶，而這一類型的貧困戶一般屬于貧困戶中經(jīng)濟條件較好的，游離于貧困戶和非貧困戶之間。對于有發(fā)展能力、發(fā)展意愿的農(nóng)戶，金融對經(jīng)濟條件好的農(nóng)戶的偏好和扶貧對經(jīng)濟條件差的農(nóng)戶的偏好之間的矛盾，成為了金融扶貧富民工程需要解決的首要問題。既要照顧金融資本的逐利性對富裕戶的偏好，又要兼顧扶貧對貧困群體尤其是特困群體的支持。也就是要選出有發(fā)展能力的、有發(fā)展意愿的建檔立卡貧困戶，并且瞄準(zhǔn)目標(biāo)盡可能地下移到經(jīng)濟條件不好的貧困戶。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，內(nèi)蒙古“金融扶貧富民工程”從選村、選戶、貧富聯(lián)動、扶貧互助組織等角度進行了努力。

（1）“五選”定村、“六選”定戶：選出有發(fā)展意愿、發(fā)展能力的貧困戶。

“五選”定村。首先，在自治區(qū)層次已經(jīng)確定了金融扶貧富民工程的所支持的貧困旗縣，在貧困旗縣里面，通過競爭的方式從貧困嘎查村中選擇“優(yōu)秀”的貧困嘎查村作為項目村。而競爭的標(biāo)準(zhǔn)有以下五條：被選的嘎查村必須是“兩委”班子團結(jié)務(wù)實，工作積極主動，具有較強組織力和號召力；必須是由于資金短缺造成生產(chǎn)發(fā)展滯后的貧困嘎查村；必須是嘎查村農(nóng)牧民具有一定的種養(yǎng)技能，發(fā)展產(chǎn)業(yè)積極性高，民風(fēng)淳樸并自愿組成聯(lián)保組織；必須是依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，并具備一定規(guī)模；必須是組織發(fā)動到位，農(nóng)牧民主動要求實施“金融扶貧富民工程”。優(yōu)先扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點突出，工作積極性高的貧困嘎查村。

“六選”定戶。在項目嘎查村里，選取有自我發(fā)展能力的貧困戶（2014年以后指建檔立卡的貧困戶）。具體選戶要求是：必須是貧困嘎查村中的農(nóng)牧戶；必須是有發(fā)展意愿的農(nóng)牧戶；必須是有發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)牧戶；必須是符合種養(yǎng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)牧戶；必須是誠實守信，無不良貸款、大額擔(dān)保貸款的農(nóng)牧戶；必須是具備聯(lián)戶擔(dān)保條件的農(nóng)牧戶。

“五選”定村、“六選”定戶的工作機制解決了貧困村和有發(fā)展能力的貧困戶的選取問題，選出了金融扶貧富民工程重點支持的對象。但是，問題的關(guān)鍵還在于建檔立卡貧困戶的識別，如何確保建檔立卡的貧困戶都是真正的貧困戶？赤峰市敖漢旗通過“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一認(rèn)識，統(tǒng)一方式，統(tǒng)一流程，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一時間）、“六不評”（“兩委”干部家庭不評；在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)購置或建有臨街門面、住宅樓的不評；擁有家庭汽車的不評；種養(yǎng)業(yè)大戶不評；家庭成員在黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位工作或者退休的不評；因賭博、吸毒等原因?qū)е录彝ド罾щy、通過教育仍不改正的不評）等原則來確保建檔立卡工作隊貧困戶的精準(zhǔn)識別。

