《民辦教育促進(jìn)法修正案》對(duì)我國(guó)民辦高等教育基本格局的影響

王一濤 石 猛 王 磊

(1.浙江樹(shù)人大學(xué) 中國(guó)民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015；2.山東英才學(xué)院 民辦高等教育院，山東 濟(jì)南 250104)

《民辦教育促進(jìn)法修正案》對(duì)我國(guó)民辦高等教育基本格局的影響

王一濤1石 猛2王 磊1

(1.浙江樹(shù)人大學(xué) 中國(guó)民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015；2.山東英才學(xué)院 民辦高等教育院，山東 濟(jì)南 250104)

《民辦教育促進(jìn)法修正案》的主要內(nèi)容是對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)管理。法律沒(méi)有明確意義上的營(yíng)利性民辦高校概念，分類(lèi)管理將使民辦高等教育由一元體制向二元體制轉(zhuǎn)變，形成由非營(yíng)利性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校組成的二元民辦高等教育新格局?！缎拚浮穼⒓由顕?guó)家對(duì)民辦高等教育的介入程度，使國(guó)家承擔(dān)更大的財(cái)政責(zé)任，對(duì)民辦高校給予更多的經(jīng)費(fèi)扶持，部分民辦高?？赡軙?huì)借助于國(guó)家財(cái)政的扶持而實(shí)現(xiàn)更高水平的發(fā)展；強(qiáng)化國(guó)家對(duì)民辦高校的監(jiān)管雖然能提高民辦高校抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，但也可能降低民辦高等教育的多樣性；將在一定程度上弱化舉辦者對(duì)民辦高校的控制，使民辦高校呈現(xiàn)出更多的共同治理色彩，但是舉辦者會(huì)利用自己的政治影響力，通過(guò)游說(shuō)和公關(guān)來(lái)穩(wěn)定自身對(duì)民辦高校的控制權(quán)與決策權(quán)，因此舉辦者控制仍會(huì)長(zhǎng)期存在。

《民辦教育促進(jìn)法修正案》；分類(lèi)管理；非營(yíng)利性民辦高校；營(yíng)利性民辦高校；舉辦者；內(nèi)部治理

2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《民辦教育促進(jìn)法》的修改(下稱(chēng)“《修正案》”)。2016年12月29日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》(中辦發(fā)〔2016〕78號(hào))，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)，下稱(chēng)“《若干意見(jiàn)》”)。12月30日，教育部、人力資源和社會(huì)保障部、民政部、中央編辦以及工商總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則〉的通知》(教發(fā)〔2016〕19號(hào))，教育部、人力資源和社會(huì)保障部及工商總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于〈營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則〉的通知》(教發(fā)〔2016〕20號(hào))。“1+4”(1部《修正案》和4個(gè)配套文件)構(gòu)成了新時(shí)期我國(guó)民辦高等教育的基本政策體系。該政策體系的主要內(nèi)容是對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類(lèi)管理，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校只能選擇成為非營(yíng)利性民辦學(xué)校，民辦幼兒園、高中和高校則可以選擇成為非營(yíng)利性民辦學(xué)?；驙I(yíng)利性民辦學(xué)校。兩種性質(zhì)的民辦學(xué)校將享受不同的財(cái)政、稅收和土地等配套政策優(yōu)惠。新政策體系既是民辦高等教育制度的變遷的內(nèi)容之一，也為今后民辦高等教育制度的變遷奠定法律和政策基礎(chǔ)。

關(guān)于新政策體系對(duì)我國(guó)民辦高等教育基本格局的影響程度，不同的學(xué)者持有不同的判斷。周海濤認(rèn)為，分類(lèi)管理是突破長(zhǎng)期制約我國(guó)民辦教育發(fā)展制度瓶頸的根本措施，《修正案》將深刻影響我國(guó)民辦高等教育的基本格局*周海濤：《有序推進(jìn)民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革》，《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第2期，第13-16頁(yè)。。閻鳳橋則認(rèn)為，我國(guó)民辦高等教育的基本格局不會(huì)因?yàn)樵睹褶k教育促進(jìn)法》的修改而在短時(shí)間內(nèi)得到改變*閻鳳橋：《我國(guó)民辦教育格局會(huì)因修法而得到怎樣的改變？》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2016年第6期，第3-4頁(yè)。。筆者認(rèn)為，《修正案》對(duì)我國(guó)民辦高等教育格局的影響是多方面的，需要具體問(wèn)題具體分析，但至少會(huì)有三個(gè)方面的影響：一是將使我國(guó)民辦高等教育由一元體制向二元體制轉(zhuǎn)變；二是將加深國(guó)家對(duì)民辦高等教育的介入程度；三是將對(duì)民辦高校的內(nèi)部治理產(chǎn)生潛在影響。

