地方治理能力的政治生態(tài)構(gòu)建

方 雷 鮑芳修

地方治理能力的政治生態(tài)構(gòu)建

方 雷 鮑芳修

生發(fā)于西方政治生態(tài)的地方治理思想和實踐，不能簡單直接用來裁剪中國現(xiàn)實，必須在完善治理結(jié)構(gòu)和治理體系的基礎上，提升地方治理能力以實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。既應從地方治理的主體互動、網(wǎng)絡構(gòu)建、資源統(tǒng)合、工具選擇等核心能力要素方面，去探求其與政治生態(tài)的共生性、結(jié)構(gòu)性、開放性和恰適性等特征的構(gòu)成性關(guān)系，又要針對具體的政治生態(tài)，從政黨與社會關(guān)系、權(quán)力與權(quán)利平衡、責任體系和信任機制等方面構(gòu)建適合地方治理能力提升的政治生態(tài)環(huán)境。

地方治理； 治理能力； 政治生態(tài)

地方治理是一個涉及諸多要素的多層級網(wǎng)絡系統(tǒng)，它摒棄了政府依靠傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)、政策命令、財政和運行程序等方式來達成目標。要想避免地方治理成為單純的“時尚術(shù)語”或“政治語詞”，就必須在完善的治理結(jié)構(gòu)和治理體系的基礎上，提升地方治理能力以實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。作為生發(fā)于西方國家的地方治理思想和實踐，其模式在不同國家存在著異質(zhì)性，因此，不能簡單直接用地方治理理論裁剪中國現(xiàn)實，而是要從中國的政治生態(tài)視角去借鑒地方治理的思想，去凝煉地方治理能力的核心要素，探求地方治理能力和政治生態(tài)要素的勾連，管窺限制和促發(fā)因素，從而提升地方治理能力。

一、問題的提出

治理似乎正變得包羅萬象、無所不能，不論是國際治理、國家治理，還是地方治理、企業(yè)治理，這個極具誘惑力的詞匯被賦予了重任，以期因應經(jīng)濟、社會、技術(shù)和環(huán)境等問題所引發(fā)的復雜性。在當今中國的政治學和公共管理研究領(lǐng)域，幾乎沒有哪一種理論能像“治理”那樣，有如此之大的包容性和影響力，它在上個世紀末才被引入中國，但卻在短短的十幾年內(nèi)，迅速占領(lǐng)了學術(shù)話語的霸權(quán)地位*陳潭、肖建華：《地方治理研究：西方經(jīng)驗與本土路徑》，《中南大學學報(社會科學版)》2010年第1期。。

對此，學界肯定者有之，懷疑者亦有之，莫衷一是。楊雪冬曾較早表達了對治理理論適用性的憂慮，他指出，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的國家建構(gòu)或民族建構(gòu)并不充分，在缺乏作為制度基礎的現(xiàn)代社會政治秩序的情況下，如果過分地夸大“治理”的效用，則可能破壞正在進行的現(xiàn)代制度建設。表現(xiàn)在公共管理上有三個方面：一是政府容易推卸責任；二是治理過程容易被強勢利益集團左右；三是效率放大而導致的公平不足*楊雪冬：《論治理的制度基礎》，《天津社會科學》2002年第2期。。劉建軍也表達了類似的觀點，在中國現(xiàn)代政治還沒有完全成型之前，對國家權(quán)力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱*劉建軍：《治理緩行跳出國家權(quán)力回歸社會陷阱》，《探索與爭鳴》2003年第4期。。郁建興則認為，國家建構(gòu)與治理之間應該保持一種必要的張力，不能線性地理解它們的關(guān)系。在一個現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性相交織的時代，爭辯二者之間誰先出現(xiàn)、誰更重要，沒有實際意義。必須把國家建構(gòu)與治理體系的發(fā)展看作同一過程，在合理界分國家與社會的職能邊界、合理確定國家的合法性基礎的前提下，實現(xiàn)二者的均衡和良性互動，探索如何促進形成多中心治理體系*郁建興：《治理與國家建構(gòu)的張力》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2008年第1期。。他基于杰索普的策略性-關(guān)系性分析路徑為治理在中國的適用性進行了理論辯護*郁建興、王詩宗：《治理理論的中國適用性》，《哲學研究》2010年第11期。。Grindle也認為“要了解哪些因素可以產(chǎn)生作用，而不是糾纏于那些治理的障礙”*Grindle，M．S，“Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries”, Governance: An International Journal of Policy，Administration and Institutions, 2004,17(4),p.525.。這意味著不應該給治理設定一個固定框架或者絕對性前提，而應該從動態(tài)的角度避免僵化的結(jié)構(gòu)分析，不能簡單化確定“誰決定誰”的問題，應該充分考慮到策略性回應、結(jié)構(gòu)性互動以及時空性轉(zhuǎn)換等所帶來的變化。

