高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利之沖突與平衡

方芳

摘 要：因高校管理而引發(fā)的學(xué)生與學(xué)校糾紛的案件不斷涌現(xiàn)，反映了高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利之間的沖突。通過對現(xiàn)實案例的分析，闡釋高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利產(chǎn)生沖突的具體表現(xiàn)，分析二者權(quán)力（利）沖突的根源體現(xiàn)在權(quán)力與權(quán)利博弈的失衡。平衡二者關(guān)系需要完善高校管理法律制度體系，建立高校管理過程的正當程序，完善學(xué)生的權(quán)利救濟途徑。

關(guān)鍵詞：高校管理權(quán)；學(xué)生權(quán)利；沖突；平衡

近幾年，因高校管理而引發(fā)的大學(xué)生與母校的糾紛案件不斷涌入人們的視野。因高校管理而引發(fā)的糾紛其本質(zhì)上反映了高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利之間的沖突與對抗。高校作為獨立的教育法律關(guān)系主體，基于自身發(fā)展和教育目的的需求其應(yīng)當擁有自主管理的權(quán)力；而學(xué)生作為受教育主體同樣擁有其作為公民和受教育者所不可或缺的權(quán)利。兩種權(quán)利（力）在行使的過程中基于多種因素的存在，不可避免地會產(chǎn)生沖突，容易使高校與學(xué)生的關(guān)系對立化，如何化解和平衡二者的權(quán)利沖突是高校管理法治化進程中值得研究的問題。

現(xiàn)狀：高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利沖突的表現(xiàn)

案例：2013年3月10日上午，新疆大學(xué)法學(xué)院學(xué)生李某代替同學(xué)補考 “大學(xué)英語C”考試。開考十分鐘后，監(jiān)考教師發(fā)現(xiàn)李某替考行為。3月18日，新疆大學(xué)法學(xué)院出具加蓋公章并由副院長簽字的紀律處分審批單，處理結(jié)果為：取消李某申請學(xué)士學(xué)位資格。李某于當日在學(xué)生本人簽字欄中簽字。3月19日，新疆大學(xué)學(xué)籍科在紀律處分審批單意見欄中的意見為：根據(jù)規(guī)定開除學(xué)籍處理；4月15日，新疆大學(xué)教務(wù)處在紀律處分審批單意見欄中的意見為：同意開除學(xué)籍；同日，新疆大學(xué)召開“2013年第4次校長辦公會”，該會議決定開除李某學(xué)籍。4月24日，新疆大學(xué)作出新大校字2013第58號處理決定，對李某考試作弊行為作出開除學(xué)籍處分，未書面向李某送達該決定。李某向?qū)W校申訴、教育局申訴，均維持學(xué)校決定，遂訴至法院。一審法院認為，新疆大學(xué)對李某作出開除學(xué)籍處分決定，違反法定程序、適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。后新疆大學(xué)上訴，二審法院駁回上訴，維持原判。[1]