一、民辦高等教育由一元體系向二元體系轉(zhuǎn)變

原《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)校舉辦者可以獲得“合理回報(bào)”，雖然很多民辦高校舉辦者有獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)的動(dòng)機(jī)或?qū)嶋H行為，但鮮有民辦高校在學(xué)校章程中標(biāo)明希望獲得合理回報(bào)，少數(shù)在章程中標(biāo)明要求獲得合理回報(bào)的民辦高校也非法律意義上的營(yíng)利性民辦高校。當(dāng)時(shí)營(yíng)利性民辦高校既缺乏法律地位，也缺乏相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境，即在《修正案》頒布之前，我國(guó)只有非營(yíng)利性民辦高校這一種類(lèi)型，屬于一元體系。

《修正案》及配套文件規(guī)定民辦高?？梢赃x擇成為營(yíng)利性民辦高校，并對(duì)營(yíng)利性民辦高校的運(yùn)作體制作了詳細(xì)規(guī)定，這就賦予了營(yíng)利性民辦高校合法的身份和地位?？梢灶A(yù)計(jì)，未來(lái)民辦高等教育格局中可能出現(xiàn)一批真正的營(yíng)利性民辦高校，非營(yíng)利性和營(yíng)利性?xún)煞N類(lèi)型的民辦高校將共同存在于民辦高等教育體系中，由一元體系轉(zhuǎn)變?yōu)槎w系，這是《修正案》對(duì)民辦高等教育格局的最大影響。

營(yíng)利性民辦高校是否會(huì)產(chǎn)生以及有多少民辦高校會(huì)選擇成為營(yíng)利性民辦高校，在很大程度上可以作為檢驗(yàn)《修正案》是否順利落地的試金石。分類(lèi)管理以后，如果現(xiàn)存的民辦高校全部選擇成為非營(yíng)利性民辦高校，分類(lèi)管理就失去了應(yīng)有的意義。2016年11月21—22日，中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)在浙江樹(shù)人大學(xué)召開(kāi)了“《民辦教育促進(jìn)法修正案》座談會(huì)”，全國(guó)人大法工委、教育部有關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)30余所民辦高校的舉辦者、管理者參加了座談。筆者借機(jī)向與會(huì)者發(fā)放了問(wèn)卷并對(duì)7所民辦高校舉辦者進(jìn)行了訪談，重點(diǎn)是民辦高校舉辦者在營(yíng)利性與非營(yíng)利性之間的選擇預(yù)期。2016年12月，筆者又赴貴州、廣西和廣東三省區(qū)，實(shí)地調(diào)查了5所民辦高校，并對(duì)貴州省教育廳分管民辦教育的領(lǐng)導(dǎo)、5所民辦高校的舉辦者以及校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了深入訪談。由此，共了解了27所民辦高校的選擇預(yù)期。雖然樣本數(shù)量偏少，但是這些民辦高校大都處于我國(guó)民辦高等教育中的領(lǐng)頭羊地位(大部分是中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)單位)，所以他們的選擇具有一定的代表性。

27所民辦高校中，有14所(占51.9%)民辦高校的舉辦者表示“可能選擇非營(yíng)利性民辦高校”，有12所(占44.4%)民辦高校的舉辦者表示“可能選擇營(yíng)利性民辦高校”，還有1所(占3.7%)表示“可能終止辦學(xué)”。當(dāng)然，這些民辦高校的舉辦者都表示目前的選擇只是一種預(yù)期，在各省區(qū)具體的分類(lèi)辦法以及配套措施出臺(tái)后才能作出最終的選擇。

高達(dá)44.4%的舉辦者傾向于選擇營(yíng)利性民辦學(xué)校，而且很多準(zhǔn)備選擇營(yíng)利性或終止辦學(xué)的民辦學(xué)校都是之前宣布“不要合理回報(bào)”的民辦高校，這一結(jié)果顯然超出了很多理論研究者和政策制定者的預(yù)期。究其原因，主要在于國(guó)家對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的制度設(shè)計(jì)與舉辦者的期望有偏差，具體包括以下兩點(diǎn)。

第一，非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者不再擁有財(cái)產(chǎn)收益權(quán)。原《民辦教育促進(jìn)法》回應(yīng)舉辦者辦學(xué)訴求的方式是允許他們獲得合理回報(bào)，但須在學(xué)校章程中加以標(biāo)明并按照相應(yīng)的程序提取回報(bào)。雖然大部分民辦學(xué)校的舉辦者都未在學(xué)校章程中標(biāo)明要求獲得合理回報(bào)，但是舉辦者可以利用自己對(duì)學(xué)校的控制權(quán)(尤其是財(cái)務(wù)控制權(quán))，通過(guò)關(guān)聯(lián)交易等“打擦邊球”的手段獲得合理回報(bào)。由于當(dāng)時(shí)法律允許舉辦者獲得合理回報(bào)，國(guó)家并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。《修正案》第十九條規(guī)定，“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得獲取辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。”一旦選擇成為非營(yíng)利性民辦學(xué)校，就不能取得辦學(xué)收益。隨著分類(lèi)管理的實(shí)施，國(guó)家可能會(huì)加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的資金監(jiān)管，民辦學(xué)校繼續(xù)通過(guò)其他手段獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)的成本會(huì)增加。

