政策落實(shí)跟蹤審計(jì)路徑研究
——基于審計(jì)署跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的視角

●劉寶財(cái)

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)路徑研究
——基于審計(jì)署跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的視角

●劉寶財(cái)

國家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施好重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，能夠充分體現(xiàn)出國家審計(jì)發(fā)揮國家重大政策落地“督查員”、公共資金“安全衛(wèi)士”及深化改革“催化劑”的作用。本文以審計(jì)署自2015年5月至2016年6月期間的政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容為研究視角，提出從“精準(zhǔn)把握審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容、準(zhǔn)確掌握審計(jì)介入時(shí)間點(diǎn)、合理統(tǒng)籌創(chuàng)新審計(jì)方法”三個(gè)方面開展政策跟蹤審計(jì)。

政策跟蹤審計(jì) 審計(jì)結(jié)果公告 方法路徑研究

一、引言

2014年10月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》文件，提出充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，推動(dòng)國家重大政策措施貫徹落實(shí)，促進(jìn)政策落地生根和不斷完善。2015年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》等文件，提出對(duì)貫徹執(zhí)行國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署情況實(shí)施審計(jì)，重點(diǎn)對(duì)重大政策措施、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)專項(xiàng)資金等開展跟蹤審計(jì)。2016年5月，審計(jì)署辦公廳制定《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃中全面部署要著力推動(dòng)跟蹤審計(jì)國家重大宏觀政策、宏觀調(diào)控部署等落實(shí)情況，到2017年形成高效健全的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)制度體系。

基于此，在新常態(tài)下,實(shí)施好重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，從而更好地發(fā)揮好國家審計(jì)在國家治理體系中具有預(yù)防、揭露、抵御功能的“免疫系統(tǒng)”作用，突顯出是經(jīng)濟(jì)發(fā)展“安全員”、公共資金守護(hù)者、權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”和反腐利劍的功能具有重大意義。本文嘗試以審計(jì)署跟蹤審計(jì)結(jié)果公告為切入點(diǎn)，對(duì)近兩年來審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容進(jìn)行深入分析研究，從而歸納出審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容、審計(jì)問題表現(xiàn)形式等，進(jìn)而為開展政策跟蹤審計(jì)提供一種可行技術(shù)方法。

二、政策跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀

（一）政策跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀

1、審計(jì)介入時(shí)間難以把握。政策跟蹤審計(jì)根據(jù)介入時(shí)間點(diǎn)可以劃分為全程介入式跟蹤審計(jì)、適時(shí)介入式跟蹤審計(jì)及重點(diǎn)介入式跟蹤審計(jì)等三種類型，由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政策跟蹤審計(jì)理解存在一點(diǎn)差異，對(duì)介入時(shí)間點(diǎn)把握不準(zhǔn)，提前實(shí)施審計(jì)可能會(huì)導(dǎo)致效果不夠理想，延后實(shí)施審計(jì)因重大政策已執(zhí)行等。

2、審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容難以把握。政策跟蹤審計(jì)側(cè)重于對(duì)重大政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，審計(jì)人員對(duì)相關(guān)政策制度不夠熟悉，短時(shí)間內(nèi)難以把握住政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容，基本上是“摸著石頭過河”模式開展審計(jì)，加上政策執(zhí)行審計(jì)具有一定時(shí)效性，審計(jì)人員往往對(duì)重大內(nèi)容把握不夠好，從而導(dǎo)致審計(jì)項(xiàng)目成效不夠明顯。

3、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)難以把握。跟蹤審計(jì)與常規(guī)審計(jì)相比，風(fēng)險(xiǎn)因素顯著加大，若審計(jì)人員采用不適當(dāng)?shù)膶徲?jì)程序和方法，發(fā)表與實(shí)際不相符審計(jì)結(jié)論，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。再加上審計(jì)人員專業(yè)能力與實(shí)際需求不匹配，從而會(huì)導(dǎo)致審計(jì)目標(biāo)定位不夠準(zhǔn)確、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，進(jìn)而帶來審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)程度難以把握準(zhǔn)確，最終出具審計(jì)報(bào)告面臨風(fēng)險(xiǎn)隨之加大。

（二）政策跟蹤審計(jì)情況

由于政策跟蹤審計(jì)特殊性，本文梳理了審計(jì)署自2015年5月2016年6月期間政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容，從中分析全國政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容及問題表現(xiàn)形式等等，從而為開展好政策跟蹤審計(jì)提供一種可行借鑒模式。

總之，2015年5月至2016年6月期間審計(jì)署把推動(dòng)國家重大決策部署貫徹落實(shí)作為重中之重，持續(xù)組織對(duì)有關(guān)單位和地方落實(shí)國家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)，一方面揭示和反映國家重大政策和重大部署落實(shí)中不作為、慢作為、假作為等典型問題，另一方面督促相關(guān)部門和地方及時(shí)采取有效措施、強(qiáng)化問題整改，推動(dòng)國家重大政策落地。