上述案件是近幾年發(fā)生在高校與學(xué)生之間最常見的訴訟糾紛。分析案件我們可以發(fā)現(xiàn)，高校管理權(quán)在行使的過程中可能會與學(xué)生的多種權(quán)利產(chǎn)生沖突。首先，高校管理權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)的沖突。受教育權(quán)是指受教育主體公平、公正地普遍享有各種類型和各種形式教育的權(quán)利?！吨腥A人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第42條規(guī)定了受教育者基于受教育權(quán)享有的衍生權(quán)利，包括參加教育教學(xué)活動的權(quán)利，獲得獎學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金的權(quán)利，在學(xué)業(yè)成績和品行上獲得公正評價的權(quán)利，以及對學(xué)校處理決定不服進行救濟的權(quán)利。該案中，學(xué)校最終作出開除學(xué)籍的處分決定剝奪了學(xué)生繼續(xù)接受高等教育的權(quán)利，嚴重影響了學(xué)生受教育權(quán)的實現(xiàn)。近幾年，學(xué)生訴高校的大多數(shù)案件均是由于學(xué)生對學(xué)校作出開除學(xué)籍或取消學(xué)位授予這樣嚴重影響到學(xué)生受教育權(quán)實現(xiàn)的行為不滿而發(fā)生的，體現(xiàn)了高校管理權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)的沖突。其次，高校管理權(quán)與學(xué)生程序性權(quán)利的沖突。盡管我們通常從實體利益的角度來考慮權(quán)利，但不應(yīng)該忽視程序性權(quán)利的存在及其意義，任何一種利益或?qū)嶓w性權(quán)利都必須通過程序而實現(xiàn)或獲得保障。根據(jù)《教育法》的相關(guān)規(guī)定，學(xué)生對學(xué)校的處分有告知權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、申訴權(quán)、訴訟權(quán)等程序性權(quán)利。分析該案可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)校學(xué)籍科作出的開除學(xué)籍的意見、教務(wù)處作出的同意開除李某學(xué)籍意見均未向李某告知，侵犯了學(xué)生的告知權(quán)；新疆大學(xué)召開校長辦公會前，未聽取李某的陳述和申辯，侵犯了學(xué)生的陳述權(quán)與申辯權(quán)；學(xué)校在作出最終處理決定后，未提供證據(jù)證實已向李某送交該處理決定，侵犯了學(xué)生的送達權(quán)。同時，被告新疆大學(xué)未考慮開除學(xué)籍的處分結(jié)果與原告李某替考作弊的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害性程度相當之間的比例關(guān)系，在享有多種紀律處分可選擇的情況下，擇其最重者予以處分，侵犯了學(xué)生公平對待的權(quán)利。最后，高校管理權(quán)與學(xué)生其他權(quán)利的沖突。除了本案所折射出的高校管理權(quán)與學(xué)生上述兩種權(quán)利的沖突，在實踐中，學(xué)生的其他權(quán)利類型也會與高校管理權(quán)產(chǎn)生沖突。例如：因?qū)W校隨意對學(xué)生罰款而侵犯學(xué)生的財產(chǎn)權(quán)；學(xué)校對學(xué)生的行為進行不當言論的評價侵犯學(xué)生的名譽權(quán)；學(xué)校隨意公開學(xué)生的個人信息而侵犯學(xué)生的隱私權(quán)等，都是高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利的沖突表現(xiàn)。

歸因：權(quán)力與權(quán)利的博弈失衡

高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利的沖突表現(xiàn)實質(zhì)上反映了權(quán)力與權(quán)利的博弈過程。在高校根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對學(xué)生進行管理的場域中，高校管理權(quán)的性質(zhì)為行政權(quán)力，具有權(quán)力屬性。學(xué)生作為被管理者，其所享有的一般公民所享有的法定權(quán)利和作為受教者所享有的特殊權(quán)利都屬于權(quán)利屬性。在高校對學(xué)生管理的過程中，雙方所擁有的“權(quán)力”與“權(quán)利”將進行博弈，在復(fù)雜因素的影響下雙方會作出不同的策略選擇，從而產(chǎn)生不同的結(jié)果。

1.權(quán)力主體（學(xué)校）策略選擇的影響因素

高校作為權(quán)力主體的擁有者，其在與學(xué)生權(quán)利博弈的過程中，會受到自身內(nèi)在因素和外在因素的雙重影響。從內(nèi)在因素來說，權(quán)力本身具有擴張性。正如法國著名思想家孟德斯鳩總結(jié)出的一條萬古不易的經(jīng)驗：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”。[1]高校管理權(quán)也不例外，如果沒有外在制度的約束，權(quán)力主體必然會選擇對自己利益最大化的行為，從而很可能會傷害到行政相對人（學(xué)生）的權(quán)利。從外在因素來看，目前，高校管理權(quán)的外部約束與制衡機制還不夠完善。一是高校管理法律制度還有所欠缺。目前，高校學(xué)生管理法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的清理和修訂不夠及時，有些內(nèi)容明顯滯后，法律規(guī)范的用語不夠嚴謹，存在程序性規(guī)范少，可操作性差，可訴性弱等問題。其次，學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)還沒有形成有效的權(quán)力制衡機制。學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力具有多元性，如校長行政權(quán)、黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、民主管理監(jiān)督權(quán)等。目前，高校行政權(quán)力特色突出，民主參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的權(quán)力色彩弱化，如果不同權(quán)力主體沒有形成相互制約的平衡機制，那么必然導(dǎo)致某種權(quán)力的擴張或濫用，從而侵犯學(xué)生的權(quán)利。