第二，非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者不再擁有剩余財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。張鐵明調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過(guò)90%的民辦學(xué)校舉辦者都希望擁有學(xué)校的產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))*《中國(guó)民辦教育的財(cái)政貢獻(xiàn)》調(diào)研組：《信心回歸：破解難題給舉辦者一個(gè)良好的成長(zhǎng)環(huán)境——舉辦者信心喪失是民辦教育發(fā)展的最深層危機(jī)》，《當(dāng)代教育論壇》2012年第5期，第10-19頁(yè)。。原《民辦教育促進(jìn)法》第五十九條規(guī)定，“民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。這一條款并沒(méi)有直接否定舉辦者對(duì)民辦學(xué)校資產(chǎn)的所有權(quán)，為舉辦者保全資產(chǎn)提供了一些變通的可能。而《修正案》第五十九條規(guī)定，“非營(yíng)利性民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)；營(yíng)利性民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，依照公司法的有關(guān)規(guī)定處理?！边@就明確了非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不擁有剩余財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。不少舉辦者認(rèn)為，學(xué)校所積累的資產(chǎn)主要來(lái)自于自己的投資和學(xué)校向社會(huì)提供的教育服務(wù)收入，而非來(lái)自國(guó)家財(cái)政資助和社會(huì)捐贈(zèng)，因此，舉辦者不擁有非營(yíng)利性民辦學(xué)校剩余資產(chǎn)的制度設(shè)計(jì)，使得部分民辦學(xué)校舉辦者對(duì)于選擇成為非營(yíng)利性民辦學(xué)校心存顧慮。

2017年1月至3月，筆者對(duì)更多民辦高校的舉辦者進(jìn)行訪談，發(fā)現(xiàn)真正選擇成為營(yíng)利性民辦高校的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于44.4%。舉辦者表示，《修正案》剛出臺(tái)時(shí)，選擇營(yíng)利性民辦高校在很大程度上是因?yàn)榉菭I(yíng)利性民辦高校的制度設(shè)計(jì)與他們的辦學(xué)初衷相違背，但在真正作出選擇時(shí)會(huì)非常慎重，具體包括如下四個(gè)原因。

一是營(yíng)利性民辦高校在我國(guó)尚屬新生事物，在審批、登記和市場(chǎng)運(yùn)作等方面面臨諸多不確定因素。比如生源可能難以接受營(yíng)利性民辦高校，國(guó)家優(yōu)惠政策的缺失可能加劇學(xué)校的生存困境。所以，選擇營(yíng)利性民辦高校不一定能夠?qū)崿F(xiàn)營(yíng)利的目的。從這個(gè)意義上講，只有對(duì)自身辦學(xué)實(shí)力有著高度自信的民辦高校，才“敢于”選擇成為營(yíng)利性民辦高校。

二是國(guó)家在政策設(shè)計(jì)上明確引導(dǎo)民辦高校選擇非營(yíng)利性發(fā)展道路?！度舾梢庖?jiàn)》明確提出“積極引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)?！保芏嗝褶k高校的舉辦者受主客觀條件限制，不得不響應(yīng)國(guó)家的這個(gè)號(hào)召。首先，很多民辦高校尤其是辦學(xué)水平較高、社會(huì)聲譽(yù)較好的民辦高校舉辦者，大都有一定的政治身份，如各級(jí)黨代表、人大代表和政協(xié)委員等。其次，很多民辦高校舉辦者得到了很高的社會(huì)榮譽(yù)，比如享受?chē)?guó)務(wù)院特殊津貼、獲得中國(guó)青年五四獎(jiǎng)?wù)禄虮诲噙x為全國(guó)勞動(dòng)模范等。最后，有些舉辦者自身就是退休的政府官員，他們?cè)谵k學(xué)中得到了政府的優(yōu)惠政策和其他支持。這些舉辦者擁有“教育家”和“非營(yíng)利性辦學(xué)者”等光環(huán)，導(dǎo)致他們的選擇具有路徑依賴(lài)，因?yàn)槿绻x擇成為營(yíng)利性民辦高校，就會(huì)面臨很大的輿論壓力。

三是我國(guó)很多民辦高校擁有一定比例的公共資產(chǎn)，特別是發(fā)展水平高的民辦高校往往有國(guó)有資本的參與。以浙江為例，浙江共有12所獨(dú)立設(shè)置的民辦高校，其中浙江樹(shù)人大學(xué)、寧波大紅鷹學(xué)院、浙江越秀外國(guó)語(yǔ)學(xué)院、浙江東方職業(yè)技術(shù)學(xué)院、浙江汽車(chē)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、浙江萬(wàn)向職業(yè)技術(shù)學(xué)院以及紹興職業(yè)技術(shù)學(xué)院7所民辦高校都有不同比例的國(guó)有資本的參與。2015年新修訂的《教育法》第二十六條規(guī)定，“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織”，這就導(dǎo)致很多民辦高校實(shí)際上無(wú)法選擇成為營(yíng)利性民辦高校。