對于地方治理，無論是肯定、否定，還是漸進適應都是基于一定的前提所進行的判斷，這個前提與政治社會生態(tài)休戚相關(guān)。毋庸置疑的是，治理的適用性必須考慮到中國的政治生態(tài)環(huán)境，比如政治體制、法律制度、政治文化、公民情感等。托克維爾曾非常推崇的民情在維護美國民主制中的價值也正在于此。對于任何國家的治理而言，政治生態(tài)都是地方治理的土壤和源泉，它是地方治理的背景要素和重要依托。如果忽視政治生態(tài)的價值，地方治理必然是空洞的、毫無意義的。不否認地方治理主體有主動性和能動性，但在治理過程中，治理主體絕不能只考慮自身的“需要”和“利益”，從而疏離了與政治社會環(huán)境的關(guān)系。

從地方治理本身來看，它是一套價值、政策和制度的系統(tǒng)，在這套系統(tǒng)中，國家、市民社會和私人部門之間、或者各個主體內(nèi)部通過互動來管理經(jīng)濟、政治和社會事務。在治理過程中，它要通過物質(zhì)、信息和能量的輸入—轉(zhuǎn)換—輸出來實現(xiàn)可持續(xù)性并維持動態(tài)平衡。地方治理能力的高低在于其政治社會系統(tǒng)能否為治理行為本身提供足夠且恰當?shù)哪芰?比如稅收、支持、信任)，沒有社會資源的輸入，治理體系就會失去運轉(zhuǎn)的功能；然后通過治理主體的合作轉(zhuǎn)換輸入的能量以輸出恰當?shù)姆蘸彤a(chǎn)品，回應社會和公民的需求。人類社會是由一種有機過程的運作構(gòu)成的，治理的發(fā)展和進程內(nèi)嵌于這種結(jié)構(gòu)性的互動之中。沒有結(jié)構(gòu)性互動，治理主體就會陷入到自我中心主義之中，治理就沒有了方向感和落腳點。

在地方治理過程中，不能否認會出現(xiàn)下列現(xiàn)象，比如公民參政熱情較低，非政府組織獨立性和活動能力不強，地方政府過于強勢，缺乏恰適的制度安排等，這些現(xiàn)象會抑制治理主體間的互動并影響治理能力。需要注意的是，這些現(xiàn)象決不能成為人們思維中的被動性意象和默從。治理主體間的合作、互動、依賴是一個需要以時間換取空間的過程，傳統(tǒng)社會狀態(tài)存在的主體間對立性思維應該被融合性思維所代替。要充分考慮社會中各主體的主動性和發(fā)展性，給予一定的時間和空間把其融入到政治和社會結(jié)構(gòu)之中，使整個體系能夠上下左右良性互動，實現(xiàn)能量的交換，從而促進整個體系協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。

從學界已有的研究來看，鮮有成果從政治生態(tài)的角度去構(gòu)建地方治理能力。諸多學者往往就治理能力而論治理能力，有些學者涉及了地方治理在中國的適用性以及對域外經(jīng)驗的借鑒和啟示，但缺乏系統(tǒng)性的反思。

二、地方治理能力的核心要素與政治生態(tài)的構(gòu)成性關(guān)系

中國的地方治理呈現(xiàn)出獨特性、復雜性和異質(zhì)性特點*陳潭、肖建華：《地方治理研究：西方經(jīng)驗與本土路徑》，《中南大學學報(社會科學版)》2010年第1期。，凸顯了中國獨具特色的政治生態(tài)。在政治分析中，治理需要被視為一個總體性概念，它代表了一種必要的、啟發(fā)式的工具來描述復雜的政治過程*Giliberto Capano，Michael Howlett，M. Ramesh，“Re-thinking Governance in Public Policy:Dynamics，Strategies，Capacities”. Palgrave Macmillan，a division of Macmillan Publishers Limited，2015, p.4.。因此，思考中國地方治理能力與政治生態(tài)的構(gòu)成性關(guān)系，既要考慮到工具理性又要考慮到價值理性，既要有經(jīng)驗總結(jié)又需要理論構(gòu)建，既要借鑒西方理論又要考慮到具體政治生態(tài)的基礎規(guī)則、過程、行為、結(jié)果、價值等各個方面。

(一)地方治理中主體互動能力與政治生態(tài)的共生性

政治生態(tài)系統(tǒng)是一個由不同的政治行為、策略、互動構(gòu)成的大系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，不同類型的政治主體如國家機關(guān)、政黨、社會組織、大眾媒體、市場主體、公民個體等都是政治生活的實施者、參與者，他們彼此之間相互聯(lián)系、相互影響，共同構(gòu)成了政治生態(tài)的豐富圖景。當然，不同類型的政治主體所持有的價值理念、政治思想、利益訴求并非完全一樣。在政治過程中，他們之間因思想、觀念和利益的差異性，形成了一種既有競爭沖突，又有團結(jié)合作的復雜共生的政治生態(tài)格局。政治生態(tài)理論不否認政治生活中政治主體的多類化、利益的多樣化、價值的多元化，因為這恰恰是政治生態(tài)本身復雜性的體現(xiàn)，它遵循著一種“萬物并育而不相害”的共生性邏輯，這是一種生態(tài)法則，同樣也是政治生態(tài)的法則。

