怎么讓公民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)有恒心

程雪陽(yáng) 蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授

國(guó)家所有權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，而國(guó)家是由全體公民組成的，那么全體公民對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)就擁有經(jīng)濟(jì)成員權(quán)，而不僅僅是國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)。這種經(jīng)濟(jì)成員權(quán)的行使方式可以根據(jù)其特性進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用。

程雪陽(yáng) 蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授

在2016年11月27日發(fā)布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》中，中共中央和國(guó)務(wù)院不但明確肯定了“有恒產(chǎn)者有恒心，經(jīng)濟(jì)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保障和實(shí)現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)”，而且要求有關(guān)部門抓緊“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”。

如何續(xù)期是一個(gè)根本議題

如何研究并解決“住宅建設(shè)用地到期后續(xù)期”問(wèn)題，進(jìn)而“形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”？2016年12月23日，國(guó)土部在與住建部會(huì)商之后，提出了一個(gè)過(guò)渡性解決辦法，即“業(yè)主不需要提出續(xù)期申請(qǐng)，不需要繳費(fèi)，可正常辦理交易和登記手續(xù)”。這個(gè)辦法有進(jìn)展，但此一問(wèn)題在法律上如何最終解決，依然懸而未決。

我認(rèn)為，這一問(wèn)題，不宜籠統(tǒng)地回答或一刀切式地解決，而要根據(jù)不同的情況進(jìn)行分類處理，并形成系統(tǒng)的解決方案。這一系統(tǒng)解決方案，不僅要考慮國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題，而且需要注意其與農(nóng)村宅基地制度改革之間的關(guān)聯(lián)性；不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)影響和國(guó)有資產(chǎn)保值增值，而且需要考慮公民在改革過(guò)程中的獲得感；不僅需要考慮民法技術(shù)層面的完善，而且需要上升到憲法層面進(jìn)行分析。

關(guān)于土地的所有權(quán)問(wèn)題，中國(guó)現(xiàn)行憲法在第10條1、2款做了集中規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。關(guān)于土地的使用權(quán)問(wèn)題，憲法第10條第4款則規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓”。

很多人認(rèn)為，既然土地是國(guó)家所有的，而國(guó)家有償轉(zhuǎn)讓的只是有期限的土地使用權(quán)，而不是所有權(quán)，因此依據(jù)一般的法理和常識(shí)，不能無(wú)償續(xù)期，否則就會(huì)造成“國(guó)有資產(chǎn)流失”和國(guó)家所有權(quán)的虛化。

這種看法有一定的道理，但并不全面。不過(guò)，其片面之處主要不在于立場(chǎng)利益方面，而在于僅僅看到了“國(guó)有土地屬于國(guó)家所有”，卻沒(méi)有看到現(xiàn)行憲法第9條還有關(guān)于“國(guó)家所有，即全民所有”的規(guī)定。根據(jù)憲法的這一規(guī)定，國(guó)家所擁有的土地所有權(quán)實(shí)際上就是全民擁有的土地所有權(quán)。換句話說(shuō)，國(guó)家是通過(guò)全體公民信托或委托來(lái)“代持”國(guó)有土地的。

在這種情況下，如果不加區(qū)分地要求全體公民在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，再次向國(guó)家購(gòu)買這項(xiàng)權(quán)利，那就會(huì)出現(xiàn)“全民向全民自身購(gòu)買這項(xiàng)權(quán)利”的悖論，而且會(huì)將“全民所有”蛻變成為一個(gè)“虛幻的宣示”。但如果不加區(qū)分地全部“自動(dòng)無(wú)償續(xù)期”，則不但會(huì)造成公民內(nèi)部的不平等，而且會(huì)讓“國(guó)家所有”變成一個(gè)“空洞的口號(hào)”。

分類統(tǒng)籌：較為合理的解決方案

那么，如何在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)領(lǐng)域全面完整地落實(shí)“國(guó)家所有，即全民所有”的這一要求？我曾經(jīng)提出如下方案，“住宅之下的一定面積（比如50m2／人或60m2／人的面積）的國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)自動(dòng)無(wú)償續(xù)期一次，期限以70年為宜?！贝擞^點(diǎn)發(fā)表后，有專家認(rèn)為，這種方案在理論上具有一定的自洽性，但在實(shí)踐操作層面，可能會(huì)讓國(guó)有土地的登記、交易和金融抵押等工作變得異常復(fù)雜，并會(huì)帶來(lái)一些不必要的交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。

我接受這種批評(píng)意見(jiàn)，并希望借此提出一個(gè)既符合憲法要求，又具有一定操作性的2.0版解決方案。

這種方案認(rèn)為，其一，無(wú)論是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)為20年、30年、50年抑或70年的住宅，期限屆滿之后，屬于公民生存保障范圍內(nèi)的（比如50m2／人或60m2／人）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)自動(dòng)無(wú)償永久續(xù)期；其二，生存保障范圍之外的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)部分，則可以根據(jù)不同的面積設(shè)定不同的自動(dòng)續(xù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。就像目前房地產(chǎn)交易中所收取的契稅那樣，90m2及以下的住宅，按照房屋價(jià)格的1%收取；90m2以上的住宅，則按照房屋價(jià)格的1.5%-2%收取；其三，自動(dòng)續(xù)期的期限應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定為70年／次。每次續(xù)期之時(shí)，對(duì)生存保障范圍之外的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，收取建設(shè)用地使用權(quán)費(fèi)用（澳門特區(qū)將其稱為“土地利用權(quán)價(jià)金”），然后與生存保障范圍之內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，一并進(jìn)行登記和續(xù)期，并予以公示。