表1 梳理2015年5月至12月期間審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告

表2 2016年1月至6月期間審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告梳理

三、政策跟蹤審計(jì)方法路徑研究

根據(jù)上述表1和表2匯總審計(jì)署近期政策跟蹤審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)內(nèi)容、問題表現(xiàn)形式及審計(jì)取得成效等，嘗試提出從審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容、審計(jì)介入時(shí)間點(diǎn)及具體實(shí)施方法等方面開展政策跟蹤審計(jì)。

（一）精準(zhǔn)把握審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容

1、圍繞國家政策文件把握審計(jì)內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)穩(wěn)增長等政策措施的學(xué)習(xí)，深入研究政策背景，深刻領(lǐng)會(huì)政策意圖，及時(shí)掌握政策要求。重點(diǎn)對(duì)水利、交通、棚戶區(qū)改造等重大基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，簡政放權(quán)開展情況，涉及民生領(lǐng)域項(xiàng)目實(shí)施情況，財(cái)政存量資金統(tǒng)籌使用情況等相關(guān)政策落地情況進(jìn)行梳理，并根據(jù)上述內(nèi)容涉及政策文件等資料制作詳細(xì)清單資料表格，內(nèi)容涵蓋政策出臺(tái)時(shí)間、工作舉措、計(jì)劃效果或目標(biāo)、資金規(guī)模情況、監(jiān)督方式等，根據(jù)清單資料表格有重點(diǎn)選擇審計(jì)內(nèi)容，如淄博市審計(jì)局課題組（2016）從政策“形式”和“事實(shí)”視角展開農(nóng)村飲用水安全工程跟蹤審計(jì)。

2、圍繞國家重點(diǎn)任務(wù)選擇審計(jì)內(nèi)容。十八屆四中、五中全會(huì)把“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”作為國家重點(diǎn)任務(wù)來抓，審計(jì)署自2015年起重點(diǎn)對(duì)相關(guān)部門和地方政府貫徹落實(shí)上述政策情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容是重大基建項(xiàng)目進(jìn)度情況、財(cái)政沉淀資金盤活情況、簡政放權(quán)成效等情況。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)2016年明確提出“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”任務(wù)，審計(jì)署2016年上半年圍繞上述五大任務(wù)開展政策跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金統(tǒng)籌使用、扶貧任務(wù)落實(shí)、“放管服”改革以及“營改增”試點(diǎn)推進(jìn)等情況。因此，根據(jù)國家重點(diǎn)任務(wù)有重點(diǎn)選擇審計(jì)，能夠把握住審計(jì)重要內(nèi)容，從而達(dá)到政策跟蹤審計(jì)預(yù)期效果。

3、圍繞“資金流向”確定審計(jì)內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)執(zhí)行過程中必然涉及財(cái)政資金流，如宋依佳（2012）研究提出要圍繞政策執(zhí)行“資金流”開展跟蹤審計(jì)，因此，一是采用資金流逆向?qū)徲?jì)法，從政策執(zhí)行產(chǎn)生資金流結(jié)果追溯到政策執(zhí)行是否合規(guī)、是否有效，進(jìn)而確定審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，如高校生均補(bǔ)助結(jié)果逆向查詢高校生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)標(biāo)、生均補(bǔ)助是否完成目標(biāo)等情況展開審計(jì)；二是采用資金流順向?qū)徲?jì)法，從國家重大政策配套專項(xiàng)資金流出為切入點(diǎn)，對(duì)獲得財(cái)政資金補(bǔ)助對(duì)象進(jìn)行綜合比對(duì)分析，對(duì)疑點(diǎn)數(shù)據(jù)對(duì)象進(jìn)行抽查，從而評(píng)價(jià)重大項(xiàng)目涉及財(cái)政資金使用績效情況。

（二）準(zhǔn)確掌握審計(jì)介入時(shí)間點(diǎn)

1、科學(xué)論證確定審計(jì)切入點(diǎn)。政策跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目差異較大，主要表現(xiàn)在確定審計(jì)實(shí)施時(shí)間點(diǎn)，時(shí)間點(diǎn)選擇決定審計(jì)方式、組織形式及深入程度。在開始項(xiàng)目審計(jì)前應(yīng)結(jié)合政策特點(diǎn)特殊性，科學(xué)論證后確定審計(jì)切入點(diǎn)。一是對(duì)國家頒發(fā)周期較短、見效較快的政策文件，通常應(yīng)在政策出臺(tái)后較短時(shí)間內(nèi)開展跟蹤審計(jì)，全面評(píng)估政策效果；二是對(duì)規(guī)劃性且周期較長政策文件，通常應(yīng)在政策執(zhí)行時(shí)期內(nèi)分階段、分時(shí)間段選擇多個(gè)時(shí)間點(diǎn)開展政策跟蹤審計(jì)，在不同時(shí)間點(diǎn)評(píng)估政策執(zhí)行成效。

