強化內(nèi)控評價工作 推動內(nèi)控體系建設(shè)
——基于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作經(jīng)驗

●唐大鵬 王藝博 王璐璐

強化內(nèi)控評價工作 推動內(nèi)控體系建設(shè)
——基于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作經(jīng)驗

●唐大鵬 王藝博 王璐璐

編者按：按照《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號）要求，行政事業(yè)單位應(yīng)于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實施工作。為推動各單位如期完成內(nèi)控建設(shè)，財政部進一步發(fā)布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，決定于2016年下半年在全國各級各類行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，以量化評價為導(dǎo)向，對單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進行“摸底”評價。本期專題圍繞“全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)”展開探討，選取不同單位內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗，為全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供理論和實踐指導(dǎo)。

自財政部在2016年7月在全國范圍內(nèi)開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作以來，各單位已陸續(xù)啟動了評價工作，如何高質(zhì)量地展開單位內(nèi)部控制評價是各單位近期工作的熱點、焦點和重點問題。本文從內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重要意義出發(fā)，通過目前各部委、各地區(qū)和各單位內(nèi)控工作的案例調(diào)研，對單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的總體框架及內(nèi)容進行分析，對各項指標的評價內(nèi)容和評價方式提出實務(wù)工作中的若干建議，為各單位最后上報基礎(chǔ)性評價報告和明年的運行評價工作提供一定的參考，并作出合理展望。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 評價工作 體系建設(shè)

按照《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的要求，全國各類行政事業(yè)單位應(yīng)當依照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于2016年底前建成內(nèi)部控制的建立與實施工作?！吨笇?dǎo)意見》發(fā)布后，各單位積極推進內(nèi)部控制建設(shè)，但也存在部分單位重視程度不夠、內(nèi)部控制制度不健全、內(nèi)部控制工作發(fā)展不平衡的問題。為進一步推動各單位開展內(nèi)部控制的建立與實施工作，財政部于2016年6月發(fā)布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號）（以下簡稱《通知》），要求各單位對內(nèi)部控制情況進行“摸底”評價，并在2016年底報送基礎(chǔ)性評價報告。幾個月來，如何根據(jù)單位實際情況較為準確地評價單位內(nèi)部控制建立健全程度仍是各單位比較關(guān)注的問題。筆者作為東北財經(jīng)大學(xué)中國內(nèi)部控制研究中心（下簡稱“內(nèi)控中心”）的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制政策和實務(wù)研究團隊成員，從目前承接內(nèi)控咨詢服務(wù)的案例單位出發(fā)，認為首先需要理解《通知》的總體框架和內(nèi)容體系，其次明確各個評價指標的評價內(nèi)容和評價方式，然后根據(jù)單位的實際情況進行適當調(diào)整，最后用評價促進內(nèi)部控制建立健全的目標實現(xiàn)。

一、單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作有力強化內(nèi)部控制體系建設(shè)

《通知》中指出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的目標是“摸底評價，以評促建”。財政部組織開展基礎(chǔ)性評價工作的目的不是為了評價而評價，而是通過“以評促建”的方式解決單位現(xiàn)階段存在的不重視、不健全、不平衡等問題，以量化評價為導(dǎo)向推動行政事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制建設(shè)。以深圳市交通委為例，早在2010年由內(nèi)控中心承擔財政資金內(nèi)部控制評估，不但開啟了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立健全的序幕，也推動其建立了一套“以預(yù)算為主線，以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系，極大地提升了單位的運行效率，有效地遏制了“不作為”和“亂作為”現(xiàn)象，在當?shù)仃P(guān)鍵部門和崗位腐敗高發(fā)的環(huán)境下，實現(xiàn)經(jīng)濟業(yè)務(wù)零腐敗。在明確目標的基礎(chǔ)上，基礎(chǔ)性評價工作分為組織動員、開展評價、評價報告及使用和總結(jié)經(jīng)驗四個階段，階段劃分恰當合理。