（2）貧富聯(lián)動機制：“2聯(lián)1”、“3聯(lián)2”工作法使得貧困瞄準(zhǔn)目標(biāo)下移。

通過“五選”定村、“六選”定戶等策略選出的農(nóng)牧戶要么沒有貸款意愿、要么不是建檔立卡的貧困戶，為了進一步解決貧困瞄準(zhǔn)的問題。內(nèi)蒙古赤峰市敖漢旗創(chuàng)新的貧富聯(lián)動的“2聯(lián)1”、“3聯(lián)2”機制：在確定聯(lián)保小組時，2戶貧困戶聯(lián)1戶非貧困戶（“2聯(lián)1”）或3戶貧困戶聯(lián)2戶非貧困戶（“3聯(lián)2”），結(jié)成聯(lián)保小組進行互相擔(dān)保。每個小組選出一名致富本領(lǐng)強、有責(zé)任心的成員擔(dān)任組長，負(fù)責(zé)組織貸款發(fā)放的協(xié)調(diào)聯(lián)系工作，帶領(lǐng)組員實施項目管理和監(jiān)督。對于沒有加入聯(lián)保小組的農(nóng)牧民可通過財產(chǎn)抵押、個人擔(dān)保等方式獲得貸款。通過結(jié)對聯(lián)保，形成了以金融扶貧為紐帶，窮聯(lián)富、富帶窮、大戶帶小戶的幫扶鏈條，解決了貧困戶貸款難、貸款額度小、種養(yǎng)技術(shù)落后等問題。

（3）社會網(wǎng)絡(luò)+責(zé)任機制：“三鏈”互助確保金融扶貧覆蓋面的擴大。

雖然貧富聯(lián)動增加了貧困戶獲得信貸的可能，但是有些地區(qū)也存在非貧困戶不愿意與貧困戶組成聯(lián)保小組的情形。這一方面抑制了非貧困戶的發(fā)展機會，另一方面也阻礙了扶貧開發(fā)進程。翁牛特旗五分地鎮(zhèn)東他拉村也創(chuàng)新了“三鏈”互助模式，即通過組建“親情鏈”、“互需鏈”、“責(zé)任鏈”，解決貧困戶結(jié)組擔(dān)保問題。在具體結(jié)鏈操作中，首先動員富裕戶和貧困戶通過親情自愿結(jié)鏈，富裕戶和貧困戶結(jié)組，共同貸款，互相擔(dān)保；親情結(jié)鏈后，村委會根據(jù)富裕戶與貧困戶的互需關(guān)系（富裕戶具有物質(zhì)、信息技術(shù)、信譽等良好的基礎(chǔ)，但在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中缺少勞力、土地草場等人力物力資源，而貧困戶缺乏資金信息技術(shù)，有富余人力、土地、草場等資源），組織富裕戶與貧困戶對接，各取所需，形成“互需鏈”；最后將親情和互需結(jié)鏈后沒結(jié)對的貧困戶，由黨支部落實黨員干部的幫扶責(zé)任，進行責(zé)任結(jié)鏈，形成“責(zé)任鏈”。全村共組建“親情鏈”38個、“互需鏈”26個、“責(zé)任鏈”10個，建立互助幫扶小組61個，使發(fā)展愿望強烈的貧困戶都得到了貸款支持。

利用“社會網(wǎng)絡(luò)+責(zé)任機制”這樣的互助模式，將黨員干部、富裕戶與貧困戶全部鏈接，既形成了有效的扶助和監(jiān)督機制，確保了金融扶貧工程的有序落實，又充分調(diào)動了貧困戶自我發(fā)展的積極性和主動性，確保貧困戶脫貧的可持續(xù)性。

（4）扶貧互助合作社的推進：確保金融扶貧對建檔立卡貧困戶的全覆蓋。

雖然通過貧富聯(lián)動機制、社會網(wǎng)絡(luò)+責(zé)任機制使得相當(dāng)一部分貧困戶獲得了貸款支持，但這些機制很難實現(xiàn)貧困農(nóng)戶的全覆蓋。為了全面推進精準(zhǔn)扶貧工作，確保每一戶建檔立卡的貧困戶都能夠獲得金融扶貧的貸款支持，科左后旗邊界嘎查結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，將嘎查里建檔立卡的貧困戶（44戶）組織起來建立一個扶貧互助合作社，由村委會領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)為扶貧互助合作社融資貸款、發(fā)展生產(chǎn)，確保了金融扶貧對建檔立卡貧困戶的全覆蓋。

風(fēng)險控制機制創(chuàng)新：以優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和基層組織為依托，構(gòu)建五道風(fēng)險管理屏障

（1）發(fā)展產(chǎn)業(yè)是核心：開發(fā)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)或擴大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的結(jié)合是實現(xiàn)金融精準(zhǔn)扶貧效果的核心，產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶貧是金融扶貧的基礎(chǔ)和條件。為了幫助貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，各地均采取了相應(yīng)的措施。當(dāng)?shù)赜泻诵钠髽I(yè)或者合作社，產(chǎn)業(yè)鏈比較成熟的，則依靠核心企業(yè)、合作社形成“合作社+貧困戶”、“企業(yè)+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)鏈幫扶模式；當(dāng)?shù)貨]有合作社和核心企業(yè)的，則依靠社會網(wǎng)絡(luò)、責(zé)任機制來擴展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營。

