論海事部門(mén)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益中面臨的主要問(wèn)題及改進(jìn)

摘 要 海洋權(quán)益是國(guó)家權(quán)益的重要組成部分，維護(hù)海洋權(quán)益符合“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”。海事部門(mén)承擔(dān)維護(hù)海域權(quán)益的職責(zé)主要包括維護(hù)海上交通安全，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航；控制海上船舶污染物排放，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境；代表國(guó)家行使海事調(diào)查權(quán)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。海事部門(mén)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益中面臨著如下問(wèn)題：在海事履約中職責(zé)存在重疊，模糊部分，履約效率受影響；在維護(hù)海洋權(quán)益的法律制度方面不健全，國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化程度不到位；對(duì)中國(guó)海事維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的理論研究不足；海事部門(mén)海上監(jiān)管能力薄弱。為此，應(yīng)在更新海事管理觀念，強(qiáng)化海洋維權(quán)意識(shí)；加快海事立法進(jìn)程，構(gòu)建海事法律體系等層面加以完善；借鑒《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，以我國(guó)《海上交通安全法》修訂為契機(jī)做好國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的細(xì)化工作。

關(guān)鍵詞 海事部門(mén) 國(guó)家海洋權(quán)益 問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)：D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1海事部門(mén)承擔(dān)維護(hù)海洋權(quán)益的職責(zé)

中國(guó)海事局作為保護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的主要力量之一，是國(guó)家法律授權(quán)的主管海上交通安全和防治船舶污染海洋環(huán)境的機(jī)關(guān)，代表國(guó)家履行國(guó)際海事公約，執(zhí)行國(guó)家制定的有關(guān)海上安全及防治水域污染相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章，維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益。具體來(lái)說(shuō)，海事部門(mén)維護(hù)海洋權(quán)益有以下幾方面：

（1）維護(hù)海上交通安全，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

（2）控制海上船舶污染物排放，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。根據(jù)國(guó)際海事公約《MARPOL73/78》的相關(guān)防污染規(guī)定，在我國(guó)主要由海事部門(mén)對(duì)管轄的海域的船舶進(jìn)行監(jiān)督檢查，控制散裝有毒液體污染，防治船舶油類(lèi)污染、海運(yùn)包裝貨物的污染、船舶生活污水污染及垃圾污染。

（3）代表國(guó)家行使海事調(diào)查權(quán)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。海事調(diào)查是法律賦予海事主管機(jī)關(guān)的重要職責(zé)之一。

2海事部門(mén)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益中面臨的主要問(wèn)題

2.1國(guó)家相關(guān)部門(mén)在海事履約中職責(zé)存在重疊，模糊部分，履約效率受影響

國(guó)家海洋局和交通部海事局都是維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益的重要部門(mén)，但是兩者在履行海事國(guó)際公約過(guò)程中國(guó)家規(guī)定的職責(zé)存在重疊，模糊不清。

國(guó)家海洋局主要職責(zé)：（1）負(fù)責(zé)組織擬訂海洋維權(quán)執(zhí)法的制度和措施，制定執(zhí)法規(guī)范和流程。在我國(guó)管轄海域?qū)嵤┚S權(quán)執(zhí)法活動(dòng)。管護(hù)海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家海上安全和治安秩序，負(fù)責(zé)海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件。負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場(chǎng)的漁業(yè)執(zhí)法檢查并組織調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛。負(fù)責(zé)海域使用、海島保護(hù)及無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)、海底電纜管道鋪設(shè)、海洋調(diào)查測(cè)量以及涉外海洋科學(xué)研究活動(dòng)等的執(zhí)法檢查。指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方海上執(zhí)法工作。參與海上應(yīng)急救援，依法組織或參與調(diào)查處理海上漁業(yè)生產(chǎn)安全事故，按規(guī)定權(quán)限調(diào)查處理海洋環(huán)境污染事故等。（2）負(fù)責(zé)開(kāi)展海洋領(lǐng)域國(guó)際交流與合作，參與涉外海洋事務(wù)談判與磋商，組織履行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《南極條約》等國(guó)際海洋公約、條約和協(xié)定，承擔(dān)極地、公海和國(guó)際海底相關(guān)事務(wù)。