四是即使選擇成為非營(yíng)利性民辦高校，舉辦者依然可以通過(guò)多種合法手段獲得經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)際上，只要舉辦者獲得了民辦高校的控制權(quán)，就有很多獲得回報(bào)的方式，關(guān)聯(lián)交易就是民辦高校舉辦者獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)的主要方式之一。關(guān)聯(lián)交易本身并不違法，我國(guó)的《公司法》允許公司實(shí)行關(guān)聯(lián)交易，只不過(guò)對(duì)關(guān)聯(lián)交易作出了信息披露、利益相關(guān)者回避等規(guī)定。此外，非營(yíng)利性民辦高校還可以通過(guò)VIE架構(gòu)上市獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。VIE架構(gòu)也稱(chēng)為“協(xié)議控制”，指境外上市實(shí)體通過(guò)協(xié)議的方式控制境內(nèi)運(yùn)營(yíng)實(shí)體(如非營(yíng)利性民辦學(xué)校)，使該運(yùn)營(yíng)實(shí)體成為上市實(shí)體的可變利益實(shí)體。2017年1月，主要經(jīng)營(yíng)范圍為高端小學(xué)和中學(xué)的睿見(jiàn)教育成功登陸港股市場(chǎng)，說(shuō)明在《修正案》背景下非營(yíng)利性民辦學(xué)校依然可以在港股上市*王磊：《睿見(jiàn)教育悄悄上市了，您還擔(dān)心民促法？》，2017-02-08，http://learning.sohu.com/20170208/n480239583.shtml。。

基于上述原因，筆者預(yù)計(jì)實(shí)際選擇成為營(yíng)利性民辦高校的比例不會(huì)太高。還有一點(diǎn)需要注意的是，非營(yíng)利性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校具有一些難以清晰區(qū)分的模糊特征。魯赫(Ruch)指出，美國(guó)非營(yíng)利性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校的區(qū)別包括：免稅和納稅、捐贈(zèng)和投資、利益相關(guān)者共同治理和股東控制、追求聲望與追求利潤(rùn)等，這些區(qū)別是深刻且明顯的*Ruch R S， Higher Ed, Inc, The Rise of the For-profit University, Baltimore & London: The Hohns Hopkins Univerisity Press，2001.。未來(lái)我國(guó)非營(yíng)利性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校之間并不能在短期內(nèi)涇渭分明，因?yàn)椤缎拚浮分桓淖兞嗣褶k教育的政策環(huán)境，舉辦者的辦學(xué)動(dòng)機(jī)并不會(huì)隨著《修正案》的實(shí)施而立即改變。對(duì)非營(yíng)利性民辦高校而言，即使國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)管，舉辦者依然會(huì)采取一些手段獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，也依然會(huì)想方設(shè)法地維護(hù)自身對(duì)學(xué)校的控制權(quán)。

二、加深國(guó)家對(duì)民辦高等教育的介入程度

政治學(xué)一般用國(guó)家和社會(huì)二元分類(lèi)框架來(lái)分析、解釋現(xiàn)代的社會(huì)生活。國(guó)家具有統(tǒng)一性、計(jì)劃性和強(qiáng)制性的特征，社會(huì)則具有多樣性、自發(fā)性和演化性的特征，市場(chǎng)機(jī)制是社會(huì)運(yùn)行的主要機(jī)制?！笆袌?chǎng)體制對(duì)社會(huì)活動(dòng)的組織或協(xié)調(diào)，不是通過(guò)政府計(jì)劃，而是通過(guò)買(mǎi)賣(mài)雙方的相互交換來(lái)實(shí)現(xiàn)的。”*C·E·林德布魯姆：《市場(chǎng)體制的秘密》，江蘇人民出版社2002年版，第4頁(yè)。根據(jù)國(guó)家和社會(huì)的分類(lèi)框架，民辦高等教育是從市場(chǎng)體系中產(chǎn)生的，興起于國(guó)家監(jiān)管未曾到達(dá)的領(lǐng)域，各種辦學(xué)主體通過(guò)自主地向教育需求者提供教育機(jī)會(huì)而獲得生存空間，并在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得發(fā)展。不過(guò)，從民辦高等教育誕生的那一天起，政府就將民辦高校納入了監(jiān)管范圍。從一定意義上說(shuō)，我國(guó)民辦高等教育政策不斷完善的過(guò)程就是國(guó)家對(duì)民辦高等教育的介入不斷加深的過(guò)程。