同時，《通知》提出了三項要求：一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)，財政部要求各部門針對內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定實施方案，確保所轄單位全面完成內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。如工信部、中國宋慶齡基金會、最高人民法院和水利部就在2016年先后成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由主要領(lǐng)導(dǎo)擔任，同時借助內(nèi)控中心的外部咨詢力量的推動，內(nèi)控工作取得了比較好的效果。二是加強監(jiān)督，要求各地區(qū)、各部門加強對單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作進展情況和評價結(jié)果的監(jiān)督檢查。工信部部屬高校南京理工大學(xué)成立了黨政辦、監(jiān)察處、審計處和財務(wù)處等部門聯(lián)合組成的內(nèi)部控制監(jiān)督檢查小組，對內(nèi)部控制工作建立執(zhí)行情況及有效性進行檢查和自我評價，較為有效地督促了相關(guān)部門落實內(nèi)部控制的政策措施，進行內(nèi)部控制建設(shè)。三是加強宣傳推廣和經(jīng)驗交流，要求各地區(qū)、各部門加大對單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作及其成果的宣傳力度，利用媒體資源盡心宣傳報道，組織選取具有代表性的先進單位，通過召開經(jīng)驗交流會、現(xiàn)場工作會等形式推廣先進經(jīng)驗和做法。工信部通過在內(nèi)部推廣先進經(jīng)驗和做法，發(fā)揮先進單位的示范帶頭作用，直接由內(nèi)控中心工作小組進場，推動了其下屬行政單位（31省通信管理局）、直屬高校（7所）和事業(yè)單位（26個）的內(nèi)部控制評價與建設(shè)工作，以點帶面，提高了內(nèi)部控制推進的效率和效果。除此之外，教育部、中央編辦、國家質(zhì)檢總局、交通部等中央部門及下屬單位也邀請內(nèi)控中心咨詢專家做專業(yè)解讀和咨詢支持。

隨《通知》還發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價報告》（以下簡稱《評價報告》）、《行政事業(yè)單位基礎(chǔ)性評價指標評分表》和《行政事業(yè)單位基礎(chǔ)性評價指標評分表填寫說明》，為各單位進行基礎(chǔ)性評價提供了標準和操作辦法。其中，《評價報告》分為兩個部分：第一部分是基礎(chǔ)性評價的結(jié)果，是整個評價報告的主體部分。主體部分主要是根據(jù)財政部發(fā)布的評價指標對內(nèi)部控制情況進行打分，體現(xiàn)了基礎(chǔ)性評價標準的一致性和可操作性。第二部分是特別說明項，是對基礎(chǔ)性評價報告的補充，包括特殊說明情況和補充評價指標及其評價結(jié)果。特殊說明項考慮了各個單位實際情況的不同，可以提高《評價報告》對不同單位的適用性。第三部分是下一階段的整改建議，包括下一階段的工作內(nèi)容、具體措施、工作責(zé)任人、牽頭部門和預(yù)計完成時間，將逐一落實內(nèi)控評價中暴露出來的種種問題。

基礎(chǔ)性評價的一級指標有12個，二級指標有36個。其中：單位層面占60分，包含6個一級指標和21個二級指標；業(yè)務(wù)層面占40分，包含6個一級指標和15個二級指標。單位層面指標包括內(nèi)控建設(shè)啟動情況、負責(zé)人承擔責(zé)任情況、權(quán)力運行制約情況、內(nèi)控制度完備情況、不相容崗位職責(zé)分離情況和信息系統(tǒng)功能覆蓋情況六個方面。業(yè)務(wù)層面則包括預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目和合同六大業(yè)務(wù)。由于本次基礎(chǔ)性評價主要關(guān)注的是內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)問題，故對單位層面中組織架構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)重視和制度完備的評價相對來說更為重要。因此，單位層面的指標更加詳細，包含的內(nèi)容也更為全面，而業(yè)務(wù)層面主要涵蓋各項業(yè)務(wù)的管理控制中重要問題，突出重點。具體結(jié)構(gòu)如下圖所示：