交通部海事局主要職責(zé)：（1）統(tǒng)一管理水上交通安全和防治船舶污染。監(jiān)督管理船舶所有人安全生產(chǎn)條件和水運(yùn)企業(yè)安全管理體系；調(diào)查、處理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通違法案件；指導(dǎo)船舶污染損害賠償工作。（2）組織實(shí)施國(guó)際海事條約；履行“船旗國(guó)”、“港口國(guó)”及“沿岸國(guó)”監(jiān)督管理義務(wù)，依法維護(hù)國(guó)家主權(quán)；負(fù)責(zé)有關(guān)海事業(yè)務(wù)國(guó)際組織事務(wù)和有關(guān)國(guó)際合作、交流事宜。

在上述職責(zé)規(guī)定中，兩機(jī)構(gòu)在組織實(shí)施國(guó)際海洋法公約和國(guó)際海事條約的職責(zé)不清，易導(dǎo)致履約中的糾紛，導(dǎo)致海事維權(quán)履行效率不高，履行效果不佳。

按全國(guó)人大通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（2013年3月14日）第（五）條規(guī)定，我國(guó)將國(guó)家海洋局與中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部的中國(guó)漁政、海關(guān)總署的海上緝私警察隊(duì)伍進(jìn)行整合，重新組建了國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。海洋局的主要職責(zé)是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。授權(quán)國(guó)家海洋局下屬中國(guó)海警局進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法，海警局接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。我國(guó)還設(shè)立國(guó)家海洋委員會(huì)作為高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作也是由國(guó)家海洋局承擔(dān)。至2013年7月，新版國(guó)家海洋局“三定”方案公布，中國(guó)海警局正式成立。全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院整合海上執(zhí)法資源成立中國(guó)海警局，旨在結(jié)束“九龍鬧?！备窬郑纬蓢?guó)家海洋全方位的職責(zé)管理，從而維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益。但是目前我國(guó)海警局法制建設(shè)不能及時(shí)跟上形勢(shì)發(fā)展的需要，相關(guān)配套行政規(guī)章不全，執(zhí)法范圍與交通部海事部門(mén)交叉重疊。

2.2海事管理部門(mén)在維護(hù)海洋權(quán)益的法律制度方面不健全，國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化程度不到位

（1）國(guó)際海事公約與國(guó)內(nèi)海事立法之間的關(guān)系未能明確；

（2）國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化進(jìn)程不能跟上公約的變化；

國(guó)際公約修訂往往是根據(jù)國(guó)際航運(yùn)形勢(shì)發(fā)展的進(jìn)程不斷進(jìn)行，但是國(guó)內(nèi)配套的相關(guān)法規(guī)更新極慢，無(wú)法與國(guó)際公約接軌。交通部海事局2002年制定的《海事法規(guī)體系框架》，依據(jù)我國(guó)海事管理實(shí)際提出了諸多的立法建議。但是，13年后發(fā)現(xiàn)“目前《框架》提出“待制定”的3個(gè)法律一個(gè)也沒(méi)有制定；“待制定”的8個(gè)行政法規(guī)有7個(gè)未制定，只通過(guò)了《船員管理?xiàng)l例》；“待修訂”的7個(gè)行政法規(guī)雖然有多個(gè)經(jīng)過(guò)修改，但基本上不是本來(lái)規(guī)劃意義上的修改，而從行政審批制度改革角度進(jìn)行的適應(yīng)性修改。”，在比如《海上交通安全法》的修訂，從2004年至今，十幾年時(shí)間尚未完成。因此，有關(guān)公約條款中涉及海事管理的部分國(guó)內(nèi)化進(jìn)程無(wú)法跟上公約變化，導(dǎo)致海上維權(quán)內(nèi)容執(zhí)行難度較大。

