監(jiān)督抽查和執(zhí)法檢查不應(yīng)混淆

自2004年《種子法》頒布以來，我國種業(yè)沖破體制機制的桎梏，發(fā)展速度與規(guī)模前所未有，2016年作為新《種子法》實施的元年，也注定拉開新一輪調(diào)整序幕。那么未來，新的法律條文將對市場行為和企業(yè)行為產(chǎn)生什么影響？執(zhí)法者和種子經(jīng)營者在具體實踐中，又會出現(xiàn)哪些意想不到的問題？本刊特邀律師武合講，為您探索新《種子法》下的風險規(guī)避和維權(quán)路徑。

【案例】2016年9月，某種子管理機構(gòu)根據(jù)某市農(nóng)業(yè)局2016年雜交玉米種子質(zhì)量監(jiān)督抽查結(jié)果，依據(jù)《種子法》第七十五條規(guī)定，擬對監(jiān)督抽查中有品種名稱不真實雜交玉米種子的某種子企業(yè)作出行政處罰。

【點評】作者認為，某種子管理機構(gòu)將監(jiān)督抽查與執(zhí)法檢查相混淆了。

【分析】農(nóng)業(yè)主管部門組織的種子質(zhì)量監(jiān)督抽查屬于監(jiān)督管理，種子行政執(zhí)法機關(guān)查處種子質(zhì)量違法案件（以下簡稱執(zhí)法檢查）屬于行政處罰，二者為兩項不同的行政管理制度，目的、程序和結(jié)果處理均不相同，不應(yīng)混淆。

種子質(zhì)量監(jiān)督抽查的法律特征

①執(zhí)法機構(gòu)獨特。監(jiān)督抽查是由農(nóng)業(yè)主管部門組織有關(guān)種子管理機構(gòu)和種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)對生產(chǎn)、銷售的農(nóng)作物種子進行扦樣、檢驗，并按規(guī)定對抽查結(jié)果公布和處理的活動；農(nóng)業(yè)主管部門所屬的綜合執(zhí)法機構(gòu)或受其委托的種子管理機構(gòu)，可開展種子執(zhí)法相關(guān)工作，是執(zhí)法檢查的執(zhí)法機構(gòu)。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)不是種子質(zhì)量監(jiān)督抽查的執(zhí)法機構(gòu)。

②程序獨特。監(jiān)督抽查的法定程序由農(nóng)業(yè)部制定的《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》規(guī)定，檢驗結(jié)果及其處理根據(jù)《農(nóng)作物種子檢驗規(guī)程》所規(guī)定的容許誤差對種子質(zhì)量進行判定，監(jiān)督抽查結(jié)果按規(guī)定通報。監(jiān)督抽查的檢驗程序和質(zhì)量判定、結(jié)果處理，不同于執(zhí)法檢查的程序。

③取樣方式、地點、環(huán)節(jié)獨特。監(jiān)督抽查的取樣方式是“扦取”，樣品應(yīng)為市場上銷售或倉庫內(nèi)待銷的商品種子；執(zhí)法檢查的取樣方式是“抽取”，樣品可取自制假售假的場所和種子生產(chǎn)經(jīng)營的所有環(huán)節(jié)。監(jiān)督抽查若在田間、加工廠等地點對種植、加工處理、包裝、標識、運輸環(huán)節(jié)抽取種子樣品，就違反了《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》第十四條。

④目的獨特。監(jiān)督抽查的目的是維護種子市場秩序，督促企業(yè)保證種子質(zhì)量，為種子質(zhì)量宏觀決策提供信息，與以懲戒違法行為為中心目標的執(zhí)法檢查不同。

⑤監(jiān)督抽查的對象獨特。監(jiān)督抽查的對象重點是當?shù)刂匾r(nóng)作物種子以及種子使用者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的農(nóng)作物種子。比如，某市2016年春季雜交玉米種子質(zhì)量監(jiān)督抽查對象就是某市的19家重點企業(yè)，不論這些企業(yè)規(guī)模大小、經(jīng)營種子數(shù)量多少和有無違法行為，只要是其銷售的雜交玉米種子，不論推廣狀況和種子質(zhì)量，都在被抽查之列。這與執(zhí)法檢查僅針對涉嫌違法生產(chǎn)、經(jīng)營的假、劣種子，有著本質(zhì)區(qū)別。

⑥監(jiān)督抽查的后處理獨特?！掇r(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》規(guī)定了不合格種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，對不合格批次種子既可作非種用處理，又可重新加工，經(jīng)檢驗合格后銷售；連續(xù)2次監(jiān)督抽查有不合格種子的企業(yè)，應(yīng)當提請有關(guān)發(fā)證機關(guān)吊銷該企業(yè)的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，并向社會公布。由此可見，《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》對監(jiān)督抽查的后處理，充分體現(xiàn)了“重在整改”和“循序漸進”的理念，并非簡單一罰了之。這種后處理方式與執(zhí)法檢查根據(jù)檢查結(jié)果追究行政責任和刑事責任有著本質(zhì)區(qū)別。