2.權(quán)利主體（學(xué)生）策略選擇的影響因素

學(xué)生在高校管理過程中作為行政相對人，如何選擇行使自身所享有的權(quán)利也會受到內(nèi)外兩方面因素的影響。從內(nèi)在因素來看，主要受到自身權(quán)利意識與主觀維權(quán)態(tài)度的影響。當學(xué)生對學(xué)校處理決定不服時，如果學(xué)生權(quán)利意識弱化，維權(quán)態(tài)度不明顯，大多會選擇“忍氣吞聲”，避免與學(xué)校發(fā)生正面沖突，其結(jié)果容易助長高校權(quán)力的繼續(xù)濫用。不過，隨著我國民眾權(quán)利意識的增強，學(xué)校如同社會一般，正處在一個“走向權(quán)利的時代”。[2]學(xué)生的權(quán)利意識與主觀維權(quán)的態(tài)度日漸彰顯，已經(jīng)開始形成對高校管理權(quán)行使的一種制約。從外在因素來看，學(xué)生權(quán)利救濟渠道是否完善成為學(xué)生是否主張權(quán)利的重要因素。如果學(xué)生權(quán)利救濟機制不完善或渠道不暢通，學(xué)生尋求不到有效的救濟渠道則只能選擇忍氣吞聲，博弈的結(jié)果是高校與學(xué)生的沖突日益嚴重，無法達到權(quán)利（力）的最優(yōu)均衡狀態(tài)。反之，如果雙方可以尋求到最優(yōu)的化解糾紛的渠道，那么二者會在合理的范圍內(nèi)達到權(quán)利（力）的平衡。

對策：平衡高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利沖突的建議

高校對學(xué)生的管理并非只是一套靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排，而是由居于不同利益層次的多方利益主體，也就是權(quán)力結(jié)構(gòu)中的不同權(quán)力主體之間權(quán)責利關(guān)系形成的互動和博弈過程。學(xué)校治理應(yīng)當是一種善治，其基本要求是法治。所以，筆者將按照法的動態(tài)運行的過程，從法的制定、法的執(zhí)行和法的適用三個層面來探討平衡高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利關(guān)系的路徑。

1.完善高校學(xué)生管理法律制度體系

法的制定是法運行的前提和基礎(chǔ)。法律法規(guī)是高校行使自主管理權(quán)的基本依據(jù)，也是國家對高校行使管理權(quán)的規(guī)范與監(jiān)督。我國目前對于高校管理權(quán)行使的主要法律依據(jù)是教育部2005年頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，但隨著教育改革發(fā)展的需要，該規(guī)定的部分內(nèi)容已不適合高校管理的規(guī)定。2015年11月，教育部就該規(guī)定中的學(xué)生創(chuàng)業(yè)、學(xué)籍管理、學(xué)分記錄、轉(zhuǎn)學(xué)轉(zhuǎn)專業(yè)、紀律處分等都進行了相應(yīng)修訂，并公開征求意見，可以說是立法的進步。國家層面的立法應(yīng)進一步明確國家對高校管理的具體要求，特別是要明確哪些相應(yīng)的權(quán)力可以授權(quán)給高校行使，從而使高校的管理權(quán)具有合法來源。同時，高校內(nèi)部要建立完善的管理制度體系。根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)和大學(xué)自治的要求，學(xué)校有權(quán)制定相應(yīng)的規(guī)章制度以管理學(xué)生和維持正常的教學(xué)秩序，但是學(xué)校制定規(guī)章制度要遵守法律保留原則，符合理性與常識，不得超越法定權(quán)限和教育需要設(shè)定義務(wù)。學(xué)校要依據(jù)法律的原則與要求，制定并完善教學(xué)、科研、學(xué)生、人事、資產(chǎn)與財務(wù)、后勤、安全、對外合作等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。學(xué)校制定章程或者關(guān)系師生權(quán)益的重要規(guī)章制度，要遵循民主、公開的程序，廣泛征求校內(nèi)外利益相關(guān)方的意見，保證師生的意見得到充分表達，合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)。