我國(guó)政府在民辦高等教育發(fā)展中同時(shí)扮演“規(guī)范者”和“扶持者”的角色*徐緒卿、王一濤：《論我國(guó)民辦高等教育政策從“規(guī)范”向“扶持”的轉(zhuǎn)型》，《高等教育研究》2013年第8期，第42-48頁(yè)。。國(guó)家對(duì)民辦高等教育的介入也同時(shí)以扶持和監(jiān)管兩種不同的方式來(lái)進(jìn)行。扶持政策是“胡蘿卜政策”，只有達(dá)到一定條件、符合必要規(guī)定的民辦高校才可以得到扶持，包括給予更多的招生指標(biāo)、資金扶持、土地供應(yīng)、稅收減免和允許民辦高校提升辦學(xué)層次等。監(jiān)管政策則是“大棒政策”，存在辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)或其他有可能損害受教育者權(quán)益或引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的行為會(huì)得到制裁，包括減少招生指標(biāo)、對(duì)違規(guī)辦學(xué)行為進(jìn)行曝光以及取消或減少優(yōu)惠政策等?？偟膩?lái)看，我國(guó)民辦高等教育政策的“基調(diào)”是監(jiān)管而非扶持，且政策文本對(duì)規(guī)范性規(guī)定比較清晰、明確，而對(duì)扶持性規(guī)定比較籠統(tǒng)、模糊。當(dāng)然，隨著我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展，政策扶持的成分在逐漸增多。

《修正案》及配套政策在扶持和規(guī)范兩個(gè)維度上都有新的規(guī)定，使得國(guó)家在民辦高等教育中的地位更加明顯，國(guó)家介入民辦高等教育的程度更深。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)民辦高校得到的財(cái)政資助非常少，自民辦高等教育誕生起，民辦高校內(nèi)部的利益相關(guān)者(如舉辦者、管理者和教師等)就提出了希望國(guó)家對(duì)民辦高校進(jìn)行財(cái)政資助的愿望，很多學(xué)者則從法理和學(xué)術(shù)上給予了支持和回應(yīng)*吳華、胡威：《公共財(cái)政為什么要資助民辦教育?》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》2012年第2期，第43-55頁(yè)。。實(shí)際上，分類(lèi)管理的重要出發(fā)點(diǎn)之一就是配合國(guó)家對(duì)民辦高校進(jìn)行財(cái)政資助的需要。《修正案》和《若干意見(jiàn)》提出了一些具有一定創(chuàng)新性的扶持性規(guī)定，比如《修正案》第四十六條規(guī)定，“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持；對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施?！迸c原《民辦教育促進(jìn)法》相比，《修正案》增加了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)等規(guī)定?！度舾梢庖?jiàn)》對(duì)地方政府扶持民辦教育的措施規(guī)定得更加詳細(xì)，專(zhuān)門(mén)論述了“完善扶持制度”，其中包括：各級(jí)政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際，調(diào)整優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)民辦教育的扶持力度；地方政府建立健全政府補(bǔ)貼制度；地方政府向民辦學(xué)校購(gòu)買(mǎi)就讀學(xué)位等教育服務(wù)；地方政府可設(shè)立民辦教育發(fā)展基金等。盡管這些規(guī)定延續(xù)了國(guó)家對(duì)扶持性政策的“軟性”表達(dá)，但仍為地方政府制定更為積極的民辦教育財(cái)政扶持政策提供了引導(dǎo)。

部分民辦高校特別是非營(yíng)利性民辦高校的舉辦者，對(duì)地方政府加大財(cái)政扶持抱有良好的期待。近年來(lái)，很多地方出臺(tái)了面向民辦教育的財(cái)政扶持政策：陜西從2013年起每年拿出3億元資金扶持省內(nèi)民辦高校的發(fā)展；重慶、上海對(duì)民辦高校提供生均2 000元左右的財(cái)政扶持；浙江、山東、吉林、河南和江蘇等地都建立了對(duì)民辦高校的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助政策。吉林華橋外國(guó)語(yǔ)學(xué)院一次性獲得國(guó)家發(fā)改委1.4億元的財(cái)政資金扶持。目前很多省(市、自治區(qū))正在制定分類(lèi)管理?xiàng)l例，有些提出了按照公辦高校生均撥款的相應(yīng)比例對(duì)民辦高校進(jìn)行財(cái)政支持的創(chuàng)新性措施。很多舉辦者相信，隨著《修正案》的實(shí)施，地方政府可能會(huì)為民辦高校提供更多的財(cái)政資金。但也要注意，由于《修正案》并沒(méi)有對(duì)地方政府扶持民辦教育進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，是否給民辦學(xué)校財(cái)政扶持屬于地方政府的自由裁量權(quán)范圍，同時(shí)由于近幾年經(jīng)濟(jì)下滑，部分地區(qū)(如東北和西北地區(qū))面臨的財(cái)政壓力較大，短期內(nèi)大幅加大對(duì)民辦高等教育的財(cái)政扶持可能性較小。因此，一些舉辦者希望中央政府能夠設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)非營(yíng)利性民辦高校進(jìn)行扶持*《全國(guó)政協(xié)委員任芳：履職五年，我從旁觀者變成責(zé)任人》，2017-03-13，http:∥www.sxdaily.com.cn/n/2017/0313/C376-6135682.html。。