敖漢旗四道灣子鎮(zhèn)基于當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)種植業(yè)收益率低的事實，依托當(dāng)?shù)靥厣N植合作社——天豐食用菌農(nóng)民種植專業(yè)合作社，引領(lǐng)貧困群眾發(fā)展雙孢菇特色種植業(yè)，形成了“金融扶貧富民貸款+合作社+貧困戶”的支持模式。另外，敖漢旗還充分利用其農(nóng)畜產(chǎn)品的品牌優(yōu)勢，依托中敖食品有限公司、內(nèi)蒙古金溝農(nóng)業(yè)、內(nèi)蒙古大鳥鵝業(yè)等扶貧龍頭企業(yè)，創(chuàng)建了“金融扶貧富民貸款+企業(yè)嫁接扶貧模式”?！敖鹑诜鲐毟幻窆こ獭碧峁┑统杀镜馁Y金支持，企業(yè)提供技術(shù)、信息、市場等方面的支持，通過金融扶貧富民貸款、龍頭企業(yè)帶動，確保農(nóng)牧戶穩(wěn)定脫貧、增收。而對于那些沒有核心企業(yè)的地區(qū)，則在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)之上，擴大規(guī)模，以實現(xiàn)規(guī)模效益，促進貧困戶增收。

巴林左旗的碧流臺鎮(zhèn)四方城村就是借助“金融扶貧富民工程”的資金，擴大了肉羊養(yǎng)殖規(guī)模，該村259戶養(yǎng)羊戶肉羊存欄數(shù)由2012年初的6000只，快速增加到2015年的3.5萬只，放大了近6倍，使肉羊產(chǎn)業(yè)成為了四方城村脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這種通過擴大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)促進村民增收的方式雖然收入不太高，但投入較低、風(fēng)險低，也能較好地實現(xiàn)貧困戶的脫貧。

還有一些村嘎查根據(jù)村里面的實際情況，發(fā)展了村委會成員責(zé)任幫扶，形成了富戶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)嫁的模式。如科左后旗邊界嘎查就將44個貧困戶分配給三個村干部（村支書、村主任和村文書），由于村干部都養(yǎng)了50多頭牛，所以每個人帶領(lǐng)10多個貧困戶進行基礎(chǔ)母牛養(yǎng)殖，以確保貧困戶能脫貧。

（2）組織體系保障機制：充分發(fā)揮基層組織的作用。

為了解決扶貧隊伍人員不足的問題，內(nèi)蒙古金融扶貧富民工程創(chuàng)新了組織體系，在各貧困旗縣建立了村嘎查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旗縣三位一體的工作網(wǎng)絡(luò)：①在嘎查村成立扶貧工作組。內(nèi)蒙古各個扶貧重點旗縣均在嘎查村成立了扶貧工作組，扶貧工作組的組成、職責(zé)大致相同。各個嘎查村成立了由支部書記、村委會主任、村民小組長、村民代表組成的金融扶貧工作小組。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立扶貧辦或有專職工作人員。為了推進扶貧工作，各個旗縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的組織體系建設(shè)不一樣。有的旗縣直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了扶貧辦，如赤峰市的敖漢旗。而有的旗縣則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了專職人員，有的旗縣則保持原樣。③在旗縣層次成立扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為了推進金融扶貧富民工程的工作，各個旗縣均成立了由政府旗長任組長，政府副旗長任副組長，扶貧辦、財政局、農(nóng)業(yè)銀行等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)金融扶貧富民工程工作的開展。

