完善我區(qū)水利工程PPP投融資模式的建議

司詠梅++程利霞

內(nèi)蒙古水資源總量偏少且時空分布不均，資源性缺水和工程性缺水并存，加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是我區(qū)全面建成小康社會需要補足的一個重大短板?！笆濉逼陂g，我區(qū)水利工程待建項目多，投資需求大，除了政府要積極擴大水利投資外，也需要創(chuàng)新水利投融資模式，大力推廣PPP融資模式。

內(nèi)蒙古水資源總量偏少且時空分布不均，資源性缺水和工程性缺水并存，加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是我區(qū)全面建成小康社會需要補足的一個重大短板?！笆濉逼陂g，我區(qū)水利工程待建項目多，投資需求大，除了政府要積極擴大水利投資外，也需要創(chuàng)新水利投融資模式，大力推廣PPP融資模式。

一、我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要投融資模式

“十二五”以來，我區(qū)加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，全社會水利投入累計達到665億元，比“十一五”增長227%，拉動GDP增長1600億元，一批水利樞紐工程、防洪抗旱減災(zāi)工程、供水工程相繼建成并投入運營，緩解了水資源供需矛盾，也是水利推動可持續(xù)發(fā)展的重要引擎。水利具有公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性等特征屬性，水利工程具有面廣量大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、提供就業(yè)能力強等諸多優(yōu)勢，因此加大水利建設(shè)力度，既能有效補短板，又能夠更好發(fā)揮水利投資對經(jīng)濟增長的拉動作用。但是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身投資規(guī)模巨大，如何提高水利建設(shè)項目的資金保障顯得尤為重要，因此，建立科學合理的投融資模式就成為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目前我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資構(gòu)成及模式看，主要有以下兩種：

（一）以國有資本為主的投資模式

大多數(shù)水利基礎(chǔ)設(shè)施項目具有公益性屬性，基本屬于政府投資的范圍。以公益性或者準公益性為主的水利投資，資金規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱、投資回收速度慢，因此一般在融資渠道上選擇財政資金直接注入，以政府投資為主，政府作為第一責任主體承擔工程的建設(shè)運營及維護。如綽勒水利水電樞紐工程總投資34892萬元，其資金來源主要是國家投資、自治區(qū)水利建設(shè)基金等，項目建成投入運營后，由國有企業(yè)負責經(jīng)營管理。

（二）吸引社會資本參與的模式

水利基礎(chǔ)設(shè)施的特定性質(zhì)決定了社會資本的參與程度較低，目前尚不足水利總投資的20%。為了鼓勵和吸引社會資本積極參與重大水利工程建設(shè)的投資，我國相繼出臺了一系列政策措施，積極推進水利投融資體制改革，2015年國家發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》中明確提出，要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運營。目前PPP已經(jīng)成為政府與社會資本合作的主要模式。滿洲里市二水源供水二期工程是我區(qū)通過PPP模式建成的水利項目之一，2007年內(nèi)蒙古水務(wù)投資集團與內(nèi)蒙古東源投資集團共同出資組建了滿洲里錦源水務(wù)有限責任公司，以錦源水務(wù)為主體完成了滿洲里市二水源供水二期工程的建設(shè)，目前，該項目已成為我區(qū)引進社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成功案例。

二、水利PPP項目建設(shè)運營中面臨的困難和問題

近年來，從國家到地方，PPP投融資模式都備受推崇，PPP項目的實施，有助于減輕地方政府的財政壓力和債務(wù)負擔，防范化解債務(wù)風險，有效緩解傳統(tǒng)投融資模式存在的問題，更有利于拓寬投融資渠道，擴大民間投資規(guī)模。目前我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的PPP項目在建設(shè)運營中主要面臨以下困難和問題：

（一）收益不足導致項目落地難

“無利可圖”是PPP項目落地難的根本原因。大部分PPP項目如城鎮(zhèn)供水屬于政府價格監(jiān)管行業(yè)，由于水價不能完全體現(xiàn)實際供水成本，水價倒掛的現(xiàn)象較為普遍，從而直接影響到項目收益。例如滿洲里市從2009年開始執(zhí)行現(xiàn)行自來水水價，居民用水水價是1.9元/噸，三年平均售水水價3.01元/噸，制水成本4.35元/噸，由于水價倒掛，制水成本逐年提高，供水企業(yè)處于長期虧損運營的狀況，嚴重影響了社會資本參與PPP項目建設(shè)的積極性。

（二）投資回報機制不健全導致項目運營難

一是政府付費項目缺乏穩(wěn)定的資金來源和規(guī)范的支付機制。有的項目收益資金來源于用戶繳費，但收費標準低且收繳較為困難，代為收繳的費用有時會存在不能及時撥付給特許經(jīng)營企業(yè)的問題，影響項目的正常運營；來源于地方政府財政預(yù)算的付費資金，受預(yù)算體制的影響，有時也會出現(xiàn)拖延且不能足額支付的問題。二是對捆綁經(jīng)營項目的收益目前尚缺乏有效監(jiān)管。對授予企業(yè)用來補償特許項目經(jīng)營虧損的捆綁項目，如物業(yè)開發(fā)、廣告等屬于競爭性業(yè)務(wù)，還需要進一步加大監(jiān)管力度。