圖1 基礎(chǔ)性評價報告結(jié)構(gòu)圖

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價對內(nèi)部控制的建立與實施起到推動作用，主要體現(xiàn)在三個方面：首先，基礎(chǔ)性評價結(jié)論有利于提高各行政事業(yè)單位的內(nèi)控意識?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布至今已有四年的時間，部分單位的內(nèi)控意識仍然比較薄弱，建設(shè)內(nèi)部控制的主觀意愿不高，思想不重視、制度不健全、發(fā)展不平衡的問題依然存在。通過本次內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，可以使各單位意識到內(nèi)部控制的重要性，激發(fā)各單位建設(shè)內(nèi)部控制的主觀意愿。其次，進行基礎(chǔ)性評價有利于單位理解內(nèi)部控制的框架和內(nèi)容。基礎(chǔ)性評價的過程可以使各單位掌握內(nèi)部控制的框架，明確內(nèi)部控制的相關(guān)概念，對內(nèi)部控制的內(nèi)容產(chǎn)生一個更深的理解。最后，通過基礎(chǔ)性評價，各單位可以發(fā)現(xiàn)自身內(nèi)部控制中的薄弱環(huán)節(jié)，明確內(nèi)部控制建設(shè)的重點，有的放矢，推動各單位圍繞重點進行內(nèi)部控制建設(shè)，有針對性地建立健全內(nèi)部控制體系。在工信部領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力推動下，北京理工大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、哈爾濱工程大學(xué)、南京航空航天大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)等工信部部屬高校都通過對內(nèi)部控制進行評價，提高了學(xué)校整體內(nèi)控意識，加深了對內(nèi)控的理解，明確了學(xué)校的內(nèi)控現(xiàn)狀和工作重點，并在內(nèi)控中心幫助下對現(xiàn)有制度流程進行分解和梳理，對缺失的制度流程進行有效設(shè)計，建立起一套覆蓋六大基本業(yè)務(wù)和特色業(yè)務(wù)的制度流程，使學(xué)校的內(nèi)部控制水平得到了極大的提升，逐步追趕工信部內(nèi)控建設(shè)的試點單位。

二、單位層面評價指標更多關(guān)注單位重視程度和制度健全情況

應(yīng)當說，單位層面內(nèi)部控制評價指標之所以分值和二級指標大大高于業(yè)務(wù)層面，是因為基礎(chǔ)性評價本身的定位就是“以評促建”，偏重于單位重視程度和制度健全情況。

（一）內(nèi)控建設(shè)與啟動情況是制度建設(shè)重視程度的集中體現(xiàn)

這一部分應(yīng)該從組織機構(gòu)、專題培訓(xùn)、風(fēng)險評估和流程再造四個方面來評價內(nèi)部控制情況。第一，組織機構(gòu)方面主要考察單位是否成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，是否制定、啟動相關(guān)的工作機制。標準的內(nèi)部控制要求單位以文件的形式對內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的成員組成和工作機制進行說明。其中，組長必須由單位主要負責(zé)人擔任。單位需要建立內(nèi)部控制聯(lián)席工作機制，確定內(nèi)部控制牽頭部門（或崗位），聯(lián)席工作機制的參與人員和牽頭部門（或崗位）的范圍和級別必須明確，并據(jù)此展開工作。第二，對于專題培訓(xùn)方面來說，內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價主要關(guān)注單位是否就內(nèi)部控制開展過專題培訓(xùn)。單位對于這一部分的評價應(yīng)具體到培訓(xùn)的內(nèi)容，考察培訓(xùn)的內(nèi)容是否包括國家相關(guān)政策、單位內(nèi)控制度、單位內(nèi)控擬實現(xiàn)的目標及對應(yīng)的措施、各部門及其人員的責(zé)任等方面。第三，在風(fēng)險評估方面，評價過程中需要測定的有目標導(dǎo)向的實現(xiàn)程度，風(fēng)險評估對本單位業(yè)務(wù)的適用性和評估的頻率。第四，流程再造方面應(yīng)該重點評價單位是否從定職、定崗、定編三個角度對業(yè)務(wù)流程進行梳理優(yōu)化并將優(yōu)化結(jié)果以流程圖的形式表現(xiàn)出來。在對中國宋慶齡基金會進行基礎(chǔ)性評價時，基金會成立了以黨組書記為組長的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了牽頭部門為辦公室財務(wù)處，建立了聯(lián)席工作機制，并邀請內(nèi)控中心劉永澤教授和唐大鵬副教授進行專題培訓(xùn)，其培訓(xùn)涵蓋了國家政策、單位內(nèi)控制度和單位內(nèi)控實施方案等內(nèi)容，培訓(xùn)內(nèi)容比較全面。

（二）責(zé)任人承擔責(zé)任情況是落實主體責(zé)任的重要措施

這一個指標主要是從內(nèi)部控制的主體角度對單位內(nèi)部控制情況進行評價，要評價的是負責(zé)人承擔內(nèi)部控制建立與實施責(zé)任情況。可以從單位主要負責(zé)人主持召開的內(nèi)部控制會議，主持制定的內(nèi)部控制方案，主持開展的內(nèi)部控制工作入手進行評價。其中，內(nèi)部控制會議方面需要視會議對內(nèi)控議題的重視程度進行評價；內(nèi)部控制方案方面重點評價工作方案是否建立，工作機制是否健全；內(nèi)部控制工作方面則需要覆蓋工作的分工情況、責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)作用、主持人的配備情況等內(nèi)容。水利部機關(guān)的主要責(zé)任人在召開內(nèi)控會議、制定內(nèi)控方案和開展工作三方面均起到了主持作用，可以說其內(nèi)部控制主體責(zé)任落實情況較好。

（三）權(quán)力運行制約情況是黨風(fēng)廉政風(fēng)險防控的重要反映

對權(quán)力運行進行制約是黨的十八大提出的重要思想之一，也是本次內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點，主要分為權(quán)力運行機制的構(gòu)建和對權(quán)力運行的監(jiān)督兩部分進行評價。對于第一部分來說，評價的具體內(nèi)容包括對權(quán)力結(jié)構(gòu)的梳理情況和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離情況。前者可以參照單位內(nèi)部的權(quán)力清單和權(quán)力運行流程圖，后者則主要依據(jù)三權(quán)分離的覆蓋范圍進行打分。對于第二部分來說，對權(quán)力運行進行有效監(jiān)督具體表現(xiàn)為建立與審計、紀檢監(jiān)察等部門崗位聯(lián)動的權(quán)力運行機制，定期督查決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)等權(quán)力運行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并予以改正。單位在進行評價時，可以參照有效監(jiān)督的具體表現(xiàn)，從過程機制和結(jié)果應(yīng)用等方面對監(jiān)督情況進行打分。水利部機關(guān)和工信部下屬單位為積極響應(yīng)國家號召，防控黨風(fēng)廉政風(fēng)險，開展了權(quán)力清單建設(shè)工作，在權(quán)力目錄中對權(quán)力結(jié)構(gòu)進行梳理，基本上做到了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離。

（四）內(nèi)部控制制度完備情況是整個內(nèi)部控制體系的核心內(nèi)容

制度完備情況包括了預(yù)算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、采購管理制度、合同管理制度、資產(chǎn)管理制度、建設(shè)項目管理制度和決策機制制度八項。從內(nèi)部控制的內(nèi)在邏輯來看，預(yù)算和收支制度組成第一環(huán)節(jié)。

預(yù)算管理制度的評價應(yīng)該主要圍繞預(yù)算編制與內(nèi)部審批、分解下達、預(yù)算執(zhí)行、年度決算與績效考評四個環(huán)節(jié)展開。以單位已印發(fā)并執(zhí)行的預(yù)算管理制度、有關(guān)報告及財政批復(fù)文件為依據(jù)，對預(yù)算編審制度、分解制度、執(zhí)行制度和決算與考評制度的存在情況進行具體評價。對于收入管理制度，各單位應(yīng)以本單位的收入管理制度是否涵蓋價格確定制度、票據(jù)管理制度、收入收繳制度和收入預(yù)算制度作為主要考查點。在支出管理制度方面，單位應(yīng)當檢查自身是否具備了支出預(yù)算與計劃制度、支出范圍與標準制度、審批制度和支出核算制度。若四項制度全部存在，且具備相應(yīng)的文件予以佐證，則說明單位的支出管理制度水平較高。

采購和合同管理組成第二環(huán)節(jié)。在采購管理制度中，各單位應(yīng)該從政府采購的流程出發(fā)，評價采購預(yù)算與計劃、需求申請與審批、過程管理、驗收入庫整個流程中制度的完備情況。各單位只需查閱自身的政府采購管理制度，即可驗證這些制度的完備情況，進而得出自身的采購管理水平。在合同管理方面，各單位可以通過檢查合同訂立制度、合同履行制度、合同歸檔制度和合同糾紛制度是否存在的方式來對合同管理制度的完備情況進行評價。

資產(chǎn)和工程建設(shè)項目組成第三環(huán)節(jié)。資產(chǎn)管理制度包含了資產(chǎn)購置、資產(chǎn)保管、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)核算與處置四個部分。對資產(chǎn)管理制度進行評價時，應(yīng)該從這四個部分入手，結(jié)合已印發(fā)執(zhí)行的單位資產(chǎn)管理制度進行評價打分。建設(shè)項目業(yè)務(wù)本身相對復(fù)雜，包含的內(nèi)容較多。所以在進行建設(shè)項目管理制度評價時，需要評價的內(nèi)容也相對較多。各單位應(yīng)當對項目立項與審核、核算概算、招標投標、工程變更、資金控制、驗收和決算六項制度的存在性進行考察，進而評價建設(shè)項目管理制度的完備情況。

最后，對于決策機制制度來說，單位需要從已印發(fā)并執(zhí)行的決策機制制度中尋找“三重一大”集體決策制度和分級授權(quán)制度存在依據(jù)。結(jié)合“三重一大”集體決策制度和分級授權(quán)制度的存在情況對單位的內(nèi)部控制制度完備情況進行評價和打分。以上內(nèi)容可以總結(jié)為下表：

表1 內(nèi)部控制制度完備情況表

以水利部機關(guān)為例，預(yù)算管理、支出管理、政府采購管理制度和決策機制制度是比較健全的，包含了基礎(chǔ)性評價指標中的要點。

（五）不相容崗位與職責(zé)分離情況是分崗設(shè)權(quán)的重要標志

在評價這一指標時，各單位可以劃分為設(shè)計和實施兩方面進行。對于設(shè)計方面，不相容崗位與職責(zé)分離包括但不限于申請與審核審批、審核審批與執(zhí)行、執(zhí)行與信息記錄、審核審批與監(jiān)督、執(zhí)行與監(jiān)督等內(nèi)容。各單位需要從現(xiàn)有的崗位規(guī)章制度和崗位執(zhí)行手冊中尋找這些內(nèi)容的存在依據(jù)，并結(jié)合存在情況對這一方面進行評價。對于執(zhí)行方面，各單位應(yīng)主要評價內(nèi)部所設(shè)計的各類不相容崗位與職責(zé)是否真正形成了互相制約、互相監(jiān)督的工作機制。北京理工大學(xué)針對學(xué)校的全部13項業(yè)務(wù)設(shè)計了職責(zé)分離矩陣，不相容崗位與職責(zé)分離水平較高，其多項業(yè)務(wù)的審批表證明了所設(shè)計的不相容崗位與職責(zé)的設(shè)計得到了有效執(zhí)行，真正做到管預(yù)算的不管核算、管核算的不管評價、管評價的不管審計、管審計的不管會計等。

（六）信息系統(tǒng)覆蓋情況是內(nèi)部控制通過程序固化的重要載體

各單位對于信息系統(tǒng)功能覆蓋情況的評價應(yīng)該包括兩個層次。第一個層次需要關(guān)注信息系統(tǒng)的覆蓋范圍，內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)至少應(yīng)當包含預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目和合同六大業(yè)務(wù)。但是如果單位本身不存在六大業(yè)務(wù)中的某一項業(yè)務(wù)，則可以根據(jù)單位的實際情況作出調(diào)整。各單位可以根據(jù)管理信息系統(tǒng)對這六大業(yè)務(wù)的覆蓋情況和自身的實際對此項內(nèi)容作出評價。對內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)已覆蓋到的業(yè)務(wù)，單位可以對第二個層次進行評價，即不相容崗位賬戶及權(quán)限的設(shè)置情況。具體來說，需要檢查單位是否針對所覆蓋的業(yè)務(wù)流程中不相容的崗位職責(zé)分別設(shè)立獨立的賬戶名稱和密碼、明確的操作權(quán)限等級等。北京理工大學(xué)目前使用的是天翼管理系統(tǒng)輔之以“快科利”管理軟件，基本可以覆蓋預(yù)算、收支、資產(chǎn)、建設(shè)項目和合同五項業(yè)務(wù)，針對采購業(yè)務(wù)的系統(tǒng)正在籌建中，預(yù)計近期可以投入運行。

三、業(yè)務(wù)層面評價指標更多關(guān)注內(nèi)控制度執(zhí)行和有效落實情況

業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制評價指標主要關(guān)注制度執(zhí)行和有效落實情況。本次基礎(chǔ)性評價中，業(yè)務(wù)層面的評價雖然只占據(jù)整體評價的40%，但對業(yè)務(wù)層面的評價直接關(guān)系到未來內(nèi)部控制運行評價，同樣是評價的重點內(nèi)容。

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)管理評價重在預(yù)算指標分解和執(zhí)行進度

預(yù)算業(yè)務(wù)管控中，對預(yù)算業(yè)務(wù)的分解審批下達是十分重要的。因此，在對預(yù)算業(yè)務(wù)進行評價時，要重點評價預(yù)算的內(nèi)部分解審批下達情況。具體應(yīng)當包括是否由業(yè)務(wù)部門提出要求，預(yù)算是否分解到業(yè)務(wù)處室，預(yù)算是否經(jīng)過預(yù)算管理委員會審批等。除此之外，也要對預(yù)算執(zhí)行差異率進行測算，如果預(yù)算差異率超過5%，應(yīng)當對產(chǎn)生預(yù)算差異率的原因進行追查。若產(chǎn)生預(yù)算差異率的原因與內(nèi)部控制有關(guān)，則根據(jù)預(yù)算差異率的超出情況進行評價打分，若產(chǎn)生預(yù)算差異率的原因與內(nèi)部控制無關(guān)，則無需對此項扣分。北京航空航天大學(xué)由業(yè)務(wù)部門提出明確的支出需求，預(yù)算按照部門進行分解，經(jīng)預(yù)算管理委員會審批后下達至各業(yè)務(wù)部門，預(yù)算指標分解和執(zhí)行進度較好。

（二）收支業(yè)務(wù)管理評價重在歸口管理和分事行權(quán)

由于收入和支出業(yè)務(wù)分別具有各自的特點，所以對于收支業(yè)務(wù)的管理控制情況建議各單位從收入、支出和舉債三個方面分類評價。在收入方面，重要的是評價單位收入的歸口情況和票據(jù)的管理情況。對于歸口情況，主要評價單位的各項收入是否由財會部門歸口管理并進行會計核算。對于票據(jù)管理情況，各單位首先要檢查收入與合同的匹配情況，其次要檢查收入與票據(jù)、崗位和賬簿的匹配情況，最后還要針對票據(jù)的過程管理進行穿行測試，以達到考察單位對票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀是否進行序時登記的目的。水利部機關(guān)的收入均為財政收入，因此合同和票據(jù)的部分對于機關(guān)是不適用的。

在支出方面，重點關(guān)注的對象是支出的歸口情況和分類控制情況。各單位應(yīng)當評價各類支出事項的歸口部門和職能是否明確。檢查單位是否對支出實行分類管理，對不同類別事項是否制定不同的制度，實行不同的審批程序。了解單位是否對各類支出事項按照不同的要求提交外部原始票據(jù)、內(nèi)部審批表單，安排審核重點。除此之外，各單位還應(yīng)該關(guān)注自身能否通過對各類支出業(yè)務(wù)事項的分析控制，發(fā)現(xiàn)支出異常情況及其原因，并采取有效措施解決。這一點可以通過審查管理報表實現(xiàn)。目前，中國宋慶齡基金會正在內(nèi)控中心的協(xié)助下，對支出事項進行分類整理，按照行政運行和業(yè)務(wù)履職的分類維度，突出資本性支出和費用性支出的特征，強化功能科目和經(jīng)濟科目的適度分類和有機結(jié)合，從事權(quán)和財權(quán)的匹配角度完善支出事項指南，實現(xiàn)支出控制的開支范圍審核、費用金額審核、審批程序?qū)徍撕推睋?jù)審核的標準化。水利部機關(guān)已經(jīng)明確了各類支出事項的歸口部門及職責(zé)，對于支出實行了有效的分類管理。

在舉債方面，則應(yīng)重點評價集體決策和定期檢查情況。各單位需要評價單位有無相應(yīng)的債務(wù)管理制度，有無事前論證和集體決策程序，是否通過計算資產(chǎn)負債率、流動比率、速動比率等一系列指標將債務(wù)規(guī)模控制在規(guī)定范圍內(nèi)。檢查單位是否對債務(wù)余額給予了足夠的關(guān)注，這一點可以根據(jù)單位在舉債期間有無定期核對銀行對賬單，查驗項目余額來評價。

（三）政府采購業(yè)務(wù)管理評價重在合規(guī)合法和程序合理

在政府采購管理控制方面，單位應(yīng)把合規(guī)作為重點評價的內(nèi)容。對于合規(guī)性的評價主要是檢查單位采購是否按照政府采購目錄及規(guī)定的標準執(zhí)行。是否在評價過程中根據(jù)合規(guī)程度進行打分。如果發(fā)生政府采購方式更新和采購進口產(chǎn)品的情況，單位需要根據(jù)更新和采購進口產(chǎn)品時是否按照相關(guān)規(guī)定進行報批對合規(guī)情況進行評價。合規(guī)是政府采購業(yè)務(wù)管控的基礎(chǔ)，在合規(guī)的基礎(chǔ)上各單位還要對落實政府采購政策的情況給予評價，即檢查單位對于諸如節(jié)能環(huán)保、促進民族工業(yè)發(fā)展、供給側(cè)改革、互聯(lián)網(wǎng)+等政策的落實程度。北京航空航天大學(xué)在采購貨物、服務(wù)和工程均嚴格按照政府采購目錄及標準執(zhí)行，采購業(yè)務(wù)合規(guī)合法，在采購過程中也存在落實節(jié)能環(huán)保、促進中小企業(yè)發(fā)展的政策，符合基礎(chǔ)性評價指標要求。