（3）風(fēng)險控制手段：五道關(guān)卡把控金融扶貧貸款的風(fēng)險。

為了確保金融扶貧貸款的資金安全，更好地發(fā)揮金融扶貧富民工程擔(dān)保資金的效用，各旗縣從五個層次對金融扶貧貸款的風(fēng)險進行把控。首先，通過貧富聯(lián)動，小組互保、聯(lián)保等機制對信貸風(fēng)險進行分擔(dān)；其次，利用政府人員和政府信息的客戶篩選和貸后管理，這種充分利用政府人員和信息的措施大大節(jié)約了銀行的信息獲取成本和交易成本；再次，金融機構(gòu)創(chuàng)新貸款產(chǎn)品，延長貸款期限，使得貸款期限與項目期限匹配，確保貧困戶的項目收益，降低違約風(fēng)險；然后，利用其他扶貧資金的協(xié)同作用，打出金融支持組合拳，確保項目運營的成功；最后，將扶貧資金作為擔(dān)?；?，作為金融扶貧貸款風(fēng)險管理的最后一道屏障。

金融扶貧富民工程的實施效果

涉農(nóng)貸款總額增加

金融扶貧富民工程貸款為全區(qū)貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和建檔立卡貧困人口穩(wěn)定脫貧提供了強有力的資金支持。截至2016年4月底，僅中國農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行1家就已經(jīng)在全區(qū)85個旗縣區(qū)累計投放“工程”貸款196.86億元。其中，“富農(nóng)貸”累放170.8億元，覆蓋了415個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4385個行政村，扶持37.21萬農(nóng)牧戶戶均增收5000元以上；“強農(nóng)貸”累放21億元，支持了120戶扶貧龍頭企業(yè)，直接帶動貧困人口就業(yè)2.5萬人，間接帶動16萬人增收；累計回收金融扶貧富民工程貸款92.09億元、18.17萬筆，貸款本息收回率達100%。

貧困戶的信貸需求基本得到滿足

由于金融扶貧富民工程擔(dān)?；鸷拓毟宦?lián)動等工作機制的實施，貧困戶的信貸可得性明顯增強。金融扶貧富民工程的貸款對貧困戶的覆蓋率高，如在赤峰市，從官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，敖漢旗2015年上半年新增貸款4655萬元，共支持貧困戶716戶，涉及到貧困人口2140人，組成聯(lián)保小組338個，貧困人口貸款占總貸款的比例為70.84%；巴林左旗2015年上半年新增貸款7166萬元，共支持貧困戶950戶，涉及到貧困人口3311人，組成聯(lián)保小組454個，貧困人口貸款占總貸款的比例為68.07%。但是，在有些地方金融扶貧富民貸款的貧困覆蓋率并不高，這主要是由于互助資金、中和農(nóng)信小額貸款等已經(jīng)滿足了當(dāng)?shù)刎毨舻男枨蟆?

總之，通過金融扶貧富民工程以及其他扶貧措施的“組合拳”，確保了所有貧困的金融需求得到滿足，從而增加了貧困戶的信貸可得。

貧困戶的融資成本大大降低

在沒有金融扶貧富民貸款之前，貧困戶很難從金融機構(gòu)獲得貸款，為了滿足發(fā)展生產(chǎn)或者應(yīng)急需求，則必須從民間借貸市場進行借貸，而民間借貸的利息都比較高。有了金融扶貧富民貸款之后，貧困戶的融資成本大大降低了，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是財政部門的貼息；二是金融機構(gòu)的讓利。一方面，金融扶貧富民工程的想貧困戶發(fā)放的貸款利率最高為基準(zhǔn)利率上浮40%，而對于建檔立卡的貧困戶政府財政貼息5%，在目前我國基準(zhǔn)利率下降到情形下，貧困農(nóng)戶相當(dāng)于基本不要交利息了。另一方面，金融扶貧富民工程通過兩種措施降低了成本：通過利用政府信息，借助政府和村組織工作人員貸前審查和貸后管理，較大程度的降低了金融機構(gòu)的交易成本，從而可以降低貧困戶的貸款利率；由于金融扶貧富民工程涉及到的范圍廣、農(nóng)戶（包括貧困戶）多，對金融機構(gòu)而言在一定程度上存在規(guī)模效益，規(guī)模擴大帶來金融機構(gòu)的“薄利多銷”。

存在的問題、可持續(xù)性與完善方向

雖然截至2016年4月底金融扶貧富民工程的貸款目前還沒有發(fā)生一筆不良，但仍然有以下幾個問題值得去關(guān)注和思考。

產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定性問題與改進方向

隨著金融扶貧深度推進，特別是與產(chǎn)業(yè)扶貧結(jié)合的金融扶貧，可能遇到產(chǎn)業(yè)不穩(wěn)定帶來的挑戰(zhàn)、風(fēng)險和問題。主要表現(xiàn)在兩個方面。