國(guó)家對(duì)民辦高校的財(cái)政扶持“猶抱琵琶半遮面”，但是對(duì)民辦高校的監(jiān)督、管理和規(guī)范則是明確又嚴(yán)格。首先，新政策體系加強(qiáng)了對(duì)民辦高校資金信息的監(jiān)督力度，比如《若干意見(jiàn)》專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部控制制度、審計(jì)監(jiān)督制度和信息公開(kāi)等方面，還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了針對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則；其次，加強(qiáng)了對(duì)內(nèi)部治理的監(jiān)管力度，比如民辦學(xué)校黨組織按照黨章開(kāi)展活動(dòng)，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，董事會(huì)應(yīng)包括黨組織負(fù)責(zé)人、教職工代表，監(jiān)事會(huì)中應(yīng)當(dāng)有黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員等。

國(guó)家的扶持和監(jiān)管措施將在兩個(gè)方面深刻影響我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展：第一，民辦高校特別是非營(yíng)利性民辦高校將獲得更多的財(cái)政支持，資金更加雄厚、發(fā)展更快。一些發(fā)展基礎(chǔ)良好且不要求合理回報(bào)的民辦高?？赡軙?huì)借助于國(guó)家財(cái)政扶持資金進(jìn)一步提高辦學(xué)水平，向真正的高水平民辦高校沖擊。新建的完全不追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)的民辦高校也有可能在國(guó)家財(cái)政資金的扶持下成為高水平民辦高校的引領(lǐng)者，如西湖大學(xué)。第二，國(guó)家的監(jiān)管措施會(huì)有效化解民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，提高民辦高等教育發(fā)展的穩(wěn)定性。在《修正案》頒布之前，很多發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的民辦高校往往因?yàn)槟承撛陲L(fēng)險(xiǎn)因素的爆發(fā)而在短期內(nèi)由盛至衰甚至倒閉，隨著國(guó)家對(duì)民辦高校監(jiān)管力度的加大，此類(lèi)現(xiàn)象會(huì)減少。第三，從消極方面看，國(guó)家的監(jiān)管可能會(huì)限制民辦高校自由探索的空間，妨礙民辦高等教育的多樣化發(fā)展。

三、民辦高校內(nèi)部治理呈現(xiàn)更多的共同治理色彩

分類(lèi)管理以后，大多數(shù)民辦高校都將選擇成為非營(yíng)利性民辦高校，而很多營(yíng)利性民辦高校會(huì)借鑒現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，所以本文僅分析非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。國(guó)外非營(yíng)利性私立高校的內(nèi)部治理多屬于共同治理，校長(zhǎng)、教師、學(xué)生和校友等利益群體都在學(xué)校治理中發(fā)揮一定作用*Freedman J O, Presidents and Trustees， Governing Academia,2004，pp.9-26.。一些非營(yíng)利性私立高校在發(fā)展初期也存在舉辦者或家族成員控制的現(xiàn)象，但是隨著學(xué)校的發(fā)展,舉辦者及其家族成員大都從管理中逐漸退出，如美國(guó)斯坦福大學(xué)。與國(guó)外私立高校的共同治理模式不同，我國(guó)民辦高校大都存在著舉辦者控制學(xué)校決策權(quán)的現(xiàn)象，家族化管理正是這種現(xiàn)象的具體表現(xiàn)。

舉辦者之所以強(qiáng)化對(duì)民辦高校的控制，主要有兩個(gè)原因：第一，我國(guó)大部分民辦高校不屬于捐贈(zèng)辦學(xué)。鄔大光將我國(guó)民辦高校的典型特征歸納為“投資辦學(xué)”*鄔大光：《投資辦學(xué):我國(guó)民辦教育的本質(zhì)特征》，《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第6期，第1-4頁(yè)。，閻鳳橋則稱(chēng)我國(guó)民辦高校是市民化商業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物*閻鳳橋、林靜：《商業(yè)性的市民社會(huì)：一種闡釋中國(guó)民辦高等教育特征的視角》，《教育研究》2012年第4期，第57-63頁(yè)。。舉辦者希望獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)或其他個(gè)人收益，就必須牢牢掌握民辦高校的控制權(quán)。第二，我國(guó)相關(guān)法律對(duì)民辦高校舉辦者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)不足。如果民辦高校舉辦者也像公司股東擁有公司所有權(quán)一樣擁有對(duì)學(xué)校資產(chǎn)的所有權(quán)，舉辦者就可以通過(guò)所有權(quán)和管理權(quán)分離的方式，引入外部管理者來(lái)管理學(xué)校，但實(shí)際上由于舉辦者并不擁有民辦高校的所有權(quán)，一旦將管理權(quán)授予其他管理者，就可能永遠(yuǎn)失去對(duì)權(quán)力的掌控。在我國(guó)民辦高等教育發(fā)展歷史中，管理者侵害舉辦者權(quán)益導(dǎo)致舉辦者只能通過(guò)法律訴訟程序來(lái)保護(hù)自身利益的案件時(shí)有發(fā)生。