地方治理主體的多元化特質(zhì)恰恰契合了政治生態(tài)這一共生性邏輯?，F(xiàn)代社會中地方治理能力的體現(xiàn)不再依靠單純的政府權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡的權(quán)威。它強調(diào)治理主體的多元化，權(quán)力向度的多元化，尤其是隨著治理層級下沉，治理主體多元化就愈發(fā)明顯。由多元主體參與的治理，其能力的高低關(guān)鍵在于治理主體之間能否進行有效的、良性的互動，沒有互動，多元主體的存在與價值可能只具備形式上的意義。

問題的關(guān)鍵是：多個權(quán)力主體之間是如何進行有效的互動的？他們互動的前提是什么？具體的運作機制如何？微觀合作是如何達成，矛盾是如何化解的？*汪錦軍：《合作治理的構(gòu)建：政府與社會良性互動的生成機制》，《政治學研究》2015年第4期。這一切可以從政治生態(tài)的共生性角度來思考。治理的實質(zhì)在于它是建立在市場原則、公共利益和理念認同之上的合作。它被視為眾多要素的新組合，其中每一個要素或者每一個主體都與整體統(tǒng)一性的和諧有關(guān)。個體被更多從相互依賴性而不是獨立性來詮釋，多樣化也被在一個更大的空間內(nèi)被重視。要從政治生態(tài)鏈條的角度去對待每一個節(jié)點，賦予每一個節(jié)點以自由，這是互動能力產(chǎn)生和運作的關(guān)鍵所在。

(二)地方治理中網(wǎng)絡構(gòu)建能力與政治生態(tài)的結(jié)構(gòu)性

生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)是指不同要素在空間上的組合方式。在政治生活中，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變化，政治結(jié)構(gòu)中的要素會尋求更適合自身運轉(zhuǎn)的組合方式。如同現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)具有結(jié)構(gòu)高度分化的特征一樣，政治生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)分化也日漸演變成更為復雜的形式。這些結(jié)構(gòu)形式具有越來越專業(yè)化的特質(zhì)，從而一定程度上促進了政治主體的有效作為。當然，結(jié)構(gòu)在分化和演化的過程中同時要保持關(guān)聯(lián)性，否則就會出現(xiàn)協(xié)調(diào)問題，從而影響系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)。政治體系中的結(jié)構(gòu)分化、演化和組合是一種必然存在的現(xiàn)象，它如同生物面對變化的環(huán)境具有能夠做出調(diào)整的反饋一樣。政治生態(tài)中的主體同樣要不斷建構(gòu)新的結(jié)構(gòu)形式以保持對政治環(huán)境的動態(tài)的適應性。

在地方治理的視域下，治理中政府組織發(fā)揮權(quán)力和組織優(yōu)勢，市場組織發(fā)揮效率優(yōu)勢，社會組織發(fā)揮志愿優(yōu)勢，政府、市場和社會的協(xié)同共治，各類參與主體相互獨立且又緊密聯(lián)系，在一定范圍共同承擔公共事務的職責。新的管理模式自然而然會演化出一種新的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)。從組織的視角窺察，地方治理是一種典型的網(wǎng)絡化組織模式，政府、企業(yè)和非政府組織形成了一種合作結(jié)構(gòu)的新形態(tài)，這種組織群通過集體決策和聯(lián)合行動來提供產(chǎn)品和服務。

可以說，地方治理是一種全新的、復雜的組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，系統(tǒng)之間的協(xié)同，既可能是秩序性的，也可能是混沌性的。必須從政治生態(tài)的結(jié)構(gòu)性視角出發(fā)，消除新組織結(jié)構(gòu)運轉(zhuǎn)的障礙性因素，形成結(jié)構(gòu)鏈接，功能聯(lián)系，通過建構(gòu)過程把不同組織黏合成共同體，如同生態(tài)系統(tǒng)中生物群落融入食物網(wǎng)的組織方式一樣。

(三)地方治理中資源統(tǒng)合能力與政治生態(tài)的開放性

政治生態(tài)理論強調(diào)，政治系統(tǒng)是一個開放的場域，它存在于一個更為復雜的生態(tài)環(huán)境之中，周圍的環(huán)境是政治系統(tǒng)賴以生存和發(fā)展的基礎條件。政治系統(tǒng)的開放性保證外部的物質(zhì)、信息和能量輸入到系統(tǒng)之中，從而維持體系的運轉(zhuǎn)，如果沒有外部的輸入，系統(tǒng)會失去發(fā)展的動力。當然，政治系統(tǒng)并不是毫無節(jié)制、漫無目的地吸收外界的能量，它還要通過自身系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換以輸出有價值的產(chǎn)品和服務來保證系統(tǒng)正常的新陳代謝。因此，可以說政治體系是一個資源整合系統(tǒng)。