（3）海事管理職責(zé)交叉或缺位導(dǎo)致相關(guān)法律規(guī)定存在矛盾和不協(xié)調(diào)問(wèn)題。

按照我國(guó)目前海事管理體制，交通部海事局不是唯一的執(zhí)行涉及國(guó)際公約及附則有關(guān)規(guī)定的主管機(jī)關(guān)，中國(guó)海警局（2013年成立）在履行國(guó)際公約、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益時(shí)，也有為了履行相應(yīng)的職責(zé)而制定的行政法規(guī)的權(quán)限。所以涉海管理部門(mén)的分工交叉或缺位的情況將繼續(xù)存在。交通部海事局以及中國(guó)海警局在履行海事國(guó)際公約方面權(quán)限、協(xié)調(diào)機(jī)制等并不明確，會(huì)造成行政管理立法上的矛盾和執(zhí)法上的不協(xié)調(diào)。

2.3對(duì)中國(guó)海事維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的理論研究不足

海事管理機(jī)構(gòu)雖然越來(lái)越重視維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益工作，但由于對(duì)國(guó)家海洋權(quán)益缺乏系統(tǒng)的研究，尤其是對(duì)海事維權(quán)的有關(guān)國(guó)際公約和履約實(shí)踐的研究明顯不足，造成海事維權(quán)的法理和實(shí)踐理論基礎(chǔ)仍然較為薄弱。

2.4海事部門(mén)海上監(jiān)管能力薄弱

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)做出明確定義并設(shè)立了所屬國(guó)對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)科研調(diào)查權(quán)、資源勘探與開(kāi)發(fā)權(quán)、航行自由權(quán)、海底電纜管道鋪設(shè)自由權(quán)等給予了限制性規(guī)定，根據(jù)公約規(guī)定：各國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使其權(quán)利以及履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國(guó)按照本公約的規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和法規(guī)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，漁業(yè)、體育運(yùn)動(dòng)、航運(yùn)、旅游觀光、科學(xué)研究、礦產(chǎn)開(kāi)采、資源利用等活動(dòng)大量增加，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的作業(yè)以及相關(guān)的設(shè)施（如石油平臺(tái)、人工漁礁）建設(shè)呈增加趨勢(shì)。一些國(guó)家更是借科學(xué)考察之名從事不法作業(yè)活動(dòng)，損害我國(guó)的海洋利益。海事部門(mén)在努力維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的同時(shí)，也暴露出對(duì)我國(guó)遠(yuǎn)海施工作業(yè)監(jiān)管上的不足。

3改進(jìn)海事部門(mén)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益中面臨主要問(wèn)題的對(duì)策

海洋權(quán)益一詞源自美國(guó)馬漢“海權(quán)三部曲”中第一部《海權(quán)對(duì)歷史的影響》一書(shū)，后被西方海洋法學(xué)者廣泛應(yīng)用于立法以及學(xué)術(shù)著作之中。上世紀(jì)90年代，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992年）和《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998年），前一部法律在序言和第一條，后一部法律在第一條引進(jìn)海洋權(quán)益這一術(shù)語(yǔ)。海洋權(quán)益是國(guó)家權(quán)益的重要組成部分，維護(hù)海洋權(quán)益符合“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”。