（三）政策法規(guī)不完善導致示范推廣難

一是尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系。國家層面并未出臺相關(guān)法規(guī)，現(xiàn)有法規(guī)層次較低且效力不高，有些法規(guī)還存在著可操作性不強、實施起來較為困難等問題。二是PPP涉及財政、投資管理、招投標、融資等多方面的工作。目前專門針對PPP項目的規(guī)定和管理尚屬于空白區(qū)域，更沒有形成完整的政策體系。三是相關(guān)法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性和配套性，有的甚至相互沖突，給PPP項目的建設(shè)和運營帶來了不利影響。

（四）社會信用基礎(chǔ)薄弱導致合同履約難

從政府角度看，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金回收周期較長，由于政府換屆和干部調(diào)整，人員變動比較頻繁，有時候會出現(xiàn)新官不理前賬的情況。加之尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系，很容易造成政府在合同履約過程中出現(xiàn)違約的問題。從企業(yè)的角度看，部分項目建設(shè)企業(yè)以低價參與公開競標，中標后為了確保利潤空間，往往會以各種理由提價，如果訴求得不到滿足，就會出現(xiàn)工期拖延或中途退出等問題，使項目建設(shè)很難按合同約定進行。

三、幾點建議

“十三五”期間我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資需求將達到1200億元，投資缺口仍然很大，加強PPP項目建設(shè)對于創(chuàng)新水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式具有重要意義。

（一）明確參與方式，拓寬社會資本進入領(lǐng)域

水利基礎(chǔ)設(shè)施類型多樣，確保PPP項目具有吸引力，首先需要根據(jù)項目的實際情況明確社會資本參與方式。對于已經(jīng)建成的水利項目，要加大對現(xiàn)有國有資產(chǎn)的盤活力度，有針對性的選擇一批工程，通過股權(quán)出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與。對于新建的水利工程項目，可以以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式吸引社會資本參與建設(shè)運營。對于公益性較強的水利工程項目，可通過與經(jīng)營性較強的項目一起組合捆綁開發(fā)，吸引社會資本廣泛參與。

（二）完善扶持政策，增強對社會資本的吸引力

實現(xiàn)政府和社會資本的雙贏是確保PPP項目落地并穩(wěn)健運行的關(guān)鍵，為此需要在以下幾方面加大扶持力度。一是完善項目財政補貼管理。對于防洪、防災(zāi)等社會效益比較明顯的重大水利工程，可回收資本不能彌補成本和收益，但公益性較強，政府應(yīng)對此類項目的維修養(yǎng)護經(jīng)費等給予適當合理的財政補貼，財政補貼的規(guī)模和方式根據(jù)項目運營績效評價結(jié)果進行動態(tài)調(diào)整。二是完善價格形成機制。加快建立符合市場導向，反映供求狀況和資源稀缺程度的水價形成機制。探索雙方協(xié)商定價，在用戶的承受能力范圍內(nèi)，確保投資主體的合理收益。如果價格仍然不能調(diào)整到位，政府可根據(jù)實際情況給予適當?shù)呢斦a償。三是鼓勵政府購買服務(wù)。對于難以鎖定具體的受益對象或者難以向使用者收費的項目，探索由政府籌集財政資金向項目所提供的公共服務(wù)支付購買費用，回收社會資本前期建設(shè)投資及運營費用。四是加大資金支持力度。加大對水利工程建設(shè)的資金支持力度，提供長期穩(wěn)定、相對較低成本的資金支持，增強水利工程建設(shè)的融資能力。同時，拓寬還款資金渠道，可以以項目收益、其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔保物。

（三）規(guī)范運營管理，確保PPP項目穩(wěn)健運行

社會資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點，在經(jīng)營過程中為了保證水利工程公益性目標的實現(xiàn)，要對社會資本參與建設(shè)運營加以規(guī)范。一是依法完善項目投資主體企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運行管理制度，提高企業(yè)經(jīng)營管理和服務(wù)水平。二是項目建設(shè)運營過程中，投資經(jīng)營主體應(yīng)嚴格按照基本建設(shè)程序，對項目的質(zhì)量、安全、進度和投資管理負總責。三是積極推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用情況等進行多方面全方位的綜合評價，將結(jié)果及時向社會公布，并以此作為確定收費標準、財政補貼、合作期限等方面的考量依據(jù)。

（四）加強監(jiān)管和服務(wù)，為社會資本創(chuàng)造良好環(huán)境

一是加強信息公開。相關(guān)部門要及時向社會公開發(fā)布水利規(guī)劃、行業(yè)政策、技術(shù)標準、建設(shè)項目等行業(yè)相關(guān)信息，并確保社會投資主體能及時享有。積極培育和發(fā)展中介組織，為社會投資提供咨詢、技術(shù)、管理和市場信息等方面的服務(wù)，提高服務(wù)水平。二是加快完善社會資本退出機制。在落實好清產(chǎn)核資、項目資產(chǎn)處理和建設(shè)運行后續(xù)方案的情況下，允許社會資本有序退出，妥善處理好項目移交接管，確保水利工程項目的順利實施和持續(xù)安全運行。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責任編輯：代建明