新形勢下村官腐敗的類型、特征及治理對策

楊群紅

摘 要：新形勢下村官腐敗呈現(xiàn)出新的類型和特征。村官腐敗的類型主要有：侵吞國家利益；侵占集體利益；侵害村民利益；霸選、賄選干擾民主選舉。村官腐敗的主要特征有：案件面大量廣；扶貧和民生領域案件高發(fā)；窩案、串案突出；“蒼蠅式”腐敗與“虎蠅型”腐敗并存；犯罪手段更加隱蔽和多樣化。村官腐敗有利益誘惑增大的現(xiàn)實原因，也有責任落實不力、監(jiān)督機制不完善、懲治不力等體制機制原因。治理村官腐敗，必須懲防并舉。要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任落實的監(jiān)督檢查，建立和完善村官“不易腐”的責任機制；強化對村官權力運行的監(jiān)管，建立和完善村官“不能腐”的監(jiān)督機制；完善法律法規(guī)制度，建立村官“不敢腐”的懲治機制。

關鍵詞：村官腐?。活愋?；特征；治理

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0014-07

“村官”指農村黨支部成員和村民委員會成員。當前，我國村官的主流是好的，涌現(xiàn)出了一大批具有無私奉獻精神、帶領群眾發(fā)家致富的優(yōu)秀村干部。但是，近年來，隨著大批惠農資金注入農村和村集體經(jīng)濟的發(fā)展，村官可支配的資金和資源越來越多，在巨大的利益誘惑面前，一些人經(jīng)不起考驗，利用監(jiān)管機制的漏洞，采取虛報、冒領、截留等手段大肆貪污受賄。村官漸成腐敗的高發(fā)群體。2015年11月，中紀委官網(wǎng)點名通報的193起侵害群眾利益的不正之風和腐敗案件中，有近6成涉及村干部。①村干部腐敗是極具離心力的腐敗，他們損害的是老百姓的切身利益，揮霍的是基層群眾對黨的信任，由此造成干群關系緊張，信訪案件升級，有的甚至釀成群體性事件。新形勢下村官腐敗的蔓延正在嚴重侵蝕著黨的肌體，危害著黨的執(zhí)政基礎，因此，必須高度重視，盡快尋求對策加以防范和治理。

一、村官腐敗的主要類型和特征

1.村官腐敗的主要類型

第一，侵吞國家利益。腐敗集中表現(xiàn)為：一些村官利用政策監(jiān)管方面的漏洞，采取虛報或偽造信息、冒領、挪用等手段貪污、侵占、騙取危房改造補貼金、退耕還林補助金、種糧補貼金、一事一議補助金、中央自然災害補助金、農村基礎設施建設資金、農村社會事業(yè)建設資金等國家各項惠農專項資金。這種類型的腐敗危害性就是直接侵吞國家利益。其手段主要有以下幾種。一是虛報。以虛報數(shù)據(jù)、虛列項目、虛報工程量等手段套取、騙取國家補助資金。如甘肅酒泉市瓜州縣梁湖鄉(xiāng)銀河村原黨支部書記楊國發(fā)，虛報棉花種植面積30畝，套取棉花補貼資金3736.8元。②二是偽造信息。通過偽造虛假村民姓名，騙取國家惠農資金。據(jù)新華社報道，湖北建始縣茅田鄉(xiāng)蘭鴻槽村三名村干部，利用職務之便，從2004年到2016年，通過偽造32個虛假農戶姓名，共騙取國家退耕還林補助金49萬元。③三是冒領。通過冒充他人的名義騙取國家惠農資金。如四川射洪縣村支書兼村委會主任王某某以他人名義虛報冒領1萬余元。④四是挪用。將國家撥付的惠農專項資金挪作他用，有的用于村務開支，有的供自己或親友營利。2016年5月，中紀委通報的典型案例中，有17起屬于這類問題。如湖南益陽市高新區(qū)東部產業(yè)園魚形山村原黨支部書記劉云貴利用職務便利，先后4次挪用該村征地補償款共計1330萬元，供親友進行營利活動。⑤

第二，侵占集體利益。集中表現(xiàn)為：一些村干部在集體土地開發(fā)利用等農村集體“三資”（資源、資金、資產）運行過程中徇私舞弊，非法獲利。這種腐敗類型的危害性就是直接侵占村集體利益。其手段主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是利用職權低價承包集體土地，再轉包出去，從中賺取差價。如河南省漯河市舞陽縣孟寨鎮(zhèn)澧河村原黨支部書記張健國，將本村117畝土地以每畝每年80元的低價承包給其本人在內的三個人，再轉包給其他人，直接獲利40萬元。⑥二是違規(guī)出售、轉讓集體土地、礦山，利用職務之便直接侵占相關款項。如汕頭市潮南區(qū)成田鎮(zhèn)寧湖村原黨支部書記、村委會主任黃育輝，違規(guī)轉讓村集體土地165.56畝，非法收取相關款項418.6萬元。⑦三是在集體土地出讓中受賄貪污。一些村官利用職權以較低的價格出賣集體土地從中收受巨額賄賂，有的直接將集體土地出讓補償款據(jù)為己有或挪作他用。如廣東中山市火炬開發(fā)區(qū)宮花村原黨支部書記張連合，伙同公司財務人員，共同侵吞宮花村國有土地或土地補償款7249萬元。⑧

第三，侵害村民利益。集中表現(xiàn)為：在低保戶確認、貧困戶識別、危房改造資金發(fā)放方面，一些村官利用職務之便，違規(guī)為自己家屬和親友辦理手續(xù)，或在惠農資金發(fā)放時向村民收取一定的“好處費”。這種腐敗的危害性就是直接侵害村民的切身利益。其手段主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是在低保戶確認、貧困戶識別、危房改造金發(fā)放方面，違規(guī)操作，失職瀆職。有的自己全家享受，有的優(yōu)親厚友，使真正需要救助的村民得不到及時救助。中紀委2016年5月通報的141起不正之風和腐敗問題案件中，有10多起屬于這類問題。較典型的案例是寧夏回族自治區(qū)西吉縣蘇堡鄉(xiāng)張撇村原黨支部書記何彥慶，先后違規(guī)給自己和3個兒子辦理8個低保指標。⑨二是利用落實國家各項惠農政策之機，以截留、克扣、收取手續(xù)費等手段撈取“好處費”，俗稱“雁過拔毛”式腐敗、“回扣式”腐敗。有的村干部將村民應得的國家專項補貼款直接截留一部分歸自己所有；有的在為村民辦理低保手續(xù)、發(fā)放危房改造金、征地補助款時，非法收取一定的“好處費”。在全國各地通報的典型案件中，這種腐敗手段比較常見。如陜西省山陽縣十里鋪鎮(zhèn)一村主任為村民申請低保后，困難群眾來領取時，先要交500元的好處費，否則“一律免談”。⑩

2.村官腐敗的主要特征

第一，從發(fā)案趨勢看，村官腐敗高發(fā)易發(fā)、量大面廣。我們從一些地方查處的腐敗案件中村官所占的比例可以窺見。2014年到2015年，云南全省共查處村官違紀違法案件2128件2358人，占立案總數(shù)的37.69%。B112016年2月，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站通報125起侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題，其中涉及村官犯罪的約占近4成。2016年8月8日，中紀委網(wǎng)站發(fā)布了湖南25起“雁過拔毛”式腐敗典型案件，14起發(fā)生在村級干部身上。

第二，從涉案領域看，惠農扶貧等民生領域腐敗高發(fā)。近年來，隨著國家各項惠農資金注入農村，數(shù)額越來越大，項目越來越多。由于完善的監(jiān)督機制尚未建立起來，一些村干部對國家發(fā)放給村民的各項補貼資金，以及農村基礎設施建設、扶貧、救災、保險等專項資金，有的“雁過拔毛”，有的貪污挪用，有的侵占私分，有的違規(guī)操作用來優(yōu)親厚友，使惠農扶貧等民生領域成為村官腐敗的高發(fā)領域。2013年到2015年，檢察機關共查辦涉農和扶貧領域貪污犯罪1.6萬人。

第三，從涉案金額看，數(shù)額不大的“蒼蠅式”腐敗與數(shù)額巨大的“虎蠅型”腐敗并存?！吧n蠅式”腐敗是指級別較低的基層官員、貪污數(shù)額不大的腐敗現(xiàn)象，涉案金額一般在幾千元至數(shù)萬元不等。主要表現(xiàn)為：一些村官貪污、截留、虛報、冒領各種扶貧、惠農補貼金。“虎蠅型”腐敗是指一些村官動輒貪污挪用幾百萬元，有的甚至上千萬元，其危害程度不亞于“大老虎型”的腐敗分子，因而被網(wǎng)民稱為“虎蠅”。主要表現(xiàn)為：一些村干部在集體企業(yè)改制、集體土地征用出讓過程中瘋狂貪污受賄，涉案數(shù)額巨大，屬于“小官巨貪”型。2013年到2015年，全國各地公開村官違紀違法案件171起，其中涉案金額超過千萬元的案件有12起，總金額達22億元。如河北省固安縣宮村鎮(zhèn)馬公莊村原黨支部書記曹連生，在村莊新民居建設、土地流轉、土地承包工作中，非法占有、挪用村集體資金，侵占集體利益，涉案金額高達4200多萬元。B12

第四，從涉案主體來看，“一把手”違法違紀比較多。村官中的“一把手”，是指村支部書記或村長。由于村級事務的決策權往往集中在村支書、村主任等“一把手”的手中，村級“三資”管理、工程建設項目承包、惠農強農資金發(fā)放等重大事務的決策都由村支書、村主任等人說了算，“一支筆”“一言堂”現(xiàn)象十分普遍。因此，在村官涉案的各類經(jīng)濟犯罪中“一把手”居多。2015年7月，中紀委網(wǎng)站通報曝光的131起案例中，涉及村支部書記、村委會主任的案件有72起，超過總數(shù)的一半。B132016年8月2日，中紀委通報9起扶貧領域的腐敗問題典型案例中，有4起違紀違法主體為村委會主任或村黨支部書記。

第五，從涉案群體來看，窩案、串案突出。過去，村官侵害群眾利益大多是以會計、出納或村民組長采用隱蔽手段單獨作案。目前已發(fā)展為村黨支部書記、村委會主任等主要負責人訂立攻守同盟，共同侵吞集體資產。廣西檢察機關近年立案的276件涉農案件中，共同犯罪83件，達到30%；安徽省蕪湖市檢察機關近年來查辦的涉農惠民領域職務犯罪案件中，窩案、串案占涉農惠民領域職務犯罪立案總人數(shù)的84.52%。一個很具有典型意義的案例是，河北村官劉會民受賄20斤黃金，全村幾乎所有村支部、村委會人員全部涉案，集體走上犯罪道路。B14

第六，從作案手段來看，更加隱蔽和多樣化。過去一些村官作案手段比較簡單，大多以貪污、挪用公款或打白條等形式出現(xiàn)?，F(xiàn)在則是在體制、管理漏洞上做文章。他們往往利用在惠農補貼的申報環(huán)節(jié)存在的漏洞，采取做假賬、虛列名單、偷刻印章、復印村民身份證、冒領等方式，或在申請審批過程中通過“吃拿卡要”等手段貪污受賄。如山東省東營市河口區(qū)新戶鎮(zhèn)雙泉村原黨支部書記、村委會主任賈榮和，安排該村記賬員通過做假賬方式將村集體資金24.3萬元截留，坐收坐支。B15

二、村官腐敗的主要原因分析

1.“村官”在巨大利益誘惑面前容易鋌而走險

第一，大量國家惠農資金注入農村、集體資產快速增值，村官權力尋租機會增多。一是國家各項惠農資金增多，使一些村官有了侵吞國家利益、侵害村民利益的機會。2008年以來，隨著小康社會建設和美麗鄉(xiāng)村建設步伐加快，國家的各項惠農措施不斷加大。在這些項目資金的使用發(fā)放過程中，村“兩委”干部的自由裁量權較大，容易出現(xiàn)貪污、虛報、冒領、截留、克扣等腐敗現(xiàn)象。二是村集體經(jīng)濟力量增大，使一些村官有了侵占集體利益的機會。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加大，許多近郊村的集體土地升值很快。特別是近年來一些近郊村在新城建設、舊城改造等領域，投資金額大，工程項目多，村官經(jīng)手的資金數(shù)額巨大。一些村干部面對巨額利益誘惑，往往鋌而走險，走上貪污、受賄的腐敗道路，“小官巨貪”現(xiàn)象多由此產生。

第二，村官特殊的政治身份和較低的經(jīng)濟待遇，容易使其濫用職權時無所畏懼。一是“似官非官”的特殊政治身份，容易使村官出現(xiàn)濫用職權現(xiàn)象。村官在農村基層社會治理中干的是政府官員的工作，代表基層黨和政府掌握著一定的資源管理權和分配權。但村官的身份卻是地道的農民，沒有行政級別，享受不到政府官員的待遇，又沒有穩(wěn)定的政治上升通道。于是一些村官就利用自己的特殊政治身份和地位，在國家惠農資金管理發(fā)放時以權謀私，損公肥私。另一方面，一些村官認為自己不是國家公務員，端的不是“鐵飯碗”，出了事大不了不當村干部。因此，他們在濫用職權時會產生無所畏懼的心理。二是經(jīng)濟待遇低，容易鋌而走險。在一些地方，村干部的月收入有的1000多元，有的只有五六百元，也沒有養(yǎng)老保險和退休保障，他們心理很不平衡，一些人就轉而打起了貪污、截留、克扣惠農資金的主意。

2.村官腐敗的源頭預防工作沒有跟上

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主體責任履行不力。一是在村干部選拔時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的指導和監(jiān)督不到位，使一些政治素質不高、動機不純的人鉆了空子。二是廉潔教育沒有及時跟上。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對農村基層黨員干部的廉潔教育基本上仍停留在口頭和文件上，很少有具體措施，致使一些村干部沒有在思想上繃緊廉潔自律這根弦。三是權力監(jiān)督不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對如何預防惠農資金項目實施過程中出現(xiàn)貪污、截留、克扣等腐敗問題缺乏有效監(jiān)督，導致扶貧領域成為村官腐敗的高發(fā)領域。四是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢執(zhí)法部門的工作支持力度不夠。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢工作人手不夠，聚焦主業(yè)不夠，沒有精力抓村級黨風廉政建設。

第二，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的監(jiān)督責任履行不力。一是沒有把紀律和規(guī)矩挺在前面，對村官腐敗問題沒有做到早發(fā)現(xiàn)、早遏制，以致一些村官從違規(guī)違紀發(fā)展到違法犯罪。二是在查處村官違紀違法案件方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢力量薄弱和鄉(xiāng)村人情壓力，對村干部的腐敗行為不愿監(jiān)督也不敢監(jiān)督，甚至明知村干部有違規(guī)、違紀、違法行為，也事不關己，高高掛起。

3.監(jiān)督體系不健全，給村官權力尋租留下了一定空間

第一，上級監(jiān)督太遠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對村官濫用職權很難及時發(fā)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的監(jiān)督方面存在的主要問題包括：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導與被指導的關系，不便多監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員少，沒有過多精力監(jiān)管。主要表現(xiàn)就是在惠農資金發(fā)放方面監(jiān)管不到位。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村財務賬目監(jiān)管不到位，起不到真正的制約作用。雖然絕大部分地方都實行了“村賬鄉(xiāng)管”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村財務的監(jiān)管主要是放在檢查村級財務開支票據(jù)是否規(guī)范等表面現(xiàn)象，而對村級資金的使用情況卻缺乏有效的實質性的檢查和監(jiān)督。四是縣鄉(xiāng)村干部存在利益糾葛，不敢監(jiān)督。近幾年的“村官腐敗”絕大多數(shù)與農地征占、宅基地拆遷等有關。縣鄉(xiāng)政府工作人員在征轉、流轉農村土地方面，需要與村委會人員搞好關系，有的甚至與村官相互勾結，貪污受賄。因此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部對村官腐敗問題也存在著不敢監(jiān)督的問題。

第二，同級監(jiān)督太軟，村“兩委”之間的相互監(jiān)督形同虛設。對村官的同級監(jiān)督主要是指村委會與支委會之間的監(jiān)督。同級監(jiān)督存在的主要問題包括：一是村黨支部書記和村主任“一肩挑”，內部監(jiān)督形同虛設?！耙患缣簟彪m然有利于協(xié)調推動工作，但也使本來在組織程序上可以相互監(jiān)督的“兩委成員”在身份上模糊了，更容易形成“一言堂”。二是一些村“一把手”一手遮天，拒絕監(jiān)督。在村主任和村支書分設的地方，村長或村支書誰的勢力強，誰就成為“一把手”，就可以一手遮天，獨斷專行，拒絕村“兩委”人員的監(jiān)督。

第三，下級監(jiān)督太難，群眾對村官腐敗行為無從監(jiān)督、不敢監(jiān)督。對村官的下級監(jiān)督主要是指村民的民主監(jiān)督。在下級監(jiān)督方面存在的主要問題包括：一是村務公開流于形式，村民不知情無法監(jiān)督。雖然絕大多數(shù)村莊都按照上級要求實行了村務公開，但公開的往往都是一些村民不關心的內容，而對村民關心的土地轉讓、土地承包、工程發(fā)包、大額資金開支、各項惠農資金發(fā)放等重大村務事項，卻不經(jīng)村民代表大會討論，不公開，而是由少數(shù)村干部“私下商量”決定，這為村干部搞“暗箱操作”、優(yōu)親厚友提供了條件和機會。二是村民監(jiān)督委員會設置存在問題，群眾的民主監(jiān)督形同虛設。村民對村干部的民主監(jiān)督主要是通過村民監(jiān)督委員會來實施，但是，由于一些地方的村民監(jiān)督委員會負責人的設置存在問題，有的直接由村委會成員兼任，這種自己監(jiān)督自己的形式使村務監(jiān)督形同虛設。有的村民監(jiān)督委員會負責人“附屬”意識強，主動放棄監(jiān)督權，致使村監(jiān)會的監(jiān)督作用無法發(fā)揮。三是懾于村干部的威力，群眾不敢監(jiān)督。雖然一些村民發(fā)現(xiàn)了村干部存在的腐敗問題，但因懼怕村干部打擊報復，對村干部腐敗行為只能是敢怒而不敢言。四是村民以留守老人和兒童為主，他們的民主素質和監(jiān)督能力都難以對村官形成有效約束。五是惠農政策宣傳不到位，群眾不知情，無從監(jiān)督。

4.相關法律法規(guī)不完善，懲治村官腐敗缺乏剛性約束

第一，懲辦村官犯罪的機關存在職能交叉，容易出現(xiàn)“兩不管”狀態(tài)。根據(jù)我國《刑事訴訟法》及相關司法解釋，檢察機關和公安機關對現(xiàn)階段農村基層組織人員職務犯罪行為具有立案管轄權。檢察機關對國家工作人員實施的貪污、賄賂等職務犯罪具有立案管轄權；公安機關則對非國家工作人員利用職權實施的職務侵占罪、挪用資金罪、受賄罪、行賄罪等職務犯罪具有立案管轄權。而村官的職務行為性質具有雙面性。按照《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋，當村民委員會等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事救災、搶險、優(yōu)撫、救濟款物的管理，社會捐助公益事業(yè)款物的管理，國有土地的經(jīng)營和管理，土地征用補償費用的管理，代征、代繳稅款，有關計劃生育、戶籍、征兵工作，協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作等7種行政管理工作時，其身份按“從事其他公務的人員”對待，在這些工作中出現(xiàn)的腐敗行為被定性為“貪污、受賄和挪用公款等犯罪”，由檢察機關管轄。村官在其他工作領域出現(xiàn)的犯罪，都按“非國家工作人員”處理，由公安機關立案偵查。這就形成了在懲辦村官犯罪時檢察機關和公安機關的職能范圍的交叉，容易出現(xiàn)“兩不管”的狀態(tài)。這種管轄沖突或管轄空白，會影響案件的及時有力查辦，客觀上會助長村官腐敗的僥幸心理。

第二，對一些犯罪村官懲罰較輕，形不成強烈的震懾效果。一是對涉案金額較小的犯罪以教育和紀律處分為主，對村官經(jīng)濟犯罪的打擊力度受到限制。按法律規(guī)定，農村基層組織人員貪污不足5000元，職務侵占不足1萬元的不能立案，只能移交當?shù)卣嘘P部門查處。由于大多數(shù)村官腐敗的涉案金額都較小，而有關部門查處村官腐敗時卻難度大、成本高，司法部門在處理時一般都是采取退賠和教育、黨紀處理為主的方式，使對村官經(jīng)濟犯罪的打擊力度受到限制。二是判緩刑的情況比較普遍，很難形成震懾效果。司法實踐上，考慮到村委會的自治性和村干部身份的特殊性，對村官犯罪的量刑較輕，一般都是按“非國家公職人員”處理，這樣的處罰結果對腐敗村官很難形成強烈的震懾效果。

三、防范和治理村官腐敗的對策建議

預防和治理村官腐敗，除了對村官加強教育、提高其素質、營造“不想腐”的氛圍外，最關鍵的是要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管作用，制定責任清單，加強對村官權力運行的監(jiān)督，加大懲治力度，形成震懾力量。

1.加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“兩個責任”落實的監(jiān)督檢查，建立和完善村官“不易腐”的責任機制

第一，制定“兩個責任”清單，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委紀委治理村官腐敗的責任。一是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“主體責任清單”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要把好選人用人關，指導和監(jiān)督村民把綜合素質高、服務意識強的鄉(xiāng)村優(yōu)秀人才選拔出來，堅決杜絕賄選現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)有損害群眾利益的行為，及時、堅決查處。加強對村官權力運行的監(jiān)督，完善村“三資”管理制度和惠農專項資金發(fā)放制度，防止出現(xiàn)監(jiān)管制度上的漏洞。大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門查處村官腐敗的工作。二是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委“監(jiān)督責任清單”。履行好監(jiān)督執(zhí)紀責任，對村官出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)、早處理。紀檢干部要經(jīng)常深入農村群眾當中，及時收集村干部侵害群眾利益問題的線索，對發(fā)現(xiàn)問題較多、群眾來信來訪反映較多的村黨員干部及時約談、提醒。對村官腐敗易發(fā)多發(fā)領域，開展專項檢查。對村官中出現(xiàn)的侵害群眾利益的典型案例，經(jīng)常進行點名道姓的高強度曝光。協(xié)助同級黨委履行好主體責任。

第二，推動巡察監(jiān)督、紀檢工作向村級延伸，為落實“兩個責任”提供重要抓手。一是推動巡察工作向村級延伸。巡視工作是黨內監(jiān)督的主要形式，立足從早從小發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾，是推動黨委“主體責任”落實的重要抓手。巡視工作在市縣以下稱為巡察工作。為了充分發(fā)揮巡視工作的作用，必須創(chuàng)新巡視工作制度，推動巡視工作向市縣延伸，在市縣以下建立巡察制度，并將其向村一級延伸。一些地方在這方面已經(jīng)進行了積極的創(chuàng)新探索，取得了一定成效。例如，從2015年起，河南省在全省建立市縣黨委巡察制度，巡察工作已經(jīng)延伸到縣、鄉(xiāng)和重點村。河南省創(chuàng)新巡視工作的經(jīng)驗在《人民日報》等媒體得到了廣泛宣傳，值得學習推廣。二是推動紀檢工作向村級延伸。紀檢工作向村級延伸是推動紀委落實“監(jiān)督責任”的重要抓手。針對目前普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢力量不足問題，一些地方正在積極探索破解之道。根據(jù)江蘇省探索的經(jīng)驗，應以縣為單位整合全縣的紀檢力量，成立多個紀檢監(jiān)察工作室，分片進駐農村一線，農村工作室直接設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，便于經(jīng)常性地對一些重大項目、惠農資金等重點領域和重點民生方面的工作進行監(jiān)督檢查，也便于直接接待處理群眾的來訪工作。

第三，認真貫徹《中國共產黨問責條例》，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部預防和遏制村官腐敗行為的責任意識。一是實行嚴肅的責任追究制度?！吨袊伯a黨問責條例》已于2016年7月頒布實施。依據(jù)條例規(guī)定，結合村級工作的特點，重點強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀委在維護黨的廉潔紀律和群眾紀律方面的監(jiān)督檢查工作。對因“兩個責任”落實不到位導致村干部出現(xiàn)不正之風和腐敗現(xiàn)象的，要嚴肅追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀委、職能部門黨組織和黨的領導干部的責任。二是實行責任倒查制度。針對對侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題不查處、走過場，甚至有案不查、瞞案不報的單位，不僅應追究單位的直接責任和領導責任，還要往上倒查，追究縣級黨委和紀委的責任。

2.強化對村官權力運行的監(jiān)管，建立和完善村官“不能腐”的監(jiān)督機制

第一，建立村級權力“正負清單”制度，切實加強對村官權力運行的監(jiān)督。建立村官權力清單制度是從源頭上治理村官腐敗的重要舉措。近年來，安徽天長、陜西平利、山東威海、河南舞陽等地都在積極探索建立村官小微權力清單制度。這些措施為村干部找到了“會干事”的“標尺”和“不出事”的“戒尺”。根據(jù)各地的實踐探索經(jīng)驗，建立村官權力清單制度重點要做好兩個方面的工作。一是科學編制村官“權力清單”目錄?！罢媲鍐巍蹦夸浄矫妫簩⑸婕按寮壥聞盏闹贫刃砸?guī)定進行梳理，重點突出重大事項決策、項目招投標、資產資源處置，以及宅基地審批、低保戶認定、發(fā)展黨員等事關群眾切身利益、容易尋租的事項，統(tǒng)一編制成簡明易懂的《村級組織權力清單》，對每一項權力行使的邊界范圍、操作流程、監(jiān)督部門等方面做出具體規(guī)定?！柏撁媲鍐巍蹦夸浄矫妫阂?guī)定村干部不得擅自違規(guī)處置村集體“三資”，個人不得利用職權參與購買、承包或入股集體資產，不得在項目建設、物資采購、扶貧及惠農資金發(fā)放等事務中暗箱操作、優(yōu)親厚友。二是制定“小微權力”清單應做到因村制宜，不搞“一刀切”。在充分征求黨員和村民代表意見、建議的基礎上，結合本地本村的實際突出權力清單重點。在經(jīng)濟相對較發(fā)達的農村及城市近郊村，重點圍繞“三資”管理、工程建設、發(fā)展黨員、土地征用等事項制定權力清單；在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)及邊遠農村地區(qū)，重點圍繞國家惠農政策、扶貧政策的落實等事關群眾切身利益的事項制定權力清單。

第二，完善審計監(jiān)督制度和財務監(jiān)督制度，發(fā)揮上級有關部門對村官經(jīng)濟行為的監(jiān)督作用。一是加強對村干部的任期審計和離任審計工作。在縣紀委牽頭督辦下，由縣組織、財政、農業(yè)、審計、監(jiān)察等部門聯(lián)合組成專門審計小組，每年兩次對村財務和黨風廉政建設工作進行檢查。對重點開發(fā)項目、土地征用補償收入、惠農資金使用等可列為重點審計檢查內容。同時，加強對村干部的離任審計工作，對審計中發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)問題，必須跟蹤督查，限期整改。二是把“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新技術引入農村財務管理。將村級“三資”全部納入網(wǎng)絡平臺進行交易，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門通過網(wǎng)絡對交易過程進行全程監(jiān)督。在村賬鄉(xiāng)管中，采取電子金融渠道走賬，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門對村里財務收支進行監(jiān)督。建立集民生資金數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)預警、數(shù)據(jù)分析為一體的“民生資金云”大數(shù)據(jù)平臺，通過在該平臺設置干部及親屬領取補助資金、人均領取補助標準等若干個督查模型，精準發(fā)現(xiàn)民生資金發(fā)放和管理中存在的問題，實現(xiàn)對民生資金違紀違規(guī)問題的快速發(fā)現(xiàn)和及時處置。在該平臺上，群眾可以通過輸入身份證號碼查詢自己的民生資金收益情況。此項監(jiān)督平臺已經(jīng)在貴州黔東南州全面推開，收到了較好的監(jiān)督成效，這一做法可以在全國農村財務監(jiān)督中大力推廣。

第三，完善村務公開制度，發(fā)揮群眾對村官的民主監(jiān)督作用。一是把村民關心的事項都列入村務公開范圍。將農村基層征地拆遷補償、集體資產出租出售、工程項目招投標、宅基地審批、村級大額資金使用、各種惠農資金的使用和發(fā)放等涉及村民切身利益的事項和群眾普遍關注的熱點問題，都納入村務公開的范圍，廣泛接受村民的監(jiān)督。如，2016年6月，重慶渝北區(qū)紀委出臺了《村干部及其直系親屬享受惠民政策情況必須全面公開》的規(guī)定，村民可以通過村務公開欄、聚居點公示欄、廣播、電視、短信、微信群、QQ群等，隨時查看村（居）干部及其直系親屬享受惠民政策的情況。二是把民主協(xié)商制度引入村級重大事務決策中。在重大村務決策中引入民主懇談會、民主聽證會等基層民主協(xié)商制度。實現(xiàn)村務決策民主化是預防村官權力尋租的一項有力措施。如江西省分宜縣從2011年開始探索把民主聽證會制度引入低保戶確認工作，取得了顯著成效，具有一定的借鑒意義。三是加強村務監(jiān)督委員會建設。明確規(guī)定村兩委會成員不得兼任村務監(jiān)督委員會成員，同時引導群眾把那些為人正直、敢于堅持原則、不怕得罪人的村民選到監(jiān)督委員會“當家人”的崗位上來。為了激發(fā)村務監(jiān)督委員會成員的工作積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將村務監(jiān)督委員會成員補貼列入同級財政預算，補貼標準可參照村“兩委人員”的補貼數(shù)額。如，廣東省規(guī)定，村務監(jiān)督委員會成員的補貼標準是村兩委成員補貼的四分之一左右。為了確保村務監(jiān)督委員會依法履職，每年年底由村民會議或者村民代表會議對村務監(jiān)督委員會及其成員的工作進行民主評議，工作成效顯著的給予適當獎勵，工作中不敢擔當?shù)目郯l(fā)一定的工作補貼。

