基層獸醫(yī)服務體系建設調研

肖祖金

(重慶市璧山區(qū)青杠街道畜牧獸醫(yī)站,重慶 402760)

基層獸醫(yī)服務體系建設調研

肖祖金

(重慶市璧山區(qū)青杠街道畜牧獸醫(yī)站,重慶 402760)

按照重慶市農委《關于開展基層獸醫(yī)服務體系建設調研的通知》（渝農辦發(fā)〔2016〕31號）要求，在璧山區(qū)農委指示下，成立了基層獸醫(yī)服務體系建設調研組。調研組由璧山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所、區(qū)疫病預防控制中心、青杠街道獸醫(yī)站等有關專家和老管理人員組成。調研工作采取到服務對象實地考察、座談和走訪的形式，分別對全區(qū)鎮(zhèn)街獸醫(yī)站進行了調研；調研涉及基層體系現(xiàn)狀和“人、財、物”權的管理、服務對象的訴求、體系建設存在的問題和工作建議等內容，現(xiàn)將調研情況報告于后：

1 畜牧獸醫(yī)機構現(xiàn)狀

1.1 區(qū)（縣）級畜牧獸醫(yī)機構設置情況

璧山區(qū)農業(yè)委員會是畜牧獸醫(yī)行政主管部門，下設直屬機構有璧山區(qū)養(yǎng)殖業(yè)技術服務中心（含水產業(yè)）和璧山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所。

1.1.1 璧山區(qū)養(yǎng)殖業(yè)技術服務中心 璧山區(qū)養(yǎng)殖業(yè)技術服務中心，掛璧山區(qū)動物疫病預防控制中心牌子，實行“兩塊牌子，一套人馬 ”，為區(qū)農委直屬的財政全額預算的副處級一類事業(yè)單位。

（1）主要職能職責。協(xié)助農業(yè)主管部門擬定全區(qū)畜牧、水產發(fā)展規(guī)劃，并參與組織實施；負責畜禽和水產新品種、新技術的引進、試驗、示范、推廣、調查統(tǒng)計；指導街鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)體系業(yè)務工作；負責水生動物植物資源的保護；負責動物疫病的監(jiān)測、預報、預警、實驗室診斷、疫情報告，疫病防控物資的組織儲備，疫病防控的技術指導、培訓和科普宣傳；承擔動物產品的檢測檢驗工作；參與并配合重大動物疫情防控技術方案的實施；承辦區(qū)委、區(qū)政府和區(qū)農委交辦的其他事項。

（2）現(xiàn)有編制及人員。編制24名，在崗總數(shù)23人，其中專技人員19人，管理人員3人，工勤人員1人。學歷結構：碩士研究生6人，本科9人，大專8人，分別占比為26.1%、39.1%、34.8%；年齡結構：50歲以上8人，31-49歲13人，30歲以下2人，分別占比為34.8%、56.5%、8.7%；專業(yè)技術崗位：高級職稱8人（其中研究員1人），中級職稱11人，分別占比為34.8%、47.8%。

1.1.2 璧山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所 璧山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所是區(qū)農委直屬的財政全額預算的正科級未分類事業(yè)單位。

（1）職能職責：負責組織實施全區(qū)動物防疫、動物和動物產品檢疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查，依法查處動物防疫、檢疫違法案件；參與草擬和實施重大動物疫情防控技術方案，監(jiān)督隔離、封鎖、撲滅等重大疫情應急處置措施的落實；參與組織全區(qū)官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格培訓、考核工作；負責全區(qū)動物無害化處理工作的監(jiān)督；承辦區(qū)農委交辦的其他事項。

（2）現(xiàn)有編制及人員。編制11人，在崗總數(shù)10人，其中專技人員9人，管理人員1人。學歷結構：本科3人，大專7人，分別占比為30%、70%；年齡結構：50歲以上5人，31-49歲5人，各占50%；專業(yè)技術崗位：高級職稱3人，中級職稱6人，分別占比為30%、60%。

1.2 鎮(zhèn)街級畜牧獸醫(yī)站情況

璧山區(qū)轄6個街道、9個鎮(zhèn)，共計15個畜牧獸醫(yī)站，隸屬于區(qū)農委管理的財政全額預算的公益二類正科級事業(yè)單位。

1.2.1 職能職責 依法實施行政區(qū)域內動物疫病的防疫、強制免疫和承擔動物、動物產品的檢疫工作；實施動物疫情調查、動物疫病監(jiān)測、動物疫情報告和畜禽圈舍等環(huán)境的消毒工作；負責獸藥、飼料等養(yǎng)殖業(yè)投入品的監(jiān)督管理和種畜禽管理工作；承擔畜牧獸醫(yī)技術推廣、畜牧業(yè)生產統(tǒng)計工作等公益性工作；承辦上級主管部門交辦的其他工作。