對于地方治理而言，強調(diào)主體多元合作就是要打開組織邊界以吸收、整合、利用更多的資源。因為每個治理主體都可能掌握著大量的其他主體生存和發(fā)展所需要的資源和能力，比如政府擁有權(quán)力資源、財力資源、政策資源、人力資源、信息資源；非政府組織擁有公信力資源、低支出人力資源、專業(yè)知識資源；企業(yè)擁有效率、成本控制、專業(yè)化技能；個體擁有信息、支持與承諾、政策接受性等無形資源。每個地方治理主體都應該充分利用自身資源并于其他資源進行交換以獲取更大的資源，地方治理的要義就是要綜合這些散亂的資源以解決現(xiàn)實中的問題。

當然，資源的統(tǒng)合并非簡單的任務，不是隨意把相關(guān)組織和個體拉入到治理中就可以。有學者從實證的角度分析了企業(yè)聯(lián)盟中資源依賴和關(guān)系質(zhì)量對聯(lián)盟績效的影響，認為聯(lián)盟成功的前提在于合作伙伴的選擇，而資源的稀缺性和結(jié)構(gòu)性依賴則是選擇的重要標準，同時要加強關(guān)系管理，實現(xiàn)資源有效整合*賈生華、吳波、王承哲：《資源依賴、關(guān)系質(zhì)量對聯(lián)盟績效影響的實證研究》，《科學學研究》2007年第2期。。從政治生態(tài)的視角來看，這就是從多元性中尋求統(tǒng)一性的過程，把個體鏈接成整體的過程，任何一個節(jié)點都有著無比的重要性并在整體中發(fā)揮著獨特的作用，必須調(diào)適好各個節(jié)點以及彼此的關(guān)系，以求共同構(gòu)成有意義整體。

(四)地方治理中工具選擇能力與政治生態(tài)的恰適性

政治生態(tài)的形成和演化如同生物界物種尋找適合自己的生存空間一樣，物種的存在并沒有最好的生存狀態(tài)，它只需要找到最適合自身生存的空間*以印度西高止山脈的懶猴為例，為了避免與其他種類的猴競爭，它擁有了一種捕食有毒昆蟲的能力，從而營造了自己的生存空間。，這里所遵循的是一種恰適性邏輯。政治生態(tài)的恰適性邏輯反對因偏好而衍生出的行為，它承認行為是蓄意的，但不能是固執(zhí)的，決不能滿足于理性的計算和單純的結(jié)果，要充分考慮規(guī)范、文化、意識形態(tài)等價值性和制度性因素對行動者的約束。

地方治理過程中，治理工具的選擇也不能簡單地遵循后果期待邏輯，它應該是具有明顯目標、績效和價值導向的，是工具理性、價值理性和制度理性的融合與統(tǒng)一。政策工具選擇中，要注意避免受制于工具而迷失了目標，不能執(zhí)著于技術(shù)性的計算而使工具成為了終極價值；同時也要避免執(zhí)著于目標而忽視了工具，使目標束縛了工具選擇。這意味著需要考慮工具與目標的匹配性和動態(tài)適應性問題，也體現(xiàn)著政治生態(tài)的恰適性邏輯。

當今政府有著令人眼花繚亂的行為方式：借貸、抵押、補助、合同、規(guī)制、保險、稅收、支出等等。哪一種工具更能達成目標解決問題，顯然難以做出輕易的判斷。著名公共政策學者蓋伊·彼得斯從多元一致、行為者獨立性、行為者之間相互依賴性三個角度提出了政策網(wǎng)絡的特質(zhì)，并認為，政策網(wǎng)絡處于高度的動態(tài)之中，行為者的權(quán)力地位會發(fā)生變化，新的行為者會參與進來，有的行為者會離開網(wǎng)絡，對于一名政策制定者來說，這樣的動力學要求將采取那些有著某種靈活性的政策工具*H·A·德·布魯金、E·F·坦霍伊維爾霍夫：《對政策工具的背景性探討》，載蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·馮尼斯潘：《公共政策工具：對公共管理工具的評價》，顧建光譯，北京：中國人民大學出版社，2007年，第71頁。。布雷塞爾斯則從政策網(wǎng)絡的連貫性和相互關(guān)聯(lián)性兩個維度，從強弱兩個方面區(qū)分了四種網(wǎng)絡類型，政策工具的選擇必須區(qū)分連貫性和相互關(guān)聯(lián)性的強弱來尋找適合的政策工具*H. Th. A.布雷塞爾斯：《在政策網(wǎng)絡中的政策工具選擇》，載蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·馮尼斯潘：《公共政策工具：對公共管理工具的評價》，第99頁。。