《修正案》加大了國(guó)家對(duì)民辦高校內(nèi)部治理的介入，未來(lái)民辦高校會(huì)有更多的共同治理色彩，校長(zhǎng)和黨委書(shū)記將在民辦高校的治理中發(fā)揮更大的作用，民辦高校和公辦高校的內(nèi)部治理會(huì)有更多的相似性。但是也要看到，非營(yíng)利性民辦高校的內(nèi)部治理在短期內(nèi)很難得到根本性的改變。在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)民辦高校將依然存在舉辦者控制學(xué)校的現(xiàn)象：學(xué)校重大決策權(quán)掌握在舉辦者手中；顯性或隱性的家族化管理依然存在；舉辦者依然會(huì)選擇子女接班。之所以作以上判斷，基于如下四個(gè)原因。

第一，國(guó)家政策雖然強(qiáng)化了監(jiān)管，但是沒(méi)有完全禁止舉辦者對(duì)學(xué)校決策權(quán)的控制?！缎拚浮返诙畻l規(guī)定，“民辦學(xué)校的舉辦者依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理?！闭鲁淌菍W(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，因此舉辦者可以通過(guò)制定、修改章程來(lái)加強(qiáng)自身對(duì)民辦高校的管理和控制。舉辦者可以在章程中規(guī)定董事會(huì)的產(chǎn)生辦法、成員結(jié)構(gòu)和職權(quán)范圍，繼而通過(guò)董事會(huì)控制民辦高校的運(yùn)行。比如，章程可以規(guī)定舉辦者終身?yè)?dān)任董事長(zhǎng)，也可以規(guī)定舉辦者及其代表在董事會(huì)占1/3的比例，規(guī)定均不違反《修正案》的規(guī)定。

第二，以往的民辦教育法律和政策未得到很好的實(shí)施，造成《修正案》的落地會(huì)產(chǎn)生路徑依賴(lài)。比如，原《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，但是國(guó)務(wù)院一直沒(méi)有相關(guān)政策。又如，2007年出臺(tái)的教育部25號(hào)令要求“民辦高校的資產(chǎn)必須于批準(zhǔn)設(shè)立之日起1年內(nèi)過(guò)戶(hù)到學(xué)校名下”，但時(shí)至今日，仍然有很多民辦高校沒(méi)有將土地等資產(chǎn)過(guò)戶(hù)到學(xué)校名下。再如，2012年出臺(tái)的《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定“校長(zhǎng)及學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實(shí)行親屬回避制度”，但是當(dāng)前民辦高校的家族化管理依然存在，舉辦者子女接班的現(xiàn)象愈發(fā)普遍。雖然《若干意見(jiàn)》規(guī)定“學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實(shí)行親屬回避制度”，但這一制度能否落實(shí)尚有待檢驗(yàn)。

第三，社會(huì)環(huán)境變遷的長(zhǎng)期性導(dǎo)致非營(yíng)利性民辦高校的內(nèi)部治理不會(huì)在短期內(nèi)發(fā)生重大變革。阿什比說(shuō)：“任何類(lèi)型的大學(xué)都是環(huán)境和遺傳的產(chǎn)物?！?阿什比：《科技發(fā)達(dá)時(shí)代的大學(xué)教育》，滕大春、滕大生譯，人民教育出版社1983年版，第7頁(yè)。舉辦者控制學(xué)校的決策權(quán)，作為我國(guó)民辦高校內(nèi)部治理的基本特征，具有強(qiáng)大的歷史慣性。如果外部環(huán)境不發(fā)生根本性的改變，這個(gè)特征就很難改變?！缎拚浮分皇歉淖兞宋覈?guó)民辦高校所處的政策環(huán)境，并沒(méi)有改變民辦高校的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和社會(huì)心理環(huán)境，而這些因素的改變比政策的改變更加艱難、緩慢，這就在根本上決定了我國(guó)民辦高等教育的制度變遷是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。教育制度的變遷最終取決于不同政治力量之間的較量，民辦高校舉辦者、管理者和政策制定者等群體都是民辦高等教育制度變遷中的重要政治力量，這些力量的博弈狀況決定了未來(lái)我國(guó)民辦高等教育的制度走向。