1.2.2 編制及在崗人員 街鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)人員編制分鎮(zhèn)街核定，總編制數(shù)為212名，實際在崗總數(shù)為184人。其中專技人員180人，管理人員2人，工勤人員2人。學歷結構：碩士研究生人17人，本科37人，大專127人，中專（高中）2人，初中及以下1人，分別占比為9.2%、20.1%、69.1%、1.1%和0.5%。年齡結構：50歲以上62人，31～49歲92人，30歲及以下30人，分別占比為33.7%、50%、16.3%。專業(yè)技術崗位：高級職稱6人，中級職稱124人，初級職稱50人，分別占比為3.3%、67.4%、27.2%。

2 存在的問題

2.1 基層體制機制存在的問題

2.1.1 管理體制不順 改革后的區(qū)農委是大農委，由農業(yè)、農機、畜牧、農綜辦和供銷合作社等單位組成，加之15個鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站的“人、財、物”權都歸農委管理，又未成立專門的行管科室，根本就管不過來，只好委托中心管理些一般事務，導致鎮(zhèn)街工作人員的勞資、績效工資、晉職晉級等不能與業(yè)務工作考核掛鉤，不能很好地推動畜牧獸醫(yī)事業(yè)工作。

2.1.2 獸醫(yī)工作機制不暢 區(qū)級行政主管部門、動物疫病預防控制機構和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構履行的職能職責不清、分工不明、配合不暢。主要表現(xiàn)在“大農業(yè)”的行政管理權和行政執(zhí)法權都集中在“大農委”，權力過于集中而管不過來；區(qū)級疫控機構與動物衛(wèi)生機構的職責分工合作不明晰，導致動物疫病預防控制和畜產品質量安全工作誰都有責，誰都可推諉；而最終做具體工作的只有鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站。

2.1.3 激勵機制不活 改革后，管理上更為墨守成規(guī)，沒有建立起充滿生機和活力的考核機制，所有基層工作人員的崗位工資和績效工資每月定時到人、到卡，未建立起充分調動廣大職工積極性的激勵機制和績效考核機制。

2.1.4 事業(yè)單位分類給鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站帶來隱患 2013年，在編委對事業(yè)單位分類時，因為鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站有閹割技術服務收費、檢疫收費、消毒收費和免疫收費等項目的存在，盡管是全額上繳了財政，實行了“收支兩條線”，也導致了鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站被定為二類事業(yè)單位。2009年和2015年，分別取消了免疫收費和檢疫收費等項目。由于編委定為二類事業(yè)單位，需財政增加預算而大費周折，給以后的基層工作管理和發(fā)展帶來很大隱患。

2.2 人事權和崗位設置存在的問題

2.2.1 “招、管、用”三權分離 各鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站的編制和工作人員由編委核定到具體的鎮(zhèn)街，所有“招、選、調”均由人社部門管理；區(qū)農委只能對在職在崗人員進行相對的、有限的管理，而業(yè)務技術管理部門只能進行工作布置。無論鎮(zhèn)街之間的技術力量懸殊再大，甚而個別鎮(zhèn)街站根本無法完成工作任務，而“用、管”部門只能采取臨時借用的辦法解決燃眉之急，而無權將工作人員及編制調整到緊缺的鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站，從而造成技術資源的浪費和不公配置。

2.2.2 用人主體無自主權 每次新招聘專業(yè)人員的學歷、專業(yè)和性別等等資格條件均由人社部門“一家制定”，而用人單位不能根據專業(yè)需要、業(yè)務技術需要、工作條件的需要而自主。璧山區(qū)自體制改革以來，鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站共招聘專業(yè)技術人員37人，其中女性人員23人，高達62%！不但沒有給鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站增加有效的新生力量，反而增添了不少麻煩，因為基層獸醫(yī)這個職業(yè)真不適合女性工作。

2.2.3 人社部門制定的人才評價機制不活 在專業(yè)技術隊伍中，職稱和職級晉升擁堵嚴重，缺乏有效的人才評價機制，唯學歷、唯優(yōu)秀、唯論文、唯先進、唯考試而晉職晉級的評價機制極不合理。在璧山區(qū)就存在個別同志在副高級職稱崗位履職長達16年，期間獲得多項科技成果，而薪資才七級待遇；而有的同志在副高級崗位上履職僅3年，期間僅獲得省部級的“優(yōu)秀共產黨員”等表彰或獎勵就可破格晉升五級崗位，而又不受名額限制。

2.3 財、物管理存在的問題

2.3.1 爭取工作經費依然很艱難 每年因工作需要，如當年新增工作的經費、房產的維修維護經費和疫病監(jiān)測經費等，需納入當年支出非常困難。區(qū)財政不會根據當年度實際工作的需要做出相應的批復，而是根據上年度的決算經費確定本年度的預算經費，使得畜牧獸醫(yī)工作沒有創(chuàng)新，應急經費爭取困難，造成工作停滯不前。