3.完善相關法律法規(guī)，建立村官“不敢腐”的懲治機制

第一，完善相關法律法規(guī)，為懲治村官腐敗提供有力的法律依據(jù)。一是建議制定《村兩委會選舉法》，對村官霸選、賄選行為進行嚴厲打擊。針對村官賄選腐敗問題，在村“兩委”換屆選舉中，對候選人條件、違反選舉程序行為、破壞選舉行為及選舉糾紛等重大事項，做出統(tǒng)一、具體的規(guī)定。把以種種手段嚴重破壞村級民主選舉的行為納入犯罪范疇，進行嚴厲打擊。借鑒我國港澳地區(qū)和國外的經(jīng)驗，在查處村官賄選腐敗案件時，既要對行賄者（候選人）給予處分，又要對受賄者（村民）進行責任追究和處罰。二是建議修改相關立法，明確規(guī)定農村職務犯罪案件的立案偵查權和管轄權都統(tǒng)一由檢察機關行使。鑒于公安機關在處理村官腐敗問題時面臨的警力不足、成案率低等現(xiàn)實情況，建議將村民委員會等村基層組織人員利用職務便利侵吞、挪用公共財物，索取或非法收受他人財物，構成犯罪的，以貪污、挪用公款或受賄罪論處，交由檢察機關進行查處。

第二，對村官腐敗現(xiàn)象進行嚴厲懲治，發(fā)揮法律的震懾作用。一是縣、鄉(xiāng)紀檢監(jiān)察組織要加大對村官腐敗問題的查處力度。把查處村官的腐敗行為作為預防、打擊腐敗的一個工作重點，對已構成犯罪的，應依照刑法嚴加懲罰。二是對影響惡劣的村官腐敗案件，要嚴格緩刑的適用范圍，發(fā)揮法律的震懾作用。

注釋

①《靖邊一村干部挪用資金被查 去年陜西2320名村官被查》，《華商報》2016年1月27日。

②《套取項目資金被處分》，《蘭州晚報》2016年7月5日。

③《湖北建始縣三名村干部套取惠農資金49萬余元被開除黨籍》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-07/28/c_1119297389.htm，2016年7月28日。

④《白條入賬 村官套取20萬被判貪污罪》，《四川法制報》2016年7月27日。

⑤《從紀委通報看基層腐敗如何雁過拔毛》，《新京報》2016年8月8日。

⑥《村支書號稱萬歲：以晦氣為由逼辦喪事村民磕頭》，《中國紀檢監(jiān)察報》2016年5月5日。

⑦《廣州29名村干部租地受賄私分千萬元獲刑》，《羊城晚報》2015年5月5日。

⑧《多地通報“小官腐敗”典型 有村官借征地斂財數(shù)千萬》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0513/c1001-26992057.html，2015年5月13日。

⑨《九起扶貧領域腐敗問題典型案例曝光》，《人民日報》2016年8月2日。

⑩《扶貧頻現(xiàn)黑手：為群眾爭取一碗肉 干部要分一口湯》，《經(jīng)濟參考報》2016年6月16日。

B11《云南懲治農村腐敗已查處2000余村官》，《中國紀檢監(jiān)察報》2015年6月1日。

B12《微腐敗量大面廣 基層一把手違紀多發(fā)》，《經(jīng)濟參考報》2016年8月15日。

B13劉成友：《治理村官腐敗須雙管齊下》，《人民日報》2015年7月14日。

B14《河北涉黑村支書獲死刑 受賄5270萬20斤黃金》，《北京青年報》2013年9月2日。

B15《重慶市渝北區(qū)出臺新規(guī)遏制“蠅貪”》，《人民日報》2016年8月29日。

責任編輯：浩 淼 思 齊