由此看來，政策工具選擇并不是簡單拿來主義即可，也不存在能適應各種情況的具有普適意義的政策工具。應該從戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和操作層面進行充分權(quán)衡。在戰(zhàn)略層面，應根據(jù)網(wǎng)絡治理的結(jié)構(gòu)性特征，政策制定必須在采取政策工具之前接受適應制度約束的建議，然后才可能創(chuàng)造可供利用的條件。在操作層面，應適應環(huán)境變數(shù)，諸如政策網(wǎng)絡特征，可以影響政策工具的選擇、應用以及效果。在這個層面上的注意力集中在政策工具的性質(zhì)以及政策工具是否能夠符合具體的環(huán)境。在戰(zhàn)術(shù)層面，同樣的政策工具可以用不同的方式來加以應用，政策工具的應用必須與政策營銷的環(huán)境相對應。當然，無論戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)還是操作層面，必須考慮不同治理主體之間是否能夠使用共同的話語和價值系統(tǒng)，相互之間是否能夠互相信賴并接受對方的觀念和需要。所以說，政策工具是有意識形態(tài)特征的。意識形態(tài)可以為既存和構(gòu)想中的社會解釋進行辯護，并且為實現(xiàn)其秩序提供策略*彭恩懷：《政治學的世界》，臺北:風云論壇出版社,1993年，第43頁。。也就是說，政策工具的選擇要充分考慮到各種政治生態(tài)的恰適性。

三、構(gòu)建適應地方治理能力提升的政治生態(tài)環(huán)境

當今時代，治理的興起使得權(quán)力和權(quán)威本身的意涵已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向，拋棄強制性和等級制來解決問題已經(jīng)勢在必行。在這樣一個權(quán)力和權(quán)威有限且分散的世界，在這樣一個碎片化和多元化權(quán)威的社會中，不同的行為主體間跨越傳統(tǒng)的制度邊界生成治理能力就顯得尤為重要。地方治理能力的生成、培育和建構(gòu)必須充分考慮到一個國家政治社會生態(tài)的差異性。既不能以政治生態(tài)為名抵制變革，固步自封，也不能以忽略政治生態(tài)的價值，單兵突進。從當下中國的實際出發(fā)，應該從以下方面著手：

(一)實現(xiàn)執(zhí)政黨與社會關(guān)系的共時性變奏

地方治理是通過整合多種社會資源以實現(xiàn)有效目標的重要手段，而要想實現(xiàn)有效整合，對中國而言，其首要任務就是處理好執(zhí)政黨與社會的關(guān)系。要正確處理好執(zhí)政黨與社會的關(guān)系，就必須了解執(zhí)政黨與社會之間的內(nèi)在的、本質(zhì)的必然的聯(lián)系，這樣才能建立與完善執(zhí)政黨與社會之間良性的相互作用機制*梁道剛：《從執(zhí)政黨與社會的關(guān)系角度看執(zhí)政能力》，《理論與改革》2005年第1期。。從而既能激發(fā)社會的活力和動力，又能實現(xiàn)執(zhí)政的科學性。

執(zhí)政黨和社會之間是一種相互作用、相輔相成的關(guān)系。執(zhí)政黨產(chǎn)生于社會之中，因汲取社會資源而存在、維持和發(fā)展，社會的支持是執(zhí)政黨合法性的重要源泉，因此，可以說社會是政黨生存發(fā)展的土壤；社會的發(fā)展同樣離不開政黨的政策與指導，執(zhí)政黨因執(zhí)掌國家政權(quán)同時對社會產(chǎn)生重大影響力，盡管執(zhí)政黨不是國家公共權(quán)力機構(gòu)，不能直接對社會施以普遍影響力，但通過上臺執(zhí)政成為社會和國家權(quán)力之間的橋梁和紐帶，在社會中擁有極大權(quán)威，尤其對于中國的政黨制度而言更是明顯。

從歷史的維度來看，兩者之間不時呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的一面，比如執(zhí)政黨凌駕于社會之上，完全涵蓋社會，導致社會發(fā)育極不完全。從政治生態(tài)看來，執(zhí)政黨和社會之間都必須以對方的存在為前提。盡管兩者之間存在競爭，但協(xié)調(diào)與合作更能帶來發(fā)展。如果一方占據(jù)優(yōu)勢，侵犯另一方的空間，就會限制其功能的正常發(fā)揮。實現(xiàn)執(zhí)政黨和社會之間共時性關(guān)系變奏，考驗著執(zhí)政黨的智慧。