之所以做這樣的修正和完善，主要考慮到以下幾個(gè)方面的因素。

首先，國(guó)家所有權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，而國(guó)家是由全體公民組成的，那么全體公民對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)就擁有經(jīng)濟(jì)成員權(quán)，而不僅僅是國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)。這種經(jīng)濟(jì)成員權(quán)的行使方式可以根據(jù)其特性進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用。

比如，國(guó)家所有的礦產(chǎn)、水流、森林、灘涂和國(guó)有企業(yè)等財(cái)產(chǎn)，由于無(wú)法直接分配到每個(gè)公民的名下進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用，因此全民可以通過(guò)分享相關(guān)財(cái)產(chǎn)收益的方式來(lái)行使國(guó)家所有權(quán)。但對(duì)于國(guó)有土地來(lái)說(shuō)，作為“全體公民”組成部分的個(gè)體公民，并非只能分享國(guó)有土地收益，而是完全有能力也有必要，通過(guò)直接占有、使用、收益和處分等方式來(lái)行使國(guó)有土地所有權(quán)。

其次，這種經(jīng)濟(jì)成員權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)是有限度的，即應(yīng)當(dāng)限制在公民生存和保障的范圍之內(nèi)，比如每個(gè)公民想要過(guò)上能夠維持尊嚴(yán)的基本生活，只需要一定面積的居住空間（比如50m2／人或60m2／人，具體的面積可以進(jìn)一步討論和測(cè)算）。如果占據(jù)過(guò)多土地和空間的話，那就超出了基本的生活需求，變成了一個(gè)資產(chǎn)投資問(wèn)題。

因此，“自動(dòng)無(wú)償續(xù)期”只應(yīng)當(dāng)針對(duì)滿足公民基本生活需求的土地使用權(quán)。超出基本生活需求的部分，需要“自動(dòng)有償續(xù)期”，然后將這些有償出讓所得的收入納入公共積累，并用于其他公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域。

最后，我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)目前也正在進(jìn)行宅基地制度改革。如果將這一改革與國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題統(tǒng)籌考慮，那么對(duì)于生存保障范圍之內(nèi)的存量宅基地使用權(quán)，也應(yīng)當(dāng)采用“經(jīng)濟(jì)成員權(quán)”理論進(jìn)行無(wú)償續(xù)期。超出生存保障范圍之外的存量宅基地使用權(quán)以及新增宅基地，則可以要求農(nóng)村居民向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地使用權(quán)費(fèi)用。當(dāng)然，因?yàn)樯a(chǎn)、生活方式以及土地制度的發(fā)展路徑不同，對(duì)于集體土地上的“生存保障范圍之內(nèi)的存量宅基地使用權(quán)”的面積認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)與國(guó)有土地有所區(qū)別，比如可以規(guī)定100m2／人。

這樣一來(lái)的話，我們就可以用“經(jīng)濟(jì)成員權(quán)”理論，來(lái)同時(shí)解決國(guó)有土地上的住宅建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地上的宅基地使用權(quán)問(wèn)題，進(jìn)而可以在理論自洽的基礎(chǔ)上，讓全體公民擁有更多的政治和經(jīng)濟(jì)獲得感。

城市與農(nóng)村居民的公平問(wèn)題

有人可能會(huì)反對(duì)說(shuō)，在這種理論之下，農(nóng)民會(huì)同時(shí)獲得集體土地成員權(quán)和國(guó)有土地成員權(quán)雙重權(quán)利，這對(duì)城市公民不公平。這樣的反對(duì)不宜支持。原因有三：

首先，現(xiàn)行憲法規(guī)定的是“全民所有”和“集體所有”兩種土地所有形式，而不是“全國(guó)所有的土地都屬于國(guó)家所有”。除非憲法修改，否則我們就應(yīng)當(dāng)尊重這種土地產(chǎn)權(quán)制度。

其次，自1980年代末以來(lái)，城市多數(shù)居民因?yàn)樽≌唐坊母锖屯恋厥袌?chǎng)化改革，已經(jīng)分享了許多中國(guó)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。但在農(nóng)村地區(qū)，除了少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)和部分大城市郊區(qū)外，多數(shù)農(nóng)民沒(méi)能較好分享，給他們一些補(bǔ)償，也是必要且必需的。

最后，“一定面積之內(nèi)”的國(guó)有建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)“永久無(wú)償”，主要針對(duì)的是續(xù)期而非取得問(wèn)題。在宅基地的取得問(wèn)題上，確實(shí)應(yīng)當(dāng)盡快廢止目前的“無(wú)償劃撥”制度，并以“有償使用”制度取而代之，從而解決新增宅基地的問(wèn)題。