2、統(tǒng)籌效果確定審計(jì)切入點(diǎn)。通常來說政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)在運(yùn)行上不是投入的資源越多越好，在遵循成本效率原則基礎(chǔ)上，要兼顧效果和效率，如俞金華等（2015）提出要政策出臺(tái)時(shí)間方面選好時(shí)間點(diǎn)開展審計(jì)，如對(duì)特別重大突發(fā)危機(jī)事件，在物資資金的調(diào)撥、分配、保管使用等方面應(yīng)采取全過程跟蹤審計(jì)；如國家宏觀調(diào)控政策（擴(kuò)大內(nèi)需政策、貨幣政策、財(cái)政政策等），審計(jì)應(yīng)把政策執(zhí)行、資金流運(yùn)行全過程切分為幾個(gè)時(shí)間段，實(shí)施方式按照時(shí)間段開展，從而能夠提高審計(jì)效率；如對(duì)重大基建工程中隱蔽工程、重大項(xiàng)目招投標(biāo)、重大工程資金撥付等，應(yīng)采取關(guān)鍵點(diǎn)跟蹤審計(jì)方式，對(duì)重要時(shí)間點(diǎn)發(fā)生事項(xiàng)實(shí)施跟蹤審計(jì)。

（三）合理統(tǒng)籌創(chuàng)新審計(jì)方法

1、把握好審計(jì)模式。由于政策跟蹤審計(jì)涉及組織方式、審計(jì)方法等具有多樣性，選擇合適審計(jì)模式能夠達(dá)到事半功倍效果。如對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)民生政策應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行測(cè)試，從而可以縮小審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容，進(jìn)而提高審計(jì)效率；如對(duì)國家重大政策或制度執(zhí)行過程中應(yīng)采取問題導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，問題導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式主要反映該政策或制度執(zhí)行過程中是否存在問題及問題表現(xiàn)形式，從而采取逆向?qū)徲?jì)方法查出存在問題，進(jìn)而促進(jìn)政策或制度規(guī)范運(yùn)行；如重大規(guī)劃或政策制度有明確目標(biāo)應(yīng)采取結(jié)果導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，結(jié)果導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式主要是根據(jù)重大規(guī)劃或政策制度預(yù)期結(jié)果與實(shí)際結(jié)果進(jìn)行比較，從而評(píng)價(jià)分析政策制度執(zhí)行效果。

2、配置好審計(jì)資源。由于政策跟蹤審計(jì)范圍廣、內(nèi)容豐富，涉及專業(yè)性非常強(qiáng)，如王瑤瑤等（2016）提出在開展政策跟蹤審計(jì)過程中要注重整合外部資源。一是要統(tǒng)籌配置審計(jì)資源，在項(xiàng)目實(shí)施過程中都要集中最有限力量，對(duì)重點(diǎn)政策和重點(diǎn)內(nèi)容開展審計(jì)；二是與其他審計(jì)項(xiàng)目融合實(shí)施，對(duì)實(shí)施內(nèi)容或?qū)ο蟠嬖谥貜?fù)或接近項(xiàng)目，可以整合審計(jì)資源統(tǒng)一實(shí)施；三是開發(fā)和整合審計(jì)人力資源，對(duì)涉及專業(yè)性非常強(qiáng)領(lǐng)域，可以探索聘用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)專家人員參與跟蹤審計(jì)，也可以采取“借力”方式通過聯(lián)合多部門開展跟蹤審計(jì)；四是創(chuàng)新使用大數(shù)據(jù)分析，新形勢(shì)下，各個(gè)部門電子數(shù)據(jù)都比較完備，審計(jì)可以把公安、民政、稅務(wù)、財(cái)政、公積金、工商等部門相關(guān)數(shù)據(jù)建立大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，采用趨勢(shì)分析法、比率分析法、時(shí)間序列分析法、回歸分析法、因子分析法等開展大數(shù)據(jù)分析，找出疑點(diǎn)線索，從而大大提升審計(jì)效率和成效?！?/p>

（作者單位：浙江省湖州市審計(jì)局）

1.宋依佳.2012.政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)若干問題探討[J].審計(jì)研究，6。

2.王瑤瑤等.2016.美國GAO跟蹤審計(jì)實(shí)踐對(duì)我國政策跟蹤審計(jì)的啟示[J].審計(jì)月刊，2。

3.俞金華等.2015.基于5W1H模型下的政策跟蹤審計(jì)初探[J].審計(jì)月刊，12。

4.淄博市審計(jì)局課題組.2016.“三維”視角下政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)分析[J].審計(jì)研究，1。

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）