2.3.2 國定資產被高度國有化 改革后，全區(qū)畜牧獸醫(yī)站的集體房產已經全部收歸國有資產經營管理有限公司，鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站只有房屋的使用權，沒有所有權，有的被無償平調或撤遷，造成個別鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站房產被撤遷5年，迄今未安排生產辦公用房，而只能用撤遷費租房。以后類似問題還可能繼續(xù)發(fā)生。

2.3.3 崗位待遇遲遲不落實 2015年，人事部、財政部、農業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關于調整農業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼的通知》（人發(fā)〔2015〕99號），要求畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼調整從2016年1月1日起執(zhí)行，迄今為止沒有半點風聲。

3 改進建議

3.1 深化體制改革，理順基層管理機制

為了深入貫徹國務院《關于推進獸醫(yī)管理體制改革的意見》（國發(fā)〔2005〕15號）和重慶市人民政府《關于推進獸醫(yī)體制改革的意見》（渝府發(fā)〔2006〕126號）文件精神，提出如下建議意見：

3.1.1 建議農牧區(qū)縣恢復（成立）畜牧獸醫(yī)局 為了不增加行政編制，根據基層實際工作需要，可以定為二級局或者事業(yè)局，并確定為區(qū)縣級的畜牧獸醫(yī)主管部門。一是有效解決很多畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)賦權給獸醫(yī)行政主管部門，而不是業(yè)務技術管理部門的矛盾。二是可以理順畜牧獸醫(yī)行政管理部門、動物疫病預防控制機構、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構和鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站之間“人、財、物、事”管理與被管理的工作關系，從而避免“大農委”什么都管，又什么都管不過來的尷尬局面。三是有利于法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。特別是基層畜牧獸醫(yī)的行政執(zhí)法是技術性很強的執(zhí)法，應該由業(yè)務技術型主管部門管理更為妥當，也方便群眾辦事，更有利于行業(yè)的精準執(zhí)法。四是有利于建立績效考核機制。業(yè)務管理和技術指導機構才能根據基層工作人員任務完成情況考核到人，建立有效的工作激勵機制。

3.1.2 建議從專業(yè)的角度明晰“兩個機構”的職能職責 建議市級農委組織有關專家，根據我市的實際情況，從專業(yè)技術層面劃分基層（區(qū)縣級）動物疫病預防控制機構和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的職能職責。一是有利于區(qū)縣編委確定“兩個機構”的社會作用和社會地位；二是有利于“兩個機構”進一步明晰行業(yè)內各自的職責，更好地履職盡責和工作的協(xié)作配合。三是有利于管理指導鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站的具體工作，避免“兩個機構”各說各的，各干各的，搞得鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站無所適從。

3.2 擴大用人主體自主權的建議

今年3月，中共中央印發(fā)了《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，為了在基層畜牧獸醫(yī)體系內貫徹落實，提出以下建議。

3.2.1 將鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站定為區(qū)縣級派出機構 在恢復畜牧獸醫(yī)局（農委二級局或區(qū)縣政府事業(yè)局）的前提下，把各鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站定為區(qū)縣級派出的正科級機構，實行“編制和管理在縣、服務和工作在鄉(xiāng)”體制。一是徹底消除人社部門以編制為由而主管部門不能進行人員調整的矛盾，有利于技術資源的集中配置和合理分配；二是由此可以取消鎮(zhèn)街二類事業(yè)單位待遇，消除未納入區(qū)縣級財政全額預算的隱患。

3.2.2 用人主體真正自主 建議基層畜牧獸醫(yī)體系新招聘專業(yè)技術人員時，人社部門只能控制學歷和編制名額等常規(guī)條件，用人單位對其他資格條件的設置更應充分自主，消除對用人主體的過度干預。

3.2.3 建立專業(yè)技術人員“逆向流動機制” 區(qū)縣級的“疫控”和“監(jiān)督”兩個機構除引進人才外，原則不再公招專業(yè)技術人員，應盡量在鎮(zhèn)街畜牧獸醫(yī)站現(xiàn)有在崗人員中選聘專業(yè)技術人員，有利于專業(yè)技術人員從最基層干起，熟悉最基層工作和業(yè)務，有利于人才培養(yǎng)和成長，有利于出類拔萃的科技人員選拔到更高的崗位履職。

3.3 建議盡快落實基層體系工作人員津貼

按照人事部、財政部和農業(yè)部《關于調整農業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼的通知》（人發(fā)〔2015〕99號）要求，建議市農委會同市財政、市人社部門盡快行文落實畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼。