當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)工作難點(diǎn)梳理與對(duì)策研究

趙蘭蕓

（輝縣市胡橋鄉(xiāng)人民政府，河南新鄉(xiāng)453600）

當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)工作難點(diǎn)梳理與對(duì)策研究

趙蘭蕓

（輝縣市胡橋鄉(xiāng)人民政府，河南新鄉(xiāng)453600）

農(nóng)村土地確權(quán)工作關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的切身利益，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。依據(jù)中央文件精神，對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作的實(shí)施已經(jīng)取得較好成效，但從中也反映出一些突出難題，如一些土地所有權(quán)性質(zhì)存在異議，主體不夠清晰；一些土地信息不完整，人地矛盾相對(duì)復(fù)雜化；土地用途變更問(wèn)題等。基于此，提出了相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策和建議。

農(nóng)村；土地確權(quán)；工作難點(diǎn)；解決途徑

從2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”要求以來(lái)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作，不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身合法權(quán)益，也是加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的重要任務(wù)。為此，著重就存在的難點(diǎn)展開(kāi)探析，并提出針對(duì)性的改進(jìn)思路和建議。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)工作突出難題的表現(xiàn)

土地是農(nóng)民的生活基礎(chǔ)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工所得收入不僅滿足了自身的生活需求，還提升了生活質(zhì)量。過(guò)去一些農(nóng)民忽視土地的重要性，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租甚至拋荒方式來(lái)對(duì)待自有耕地。而今，隨著農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮趨勢(shì)的形成，加之國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)惠農(nóng)政策的影響，農(nóng)村土地成為近年來(lái)農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)，也滋生了“寸土寸金”的土地財(cái)富觀。在這樣的背景下，本輪土地確權(quán)工作遭遇諸多難題。

1.1 土地所有權(quán)性質(zhì)、主體存在不清晰

對(duì)于土地的所有權(quán)，以及土地歸集體內(nèi)部成員的共有與公有關(guān)系，這些概念在廣大農(nóng)民的意識(shí)中存在理解偏差。在《農(nóng)村土地承包法》中，將之傾向于公有關(guān)系；根據(jù)《民法通則》《土地管理法》等規(guī)定，現(xiàn)行農(nóng)村集體所有的主體主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有、村集體所有和村民小組所有3類。事實(shí)上，對(duì)于上述3種主體多存在包含與被包含關(guān)系，使得土地確權(quán)工作具有較大的模糊性，往往導(dǎo)致村干部以集體名義支配土地管理權(quán)，損害農(nóng)民土地權(quán)益。

1.2 確權(quán)信息存在與事實(shí)不符的問(wèn)題

對(duì)于農(nóng)村土地的確權(quán)管理工作，周期長(zhǎng)、相關(guān)基礎(chǔ)信息變動(dòng)大，特別是在二輪承包資料上對(duì)土地進(jìn)行重新測(cè)量，使得事實(shí)與留存信息不對(duì)應(yīng)。一些村委、政府對(duì)相關(guān)政策落實(shí)不到位、執(zhí)行不規(guī)范，導(dǎo)致土地權(quán)屬信息不準(zhǔn)確；還有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證未發(fā)放。一些地方自然條件相對(duì)惡劣，如水災(zāi)、旱災(zāi)導(dǎo)致土地面積“縮水”問(wèn)題。比如因土地肥力不足，用面積來(lái)補(bǔ)足土地級(jí)差，而在相關(guān)資料填寫(xiě)上卻又按人均分地面積來(lái)填寫(xiě)；還有的土地存在四至不清晰問(wèn)題，對(duì)一些界石、木樁存在異議，無(wú)法辨識(shí)或被人為移動(dòng)過(guò)。

1.3 農(nóng)村人口變動(dòng)帶來(lái)人地矛盾復(fù)雜化

從土地確權(quán)工作登記來(lái)看，每塊土地的歸屬應(yīng)該給予明晰，并以此來(lái)確認(rèn)和保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益。但是，由于一些戶主已經(jīng)死亡，在土地確權(quán)登記時(shí)需要更換戶主；或者一些家庭存在離婚、分家問(wèn)題，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要進(jìn)行分置處理；還有些出嫁女、入贅男、在校生、服刑人員等特殊群體，也給土地確權(quán)帶來(lái)影響。

1.4 土地承包地發(fā)生調(diào)整或用途變更問(wèn)題

國(guó)家明令禁止土地不能進(jìn)行交易，但由于土地地租的誘惑，使得一些土地隱性交易問(wèn)題客觀存在。城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)農(nóng)村耕地的征用、圈占問(wèn)題，一方面降低了農(nóng)村可耕地面積，另一方面在使用用途上的變更也給確權(quán)工作帶來(lái)難題。