（四）資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理評價重在分類動態(tài)管理的標準控制

在評價資產(chǎn)管理控制情況時，主要考察對相關(guān)標準的落實情況。各單位一方面要查看單位內(nèi)部是否按標準對各種資產(chǎn)定期核查盤點、跟蹤處理，范圍要覆蓋到存貨、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、債權(quán)、對外投資等，不能有所遺漏。另一方面，要檢查單位是否按照法定程序和權(quán)限配置使用和處置資產(chǎn)。標準的內(nèi)部控制要求單位在配制、使用和處置國有資產(chǎn)時，嚴格按照審批權(quán)限履行審批程序，未經(jīng)批準不得自行配置資產(chǎn)、利用資產(chǎn)對外投資、出租出借，也不得自行處置資產(chǎn)。單位可以參照標準要求，對單位資產(chǎn)的配置、使用、處置情況分別進行評價。

（五）建設(shè)項目管理評價重在對工程建設(shè)的過程實時監(jiān)控

對于建設(shè)項目來說，評價重心應(yīng)當放在過程監(jiān)控上。在基礎(chǔ)性評價中，過程主要涉及建設(shè)項目開始前的概算，建設(shè)項目進行中的內(nèi)容變更和建設(shè)項目結(jié)束后的竣工決算。對建設(shè)項目開始前的概算進行評價時，需要單位計算近五年來已完工建設(shè)項目的超概算率，如果超概算率超過5%，應(yīng)對超概算率產(chǎn)生的原因進行追查。若產(chǎn)生超概算率的原因與內(nèi)部控制有關(guān)，則根據(jù)超概算率情況進行評價打分；若產(chǎn)生超概算率的原因與內(nèi)部控制無關(guān)，則無需對此項扣分。對于建設(shè)項目進行中的內(nèi)容變更，執(zhí)行層面的變更要求單位按照批復(fù)的初步設(shè)計方案組織實施建設(shè)項目，確需進行工程洽商設(shè)計變更的，建設(shè)項目歸口管理部門、項目監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)當進行嚴格審核，并按照有關(guān)規(guī)定制度要求，履行相應(yīng)的審批程序。重大項目變更還要求參照項目決策和概算控制的有關(guān)程序重新履行審批手續(xù)。單位參照上述要求對建設(shè)項目內(nèi)容變更審批程序履行情況作出評價即可。對項目結(jié)束后的竣工決算評價則相對簡單一些，單位只需查看各項建設(shè)項目在完成時是否及時編制竣工決算，辦理資產(chǎn)交付手續(xù)即可。北京理工大學(xué)近五年的超概算率均不高于5%，對于確需進行工程洽商和設(shè)計變更的建設(shè)項目，均進行了嚴格審核，并具備相應(yīng)的審批證據(jù)，學(xué)校在建設(shè)項目竣工后決算編制和資產(chǎn)交付均比較及時。

（六）合同業(yè)務(wù)管理評價重在多部門協(xié)同管理和有效履行

各單位在評價合同管理控制情況時，需要重點評價的內(nèi)容是合同的多部門協(xié)同管理和有效履行情況。具體包括合同是否由歸口管理部門進行統(tǒng)一分類和編號；歸口部門是否對合同文本進行嚴格審查。對影響重大或法律關(guān)系復(fù)雜的合同文本，還要評價出歸口部門進行歸口管理外，業(yè)務(wù)部門、法律部門、財會部門等相關(guān)部門是否進行了聯(lián)合審查。除此之外，還需要評價歸口部門對于合同履行的控制力?？刂屏w現(xiàn)在兩方面：一方面是對于合同履行的控制。具體表現(xiàn)在歸口部門能否對合同履行情況進行有效監(jiān)控，明確合同執(zhí)行相關(guān)責(zé)任人。能否及時對合同履行情況進行檢查、分析和驗收，如發(fā)現(xiàn)無法按時履約的情況，能否及時采取應(yīng)對措施。另一方面則是對合同變更的控制。具體表現(xiàn)在對于需要補充、變更或解除合同的情況，歸口部門能否按照國家有關(guān)規(guī)定進行嚴格的監(jiān)督審查。水利部機關(guān)的合同只有委托合同一類，針對委托合同，建立了由業(yè)務(wù)部門、法律部門、財務(wù)部門等相關(guān)部門的聯(lián)合審批的協(xié)同管理機制，對合同文本進行嚴格審核，并由歸口管理部門統(tǒng)一編號。