從系統(tǒng)論角度來講，要健全利益表達機制，實現(xiàn)地方治理過程的開放性。政黨最基本的功能就是“輸入”功能，通過政黨，公眾可以把自己的訴求或需要告知政府，公眾從傳統(tǒng)的被動接受者變成具有獨特個性化需求和政治參與熱情的公民，地方治理成為真正的動態(tài)的連續(xù)體，執(zhí)政黨通過有力的表達渠道暢通信息避免執(zhí)政的合法性危機。

在治理過程中，不同主體的利益存在競爭、矛盾和沖突，執(zhí)政黨應該本著客觀、公平和正義的原則分配利益和資源，妥善處理化解各方的矛盾，解決實際問題，不斷促進地方治理能力的提升。沒有廣泛的、充分的社會力量參與的地方治理是沒有意義的。應該進一步發(fā)展社會組織力量并讓其真正回歸民間和強化其社會屬性，以促進其活力和創(chuàng)造力，從而成為地方治理的生力軍。

(二)促進地方治理中權(quán)力與權(quán)利的平衡

地方治理本身蘊含著自主性，而自主性的存在與分權(quán)休戚相關(guān)。分權(quán)運動有著悠久的歷史和傳統(tǒng)，它對于促進民主、公民參與、經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的作用。時至今日，許多國家都面臨著國家權(quán)威解構(gòu)和市民社會崛起的情勢。大部分國家政府都把分散政府權(quán)力作為重要的政治手段予以對待。對中國而言，盡管因素復雜交織，但過去30多年的政府分權(quán)主要體現(xiàn)在行政權(quán)力下放方面，為經(jīng)濟發(fā)展做出了突出的貢獻。然而隨著市場化、全球化、網(wǎng)絡化的發(fā)展，地方社會內(nèi)部的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了劇變，利益格局分化組合，利益主體愈發(fā)多元，地方政府必須以更大智慧和能力才能應對與日俱增的挑戰(zhàn)。當前中國改革所帶來的各個層面開放性和自主性已然顯現(xiàn)出作用，但還必須在地方政府權(quán)力界定和限制，市場、社會和公民權(quán)利賦予方面繼續(xù)推向深入，以期實現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利的新的平衡，在保障必要的權(quán)威的同時又不壓制社會的積極性。

首先，地方政府還是扮演著“元治理”的角色，這對地方政府的治理質(zhì)量和治理能力有著最關(guān)鍵性的影響。在中國具體情境中，強國家弱社會格局依然存在，地方治理基本上是以地方政府為中心的。因此，要立足“政府—社會—市場”的三分結(jié)構(gòu)，構(gòu)建地方治理的分權(quán)化體制機制，形成以公共權(quán)力為核心、各種治理權(quán)威分工合力的多元治理格局*范逢春：《全球治理、國家治理和地方治理：三重視野的互動、耦合與前瞻》，《上海行政學院學報》2014年第4期。。從短期來看，國家不會發(fā)生真正意義上的空洞化，組織網(wǎng)絡依然需要管理，而公共部門能夠憑借合法性權(quán)力獲取廣泛資源，似乎具有天然的優(yōu)勢承擔此角色。

其次，地方政府要包容和平等對待地方治理網(wǎng)絡中的各個其它主體。漢森等學者發(fā)現(xiàn)，治理網(wǎng)絡存在嚴重的外部與內(nèi)部雙重排斥。就外部排斥而言，眾多受政策影響的群體往往沒有機會進入治理網(wǎng)絡。他們既無法表達自身的訴求，更沒有渠道參與政策制定。就內(nèi)部排斥而言，治理網(wǎng)絡的運行規(guī)則與議事程序總是不自覺地按照強勢群體的價值觀念和利益要求予以建構(gòu)，而很少考慮政治參與能力和文化成員身份等因素的差異，因此，弱勢群體對實際政策的影響力比較有限。雖然治理網(wǎng)絡拓展了決策主體，但網(wǎng)絡內(nèi)部的平等性卻亟須提高?？梢钥隙ǖ氖牵c以往主要由政治精英制定政策相比，普通公民可以直接參與決策的治理更符合民主的自治精神*黃徐強：《公共治理的困境與創(chuàng)新》，《中國社會科學報》2015年12月2日第7版。。地方政府要擺脫權(quán)力控制的思維，以更寬廣的意識加強橫向的賦權(quán)與合作。

再次，進一步放開市場管制，加大與市場主體的合作。市場主體是指在市場上從事經(jīng)濟活動，享有權(quán)利和承擔義務的個人和組織體。地方治理離不開市場主體的參與。所以地方政府必須與私人部門加強合作，這樣既可以獲得保持有效地方治理所需的政治支持，也可以將其作為滿足公民需求所需技能和資源的源泉。地方政府可以從私人部門那里學到很多經(jīng)濟和效率方面的知識，私人部門組織也會受益于公共部門廣闊的視野和更為寬泛的價值觀念。