2 完善農(nóng)村土地確權(quán)工作的對(duì)策

2.1 貫徹《物權(quán)法》規(guī)定，推進(jìn)土地確權(quán)工作合法、有序?qū)嵤?/p>

從國(guó)家相關(guān)規(guī)定來(lái)看，本輪土地確權(quán)工作要明確所有權(quán)主體的登記與發(fā)證，要對(duì)村民小組農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有等主體進(jìn)行嚴(yán)格依法明晰，切實(shí)處理好權(quán)能及保障問(wèn)題。根據(jù)《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。對(duì)下列事項(xiàng)要依法進(jìn)行管理：一是土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；二是個(gè)別土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間承包地的調(diào)整；三是土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；四是集體出資的企業(yè)所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng)；五是法律規(guī)定的其他事項(xiàng)。第62條規(guī)定了集體成員的知情權(quán)，“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約，向本集體成員公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況”。第63條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷?！币虼?，通過(guò)確權(quán)登記發(fā)證，來(lái)營(yíng)造廣大農(nóng)民知法、懂法、用法意識(shí)，提升土地管理水平。

2.2 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁及解決機(jī)制

隨著土地確權(quán)工作的實(shí)施，延伸出各類土地糾紛與矛盾問(wèn)題。在進(jìn)行解決時(shí)，要從法律、法規(guī)完善角度，依照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定，遵循相應(yīng)的調(diào)解流程來(lái)有序解決。從農(nóng)村現(xiàn)狀來(lái)看，村民主體之間的糾紛往往具有歷史性、現(xiàn)實(shí)性難題，很多情況不符合法律政策規(guī)定要求，使得糾紛解決缺乏相應(yīng)支撐。所以，要結(jié)合地區(qū)實(shí)際，理性處理農(nóng)村土地確權(quán)工作中的糾紛，特別是在調(diào)解機(jī)制上，要以調(diào)解為主、訴諸法院為輔，要爭(zhēng)取當(dāng)事人能夠接受并主動(dòng)履行調(diào)解協(xié)議。在處理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作糾紛中，要結(jié)合具體問(wèn)題，采取切實(shí)可行的方法來(lái)化解。對(duì)于承包手續(xù)不完整的，要督促集體組織、承包經(jīng)營(yíng)戶補(bǔ)辦；對(duì)于合同丟失、殘破的，要組織復(fù)核補(bǔ)訂；對(duì)于權(quán)屬信息不完整的，要給予復(fù)核并明確；針對(duì)實(shí)測(cè)土地面積與合同權(quán)證記載有出入的，要如實(shí)填寫(xiě)相關(guān)數(shù)據(jù)。針對(duì)農(nóng)民新開(kāi)墾荒地，結(jié)合國(guó)務(wù)院頒發(fā)的農(nóng)村“四荒”資源工作通知等相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)作為農(nóng)村家庭承包的土地，可以進(jìn)行確權(quán)登記頒證。對(duì)于私自開(kāi)墾并未與村集體簽訂合同的土地，不宜用“先占為先”原則；對(duì)于常年外出務(wù)工經(jīng)商的承包戶，可以參考民法委托代理機(jī)制來(lái)執(zhí)行，也可以先予以預(yù)留，再進(jìn)行補(bǔ)辦確權(quán)頒證手續(xù)。

2.3 完善人口變動(dòng)帶來(lái)的確權(quán)解決機(jī)制

從保障土地確權(quán)工作穩(wěn)定性上，遵循“增人不增地、減人不減地”原則，對(duì)已經(jīng)簽訂承包合同、頒布土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的土地進(jìn)行延包；嚴(yán)禁借機(jī)違法調(diào)整和收回農(nóng)民承包地現(xiàn)象。尊重當(dāng)事人意愿，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，要深入到農(nóng)村、農(nóng)戶了解土地承包情況，并按照規(guī)定進(jìn)行確權(quán)登記。針對(duì)分家、離婚等需要分戶的，以分戶協(xié)議，按照分戶后各戶對(duì)土地的承包現(xiàn)狀進(jìn)行確權(quán)登記管理；如果存在分戶意見(jiàn)不一致，先予以暫停登記，爭(zhēng)議解決后再進(jìn)行確權(quán)登記。

3 小結(jié)

總的來(lái)說(shuō)，針對(duì)土地的確權(quán)問(wèn)題解決，要尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)，在不違背法律規(guī)范的前提下，充分考慮當(dāng)事人的意愿。如果當(dāng)事人之間是以互換或轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行調(diào)整的，則可以按照調(diào)整后實(shí)際情況確權(quán)登記頒證；如果當(dāng)事人之間是以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式調(diào)整的，按原承包農(nóng)戶確權(quán)登記頒證。

1005-2690（2017）07-0049-02

F321.1

A

2017-06-12）