第四，舉辦者會(huì)積極開(kāi)展政治戰(zhàn)略，展開(kāi)游說(shuō)和公關(guān)，抵消國(guó)家的監(jiān)管。決策權(quán)是民辦高校舉辦者的切身利益，一旦喪失了決策權(quán)，他們就失去了整個(gè)民辦高校，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自己的辦學(xué)動(dòng)機(jī)。舉辦者是我國(guó)一支不可小覷的政治力量，他們既可以游說(shuō)高層決策者，更能夠影響地方政策的制定和實(shí)施*王一濤：《我國(guó)民辦高校創(chuàng)辦者群體特征及其政策啟示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62頁(yè)。。因此，可能會(huì)有一小部分民辦高校淡化家族概念，主動(dòng)退出民辦高校管理崗位，將管理權(quán)完全交給社會(huì)，建立真正社會(huì)化的董事會(huì)，由董事會(huì)對(duì)民辦高校進(jìn)行托管。董事會(huì)在國(guó)內(nèi)外招聘能夠帶領(lǐng)民辦高校發(fā)展的校長(zhǎng)，從而使學(xué)校真正實(shí)現(xiàn)董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。目前，我國(guó)民辦高校正處于第一代創(chuàng)辦者向第二代接班者授權(quán)的高潮期，當(dāng)?shù)诙影嗾咄顺鰧W(xué)校管理舞臺(tái)時(shí)，可能才會(huì)有更多的民辦高校選擇非家族化的方式進(jìn)行管理。

四、結(jié) 語(yǔ)

《修正案》的實(shí)施將在某些方面影響我國(guó)民辦高等教育的基本格局：賦予營(yíng)利性民辦高校合法地位，從而促進(jìn)了非營(yíng)利性和營(yíng)利性二元民辦高等教育體制的建立；從監(jiān)管和扶持兩個(gè)方面加深國(guó)家對(duì)民辦高等教育的介入程度，民辦高校今后將得到更多的資金扶持和其他優(yōu)惠條件，也將面臨更多的監(jiān)管；但對(duì)民辦高校內(nèi)部治理的影響較為微弱，非營(yíng)利性民辦高校的內(nèi)部治理還將長(zhǎng)期存在舉辦者控制的現(xiàn)象。

阿什比認(rèn)為：“大學(xué)的進(jìn)化就像有機(jī)體的進(jìn)化，是通過(guò)持續(xù)不斷的小改革來(lái)完成的。巨大的突變往往會(huì)導(dǎo)致毀滅。大學(xué)的變革必須以固有傳統(tǒng)為根基?！?Ashby E, Adapting Universities to A Technological Society, Josssey-bass Publishers,1974,p.15.我國(guó)民辦高等教育制度的變遷是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的歷史性過(guò)程。教育制度的變遷最終取決于不同政治力量之間的較量，也取決于不同政治力量行為動(dòng)機(jī)的轉(zhuǎn)變，民辦高校舉辦者、管理者和政策制定者等群體，都是民辦高等教育制度變遷中的重要政治力量，這些力量的博弈狀況以及不同主體的行為動(dòng)機(jī)，決定了未來(lái)我國(guó)民辦高等教育的制度走向。今后國(guó)家和各地方政府在制定相關(guān)實(shí)施條例時(shí)，應(yīng)該允許包括舉辦者在內(nèi)的多個(gè)利益主體充分表達(dá)自身訴求，更多地依賴(lài)誘致性制度變遷而非強(qiáng)制性制度變遷來(lái)進(jìn)一步完善我國(guó)民辦高等教育的政策體系，促進(jìn)民辦高等教育的健康可持續(xù)發(fā)展。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

Effect ofAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawon the Basic Pattern of Non-governmental Higher Education in China

WANG Yitao1, SHI Meng2& WANG Lei1

(1.Non-governmentalHigherEducationInstituteofChina,ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China;2.Non-governmentalHigherEducationInstituteofShandongYingcaiUniversity,Ji’nan,Shandong, 250104,China)

The main content ofAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawis to classify non-governmental institutions into two types, i.e. the for-profit institutions and the nonprofit institutions. Before the amendment of the law, there was no for-profit non-governmental institutions of higher learning in the legal sense. The new amendment will increase state’s involvement in non-governmental higher education, and lead to the state to bear greater fiscal responsibility and give more financial support to non-governmental institutions of higher learning which will enable their faster development. The strengthened supervision by the state will improve the ability of non-governmental institutions of higher learning to resist risks but may also reduce their diversity. The new law will weaken founders’ control and shared governance will become more popular in non-governmental institutions of higher learning. However, it should bear in mind that the founders are likely to exercise their political influences to gain their control and decision making power and thus founders’ control of non-governmental institutions of higher learning is likely to exist for a long time.

AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; classified management; nonprofit non-governmental institutions of higher learning; for-profit non-governmental institutions of higher learning; founder; internal governance

2017-03-03

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(AFA150012)

王一濤，男，山東即墨人，研究員，教育學(xué)博士，研究方向?yàn)槊褶k高等教育。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.003

※《民辦教育促進(jìn)法修正案》專(zhuān)題