第一，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大，產(chǎn)品的品牌度、價格波動導(dǎo)致的風(fēng)險。尤其對于那些投資較大的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，如果不及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)防產(chǎn)業(yè)擴大帶來的品牌、價格波動導(dǎo)致的風(fēng)險，勢必會導(dǎo)致貧困戶返貧的現(xiàn)象。

第二，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自然風(fēng)險。由于貧困者大都居住在農(nóng)村，因此扶貧產(chǎn)業(yè)也大都選擇涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自然風(fēng)險問題如果不及時規(guī)避，不僅會影響到扶貧資金的安全，也會進一步導(dǎo)致貧困戶的返貧。

針對產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大所帶來的品牌、價格波動風(fēng)險的問題，應(yīng)當(dāng)在以下三個方面進行努力：（1）在推進金融扶貧富民工程的同時，積極培育貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的下游核心企業(yè)，在當(dāng)?shù)匦纬奢^為完整的產(chǎn)業(yè)鏈；（2）積極推進農(nóng)村市場體系建設(shè)，確保貧困戶在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時能夠合理分享整個產(chǎn)業(yè)鏈的利潤；（3）引入價格風(fēng)險控制機制，如對貧困戶所發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進行價格保險，來分擔(dān)價格波動所帶來的風(fēng)險。

針對金融扶貧所依托的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)自然風(fēng)險較高的問題，應(yīng)在以下兩個方面進行努力：（1）充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和“土專家”來規(guī)避自然風(fēng)險，結(jié)合扶貧的政策性，充分利用政府部門、尤其是農(nóng)技推廣部門的優(yōu)勢，同時結(jié)合種養(yǎng)能手的經(jīng)驗，盡可能地規(guī)避自然風(fēng)險；（2）擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，考慮對貧困戶選取的脫貧產(chǎn)業(yè)進行農(nóng)業(yè)政策性保險，以分擔(dān)自然風(fēng)險。

貧困瞄準(zhǔn)問題與改進方向

金融扶貧富民工程作為一項扶貧工程，對貧困群體的覆蓋問題備受大家關(guān)注。雖然，基層扶貧部門非常努力地去實現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)識別和金融扶貧貸款的瞄準(zhǔn)。但對于貧困人口的精準(zhǔn)識別而言，由于：（1）農(nóng)戶獨立經(jīng)營，且生產(chǎn)和消費無法分開，收入很難精確衡量；（2）貧困是動態(tài)變化的，尤其是因?qū)W致貧的貧困戶，而貧困戶由于可能獲得扶貧政策支持不愿意退出；（3）扶貧部門人員不夠，職能依賴村干部進行識別，而村干部作為村集體的成員，其社會關(guān)系又會影響到貧困戶的選擇。這幾點就導(dǎo)致了貧困人口識別的不精準(zhǔn)、被動偏離。

而對于扶貧貸款的貧困瞄準(zhǔn)而言，由于：（1）從自身發(fā)展而言，貧困人口的勞動力資源、土地等資源稟賦嚴(yán)重不足，導(dǎo)致真正非常貧困的人群對信貸的有效需求不足，只有經(jīng)濟條件相對較好的貧困戶才有信貸需求；（2）金融機構(gòu)的風(fēng)險管理要求貸款資金只能用于發(fā)展生產(chǎn)項目，而不能用作其他，而貧困戶則會將資金優(yōu)先配置給生活中的基礎(chǔ)需求（住房、上學(xué)、醫(yī)療等）；（3）有些貧困戶有歷史的不良信用記錄；（4）貧困戶一般年齡比較大、缺乏勞動能力，而金融機構(gòu)從風(fēng)險管理的角度對貸款這的年齡有要求。這些就導(dǎo)致了金融扶貧貸款貧困瞄準(zhǔn)的被動偏離。

由于上述原因，在金融扶貧過程中貧困瞄準(zhǔn)偏離不可避免。因此，不能將金融扶貧當(dāng)作扶貧開發(fā)唯一的手段，應(yīng)充分發(fā)揮其他扶貧手段的作用，全面推進“五個一批”工程（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批），實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧。

（作者單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）