四、基礎(chǔ)性評價工作為下一階段運行評價指標設(shè)計提供依據(jù)

單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作一方面加深了各單位對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原理和規(guī)范的理解，另一方面也促進了單位各項內(nèi)部控制制度的建立，這些都為未來定量進行運行評價奠定了堅實的基礎(chǔ)，有利于內(nèi)部控制運行評價指標保留基礎(chǔ)性評價指標中的重要評分標準，并發(fā)揮內(nèi)部控制建設(shè)中的行業(yè)特點。以工信部為例，在基礎(chǔ)性評價工程的基礎(chǔ)上，開展了會計基礎(chǔ)規(guī)范調(diào)研工作，對會計基礎(chǔ)工作現(xiàn)狀進行調(diào)研評估，促進各單位會計基礎(chǔ)工作建設(shè)，強化財務(wù)管理能力，并最終構(gòu)建廉政風(fēng)險防控體系和健全內(nèi)部控制機制。同時，工信部還將會計基礎(chǔ)規(guī)范工作作為內(nèi)部控制評價指標體系的組成部分，作為未來指導(dǎo)和考核各單位內(nèi)部控制工作的參考標準，這已經(jīng)領(lǐng)先于當前的基礎(chǔ)性評價，為下一步開展運行評價打下了良好的基礎(chǔ)。此外，文化部將內(nèi)部控制理念結(jié)合到會計管理中，面對收入支出的核算手冊進行構(gòu)建，也是內(nèi)部控制在實踐中的一種創(chuàng)新應(yīng)用。因此，通過基礎(chǔ)性評價，各單位掌握了一定的內(nèi)部控制評價經(jīng)驗，這有利于以后運行評價工作的順利展開。

各單位在今年的基礎(chǔ)性評價和明年的運行評價過程中，應(yīng)該注意結(jié)合本單位的實際情況，在規(guī)定的范圍內(nèi)對評價指標作出適當調(diào)整，換算不適用的指標。尤其是在明年的運行評價中，增加定量化的指標和單位特色業(yè)務(wù)，提高運行評價對制度執(zhí)行有效性的評價并增強本單位的適用性。在完成評價工作后，應(yīng)該將評價報告向單位主要責(zé)任人匯報，明確下一步單位內(nèi)部控制建設(shè)重點和改進方向，使基礎(chǔ)性評價真正發(fā)揮“以評促建”的功能，確保內(nèi)控工作“永遠在路上”，持續(xù)建立和健全，打造權(quán)力籠子，鑄造制度體系，與國家審計和紀檢監(jiān)察等外部監(jiān)督一起，從源頭和過程進行制度、措施和程序的單位內(nèi)部建設(shè)，切實強化和執(zhí)行黨中央關(guān)于全面依法治國和從嚴治黨的要求和指示。

最后，筆者認為高校和科研機構(gòu)作為社會智庫的重要力量，應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，與其他中介機構(gòu)一起構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的內(nèi)部控制研究和實踐機制，從我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特殊國情、機構(gòu)屬性和運行規(guī)律出發(fā)，切莫一哄而上，追求短期目標，盲目照搬國際經(jīng)驗和企業(yè)內(nèi)控做法，切實加強我國公共財政、公共管理、政府會計和國家審計等相關(guān)知識的學(xué)習(xí)和掌握，認真領(lǐng)會黨中央和國家部委關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系列政策部署，按照“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位標準化、標準表單化、表單程序化、程序信息化、信息系統(tǒng)化”的經(jīng)驗總結(jié)，做好咨詢服務(wù)和支撐，力爭在2020年前實現(xiàn)全面建立健全單位內(nèi)部控制體系、科學(xué)構(gòu)建現(xiàn)代財稅體制和完成國家治理體系現(xiàn)代化的三大任務(wù)?！?/p>

(本文受2016年度國家自然科學(xué)基金青年基金項目“差異模式下社?；鹗袌龌顿Y研究：風(fēng)險測度方法與風(fēng)險控制機制”〈項目批準號71602022〉、2015年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“社?；鹭攧?wù)償付能力指標體系構(gòu)建與應(yīng)用”〈項目批準號15YJC790095〉、2015年中國博士后科學(xué)基金項目“社?；鹭攧?wù)償付能力評價體系與財政風(fēng)險控制”〈項目批準號2015M581037〉的資助)

(作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院/中國內(nèi)部控制研究中心、中國財政科學(xué)研究院博士后流動站）

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