最后，鼓勵社會組織發(fā)展并支持民眾參與地方公共事務。沒有社會權(quán)利的聲張，社會就會陷入到國家主義之中，權(quán)力的劣根性將不可避免。社會權(quán)利的發(fā)育和成熟有利于平衡和制約權(quán)力的恣肆行為，從而達到有機的平衡。在中國的社會組織發(fā)展中，其官方性飽受詬病，但特殊的政治生態(tài)也可能意味著動用政府資源和力量建設社會組織也是不得已而為之的辦法。政府引導并不意味著政府管控，應該作為引路者，然后再撤出，通過這種培育方式來促進社會組織的發(fā)展。公民權(quán)利是有效的地方治理的先決條件，地方治理的一大優(yōu)點就是能與所轄地區(qū)的公民保持親密的關(guān)系，但實際上經(jīng)常是極少數(shù)人能夠有效參與或真正影響到地方政府的決策。社區(qū)內(nèi)的窮人和邊緣化的群體往往無法有效影響到地方政府的決策，這種情況從長遠來看將會加大地方政府治理難度，因此，應該賦予公民權(quán)利——特別是相對邊緣化群體，讓其了解信息、機會和責任。

(三)打造多元治理主體的責任體系

地方治理是一種追求效能的手段，它有著誘人的標簽，但治理本身的復雜化使得績效的獲得并非易事。從單一的地方政府管理者來說，它面臨的公共事務的技術(shù)問題(法律、金融、工程、計劃、政治等)以及對大量的政府組織、非政府組織、計劃和工具及橫截面的關(guān)注(比如經(jīng)濟發(fā)展中有大量的環(huán)境成分)來看，任務的復雜性是顯而易見的*羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥奎爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》，李玲玲、鄞益奮譯，北京：北京大學出版社,2007年，第177頁。。而對建立在地方政府、非政府組織、市場主體和公民個人共同分享公共事務管理基礎上的合作治理來說，表面上是一種資源統(tǒng)籌集合，但不同治理主體之間在觀念、利益分配、價值取向、目的目標上的分歧，可能會導致治理的渙散，也可能存在因責任邊界不清而導致的推諉扯皮、爭功諉過等現(xiàn)象，繼而出現(xiàn)有組織而無責任的悖論?？梢哉f，責任問題是網(wǎng)絡化管理所面臨的最艱巨的挑戰(zhàn)。

要想應對挑戰(zhàn)，避免因治理鏈條的離散、異質(zhì)和復雜而導致的道德風險、機會主義，就必須明確界分各個治理主體的責任，構(gòu)建一個恰當?shù)呢熑误w系。責任體系是其他機制有效運作的前提和保障，它應貫穿于治理的全過程，對各個行為主體的權(quán)利和義務作出明確規(guī)定。

首先，要強化地方政府的責任。這主要基于我國治理體系中地方政府角色的特殊性而言，短期內(nèi)，我國強政府的格局依然存在。政府能否履行責任、依法行政將會直接影響到地方治理的效果。因此，要對治理過程進行全盤考慮，把政府責任落實到每個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，建立和完善質(zhì)詢、問責、審計、引咎辭職等制度和程序，實現(xiàn)責任的制度化和規(guī)范化。

其次，要創(chuàng)建形成一個與治理意蘊相匹配的責任框架體系。好的治理應該是治理主體之間共同參與、信任與合作。尤其是對政府而言，監(jiān)督和管理不能過度依賴于審計、控制、專項檢查和條例來予以實現(xiàn)，否則合作伙伴之間會形成對抗性關(guān)系，彼此間的信任會受到打擊。那么如何讓其他治理主體形成責任感呢？首要的是應該拋棄期望通過一項政策或條例來解決問題從而達到目的的辦法，而要把責任構(gòu)建成一個體系，這個體系主要包括四項內(nèi)容：一是要共享治理目標。政府要集成治理中各個主體的期望，構(gòu)建一個分目標與總目標相一致的目標體系；二是共建價值形成信任。責任不是簡單地由合同和條款組成，應該通過信息、知識、目標的分享形成結(jié)構(gòu)性依賴；三是共擔風險。風險如同自然災害不可避免，風險來臨時治理主體各方應該共擔，這是建立信任并能長期合作的機會；四是建立激勵機制。恰當?shù)募钣欣谪熑胃械呐嘤摴膭畛杀竟?jié)約、創(chuàng)新性和高質(zhì)量工作，這些都與結(jié)果有關(guān)。

最后，建立第三方責任監(jiān)督和評價體系。在一個復雜網(wǎng)絡內(nèi)監(jiān)督責任、監(jiān)控績效并非易事，決定因果關(guān)系的工作相當復雜。對我國而言，迫切需要獨立性第三方的監(jiān)督和評價體系。中國傳統(tǒng)文化結(jié)構(gòu)傾向于從人與人之間的情感及關(guān)系的角度思考理解世界與人生，不利于科學理性主義的培育，這導致現(xiàn)實生活中，合乎人情似乎比合乎邏輯重要。從現(xiàn)有的監(jiān)督和評價體系來看，盡管我國社會組織發(fā)展迅速，但政策領(lǐng)域的社會組織依然欠缺，為此，必須培育強化第三方獨立的機構(gòu)對治理過程、結(jié)果和績效進行監(jiān)督和評價。