2.建立高校學(xué)生管理過程的正當程序

程序是法治的核心，是法治從法律形態(tài)到現(xiàn)實形態(tài)必不可少的環(huán)節(jié)，是實體性權(quán)利的保障。依法治校理念要求高校建立正當?shù)墓芾沓绦颍驗闆]有正當程序就難以在管理工作過程中實現(xiàn)公開和公平，學(xué)生與高校的沖突與矛盾也會不可避免地產(chǎn)生。學(xué)生管理制度應(yīng)當以學(xué)生為中心，體現(xiàn)公平公正和育人為本的價值理念，尊重和保護學(xué)生的人格尊嚴、基本權(quán)利。對學(xué)生進行處分，應(yīng)當做到事實清楚、定性準確、依據(jù)充分、程序正當。同時，高校還應(yīng)設(shè)立一系列相應(yīng)的程序制度。例如：聽證制度，當高校作出涉及學(xué)生利益的重大事項或者重大決定之前，應(yīng)允許學(xué)生進行陳述，組織不同利益主體的代表充分聽取學(xué)生的意見，作出公正客觀的評價；說明理由制度，當高校作出對學(xué)生不利的決定時，必須說明作出該決定的事實原因和法律依據(jù)；時效制度，高校對學(xué)生的處理尤其是對學(xué)生的申訴請求不能無限期地拖延，應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)完成，以保證學(xué)生可以及時救濟被侵權(quán)利。

3.構(gòu)建多元化的高校學(xué)生權(quán)利救濟體系

“有權(quán)利就必須有救濟，沒有救濟的權(quán)利不是真正的權(quán)利”。[3]救濟作為一種尋求權(quán)利保障的行為或過程，對于任何的權(quán)利實現(xiàn)都是必不可少的。權(quán)利救濟也是法的適用環(huán)節(jié)。建立多元化的學(xué)生權(quán)利救濟渠道是平衡高校自主管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利沖突的重要保障，也是維護高校學(xué)生合法權(quán)益的重要內(nèi)容。首先，完善學(xué)生申訴制度，包括校內(nèi)申訴和行政申訴。雖然目前各校基本都建立了學(xué)生申訴委員會，但在申訴的處理程序方面并不完善。學(xué)校應(yīng)當建立相對獨立的學(xué)生申訴處理機構(gòu)，其人員組成、受理及處理規(guī)則，應(yīng)當符合正當程序原則的要求。學(xué)校處理學(xué)生申訴，應(yīng)當建立并積極運用聽證方式，保證處理程序的公開、公正。對于行政申訴來說，應(yīng)盡快出臺辦法確定申訴范圍及管轄，明確申訴的程序，對提出申訴、撤訴、申訴受理及處理的形式、時效等作出明確具體的規(guī)定。其次，可以引進具有專業(yè)性、中立性和綜合性特征的教育仲裁機制。教育仲裁委員會由教育行政主管部門的代表、學(xué)校代表和學(xué)生聯(lián)合組織的代表組成。教育仲裁適用專門的仲裁規(guī)則，以憲法、法律和教育類法規(guī)為裁決依據(jù)。雖然教育仲裁制度目前在我國教育法律救濟領(lǐng)域還處于缺失狀態(tài)，但其所具有的效益、公平、及時的特征無疑為我們解決教育糾紛提供了一個新思路。最后，應(yīng)進一步完善司法救濟途徑。2014年12月24日，最高人民法院發(fā)布的第九批指導(dǎo)性案例中的38號“田某訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”確認了高校作為授權(quán)行政主體的訴訟主體資格，那么哪些事項可以使高校成為可訴主體呢？筆者認為，如果學(xué)生與學(xué)校所爭議的事實足以影響學(xué)生獲得或失去作為學(xué)校成員，即學(xué)生這一特定身份，如不予錄取、開除學(xué)籍、不發(fā)放畢業(yè)文憑和授予學(xué)位等，應(yīng)允許學(xué)生提起行政訴訟，請求司法救濟。因為該類事項將導(dǎo)致學(xué)生實質(zhì)性地位的改變，性質(zhì)嚴重，對學(xué)生受教育權(quán)的影響重大。如果學(xué)校從事的是普通內(nèi)部事務(wù)的管理，如制定作息時間、宿舍樓的管理等，學(xué)生因此受到不足以影響其獲得或失去作為學(xué)校成員身份的處理決定，則不應(yīng)成為司法審查的事項。

本文系天津市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“構(gòu)建天津市高等教育法律救濟機制研究”（課題批準號：CE4031）的階段性研究成果

參考文獻：

[1] [法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M]. 北京：商務(wù)印書館，1982：154.

[2] 夏勇.走向權(quán)利的時代[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1995：75.

[3] 程燎原，王人博.贏得神圣—權(quán)利及其救濟通論[M].濟南：山東人民出版社，1993.

（作者單位：天津市教育科學(xué)研究院教育法制研究所）

[責任編輯：于 洋]