種子質(zhì)量執(zhí)法檢查的法律特征

執(zhí)法檢查是指種子行政執(zhí)法機關(guān)依據(jù)法定程序針對種子質(zhì)量涉嫌違法行為進行調(diào)查、取證、認定和實施處罰的過程，具體有以下特征。

①依據(jù)法定程序進行的行政處罰活動。這里所指的法定程序，包括《行政處罰法》和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》。在上述程序中，為保證執(zhí)法客觀公正，法律對立案、調(diào)查、檢驗和證據(jù)收集、決定處罰、處罰的執(zhí)行等作出了具體規(guī)定，與僅進行扦樣、檢驗，按規(guī)定對抽查結(jié)果公布和處理的監(jiān)督抽查，有重大區(qū)別。

②行政相對人和涉嫌違法行為特定。執(zhí)法檢查是針對某一或多個特定當事人而做出的具體行政行為，其對象是種子質(zhì)量涉嫌違法的行為。執(zhí)法檢查有特定的行政相對人和針對的種子質(zhì)量涉嫌違法行為，與沒有特定相對人和特定種子質(zhì)量違法行為的監(jiān)督抽查

不同。

③目標明確。執(zhí)法檢查的目標或結(jié)果是種子質(zhì)量涉嫌違法行為是否存在，進而作出行政處罰或不予處罰的決定，從而達到制止和制裁種子質(zhì)量違法行為的目標。

④后處理沒有整改要求?！斗N子法》第七十五條、第七十六條規(guī)定，生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣種子的，責令停止生產(chǎn)、經(jīng)營，沒收違法所得和種子，吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，予以罰款。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。因生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣種子犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，種子企業(yè)或者其他單位的法定代表人、直接負責的主管人員自刑罰執(zhí)行完畢之日起五年內(nèi)不得擔任種子企業(yè)的法定代表人、高級管理人員。種子質(zhì)量執(zhí)法檢查，無論是對企業(yè)、企業(yè)負責人，還是對種子，都一罰了之，無整改的機會。

將監(jiān)督抽查的后處理與執(zhí)法檢查

的處罰相混淆，適用法律錯誤

《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》對種子質(zhì)量監(jiān)督抽查的后處理，作出了明確規(guī)定。

①將執(zhí)法檢查的法律依據(jù)，適用于監(jiān)督抽查的后處理，適用法律錯誤?！掇r(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》第三十五條第一款規(guī)定：“不合格種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，由下達任務(wù)的農(nóng)業(yè)行政主管部門或企業(yè)所在地農(nóng)業(yè)行政主管部門，依據(jù)《種子法》有關(guān)規(guī)定予以處罰。對不合格種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，應(yīng)當作為下次監(jiān)督抽查的重點”。因為《種子法》未對監(jiān)督抽查的后處理作出規(guī)定，所以不能依據(jù)《種子法》有關(guān)規(guī)定對監(jiān)督抽查不合格種子的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)予以處罰。

《種子法》第七十五條第一款，是執(zhí)法檢查行政處罰的依據(jù)。以品種名稱與標注的內(nèi)容不符為由，依據(jù)執(zhí)法檢查的法律依據(jù)《種子法》第七十五條第一款對監(jiān)督抽查不合格企業(yè)作出沒收違法所得和種子、吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證和罰款的行政處罰，適用法律錯誤。

②僅一次監(jiān)督抽查有不合格種子，就吊銷種子經(jīng)營許可證，違反法律規(guī)定。《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》第三十五條第二款規(guī)定：“連續(xù)兩次監(jiān)督抽查有不合格種子的企業(yè)，應(yīng)當提請有關(guān)發(fā)證機關(guān)吊銷該企業(yè)的種子生產(chǎn)許可證、種子經(jīng)營許可證，并向社會公布。”僅一次監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)有假種子，就擬對監(jiān)督抽查不合格的企業(yè)吊銷種子經(jīng)營許可證，顯然違反了上述“循序漸進”的規(guī)定。

不能僅憑種子質(zhì)量監(jiān)督抽查結(jié)果

實施行政處罰

責令停止生產(chǎn)經(jīng)營，沒收違法所得和種子，吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證和罰款，都屬于《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類?！缎姓幜P法》第三條第二款明確規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不符合法定程序的，行政處罰無效”。對種子質(zhì)量監(jiān)督抽查的后處理，只要涉及行政處罰，都必須遵循《行政處罰法》的程序要求。監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)種子質(zhì)量不合格需要行政處罰的，種子行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當對涉嫌生產(chǎn)假劣種子的行為予以立案，按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》開展調(diào)查取證工作，不能僅憑種子質(zhì)量監(jiān)督抽查結(jié)果實施行政處罰。