(四)構(gòu)建地方治理主體間的信任機制

信任是一種心理學狀態(tài)，它是正式控制的替代物，高度的信任可以減少對控制的需求，使公開的溝通和談判細節(jié)的確定變得更容易。信任在組織間關(guān)系中可以扮演三種角色：一是信任可以避免投機行為，二是信任可以替代科層式治理，三是信任可以產(chǎn)生競爭優(yōu)勢。

信任是最重要的社會資本。對于地方治理而言，行為主體多元化的多中心特征決定了多中心治理必須以行為主體間的信任為基礎，不同主體之間迫切需要產(chǎn)生安全感和確定感，這是地方治理能力大小的關(guān)鍵要素。地方治理主體間如果不能產(chǎn)生信任，地方治理也就完全失去了意義。可以說，地方治理的成敗取決于不同的治理主體間網(wǎng)絡關(guān)系的建立以及彼此的信任度。

首先，信任的建立，較大程度上取決于作為強勢者的政府能否給予協(xié)同者充分的信任。政府應尊重市場和社會的運行規(guī)律，盡可能地為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，為社會成長提供必要的支持與保障，以增加信任資源、降低協(xié)同成本，促成更為積極有效的合作。

其次，通過各治理主體共同努力構(gòu)建公共信任體系。這是組織間協(xié)同機制整合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。信任是促進協(xié)同的重要功能性因素，建立和發(fā)展治理主體之間的互信關(guān)系，是協(xié)同治理所需的基礎性整合。在我國地方治理中，政府與市場主體、社會組織、公眾之間存在一定程度的不信任，實施協(xié)同治理的條件并不充分，亟須構(gòu)建公共信任體系，為協(xié)同機制運作提供良好環(huán)境。

再次，要促進地方各治理主體之間的互惠規(guī)范形成利益共同體。沒有利益的分享和彼此間的利益約束，主體之間的憂慮會增強，為此，應該著力把各利益主體之間的利益進行有機調(diào)適，以期組織間彼此嵌入并達到耦合關(guān)系，達到任何主體的游離都將使自己的利益受損，從而讓各主體清楚地認識到，通過彼此間的信任和合作，最終都能因為集體行動而獲益。

最后，培養(yǎng)各治理主體的倫理自覺性和道德自律性。在建立信任關(guān)系的過程中，不信任是隨時可能的。制度作用并不能完全消除信任具有的脆弱性，持久穩(wěn)定的信任關(guān)系的維持還需要增進被信任者的倫理堅定性和道德訴求。被信任者意識到信任與合作對實現(xiàn)共同利益的意義，愿意追求更多的信任。因為像信任、慣例以及網(wǎng)絡這樣的社會資本存量有自我強化和積累的傾向。信任作為一種“道德資本”，它的使用只會使這種資源的供給增加而非減少。信任意識的自我強化，是道德理性和自覺性的外顯，是道德自律的結(jié)果，因此培養(yǎng)政府的道德自律意識無疑對信任關(guān)系的鞏固是必要的*歐黎明、朱秦：《社會協(xié)同治理：信任關(guān)系與平臺建設》，《中國行政管理》2009年第5期。。

[責任編輯：李春明]

The Construction of the Ability of Local Governance——From a Political Ecology Perspective

FANG Lei BAO Fang-xiu

(School of Marxism, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China;School of Humanities and Law, Qilu University of Technology, Jinan 250353, P.R.China)

The idea and practice of local governance theory is originated on the basis of western political ecology, and they can not be simply applied in China. It is necessary to get the governance structure and system improved, on which the ability of local governance could be enhanced and the modernization of governance could be achieved. The formative relation between the core competence of local governance, which includes subject interaction, network construction, resource integration, policy tools selection, and political ecology characterized by inter-growth, structural property, openness and appropriateness, should be explored first. Then, the appropriate political ecological environment is to be structured to enhance local governance ability from the aspects of the relationship between the party and the society, the balance of power and rights, responsibility system and the trust mechanism.

Local governance; Ability of governance; Political ecology

2016-05-18

國家社科基金重點項目“地方治理中黨的執(zhí)政方式創(chuàng)新研究”(14AZZ002)；教育部人文社科基金項目“橫向府際合作中利益糾紛解決機制”(13YJC630001)；山東省社科基金重點項目“地方黨委領(lǐng)導發(fā)展的權(quán)力實現(xiàn)方式研究”(161BCXJ03)。

方雷,山東大學馬克思主義學院教授，博士生導師(濟南250100)；鮑芳修，齊魯工業(yè)大學文法學院副教授(250000)。