（1）更新海事管理觀念，強(qiáng)化海洋維權(quán)意識(shí)。海洋是國(guó)家安全的屏障，保障海洋安全、維護(hù)海洋權(quán)益，是發(fā)展國(guó)際貿(mào)易、加強(qiáng)國(guó)際交流的基礎(chǔ)。海事機(jī)構(gòu)應(yīng)樹(shù)立起經(jīng)營(yíng)海洋的管理理念，積極與國(guó)際法律制度接軌，改變長(zhǎng)期以港口、近海海域?yàn)橹鞯墓芾砝砟詈凸芾砟Ｊ?，充分發(fā)揮法律賦予的職能，進(jìn)一步完善執(zhí)法裝備、提高執(zhí)法水平，加強(qiáng)對(duì)遠(yuǎn)程海域的安全管理和執(zhí)法監(jiān)督。同時(shí)，要在海事執(zhí)法隊(duì)伍中開(kāi)展強(qiáng)化海洋維權(quán)意識(shí)、維護(hù)海洋權(quán)益的宣傳和教育工作，更新執(zhí)法理念、創(chuàng)新工作方法，以法律視角分析我國(guó)的海洋國(guó)情，以更加堅(jiān)定的信心處理執(zhí)法過(guò)程中遇到的問(wèn)題，真正擔(dān)負(fù)起維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，樹(shù)立海事權(quán)威，弘揚(yáng)海事文化的重任。

（2）加快海事立法進(jìn)程，構(gòu)建海事法律體系。與時(shí)俱進(jìn)的法律法規(guī)和完備的法律體系，是海事機(jī)構(gòu)順利開(kāi)展工作的重要基礎(chǔ)，針對(duì)海事管理法律方面存在的問(wèn)題，提出如下完善建議：一是盡快修訂不符合新形勢(shì)需要的“海安法”和“防止船舶污染海域管理?xiàng)l例”等法律法規(guī)，在“海安法”中增加關(guān)于“緊追權(quán)”的規(guī)定，進(jìn)一步明確領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等水域的管理權(quán)限，與“鄰海及毗連區(qū)法”和“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法”做到有效銜接。對(duì)“防止船舶污染海域管理?xiàng)l例”進(jìn)一步細(xì)化，使其在防治船舶污染方面更具可操作性。二是在制定和修改法律時(shí)，要在堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)原則、國(guó)家安全原則的前提下，切實(shí)履行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》成員國(guó)的義務(wù)，與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和其他國(guó)際海事公約在內(nèi)容方面實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，充分體現(xiàn)公約賦予海事機(jī)構(gòu)的職能。三是在加快海事立法進(jìn)程的同時(shí)，逐步構(gòu)建起具有科學(xué)性、前瞻性，內(nèi)容全面，上下位銜接有序的海事法律體系，使海事立法工作更加系統(tǒng)，為海事機(jī)構(gòu)在保障水上交通安全、保障人命財(cái)產(chǎn)安全和保護(hù)海洋環(huán)境等方面提供更強(qiáng)大的法律支撐。

（3）借鑒《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，以我國(guó)《海上交通安全法》修訂為契機(jī)做好國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的細(xì)化工作。

《海上交通安全法》是維護(hù)海上交通安全的龍頭法，是海事部門(mén)維護(hù)海洋權(quán)益執(zhí)法的根本依據(jù)，2014年由交通部研究，國(guó)務(wù)院審核，現(xiàn)該法草案已征求意見(jiàn)階段?！逗Ｉ辖煌ò踩ā吩诤Ｑ髾?quán)益保護(hù)的制度設(shè)計(jì)方面應(yīng)充分發(fā)揮海事管理部門(mén)的積極作用。當(dāng)前我國(guó)海洋權(quán)益維護(hù)面臨著嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，為了解決海事部門(mén)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益中所（下轉(zhuǎn)第140頁(yè)）（上接第123頁(yè)）面臨的問(wèn)題，參照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及相關(guān)國(guó)際海洋公約規(guī)定，借鑒海事管理發(fā)達(dá)國(guó)家的海事立法，《海上交通安全法》建立了以下幾個(gè)方面的制度：海上安全預(yù)警預(yù)控體系；建立和完善無(wú)害通過(guò)、登臨檢查和緊追權(quán)制度；聯(lián)合海洋執(zhí)法制度以及海洋環(huán)境公益訴訟制度。

在國(guó)家賦予海事部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)，《海上交通安全法》引入無(wú)害通過(guò)、登臨檢查及緊追權(quán)制度將使海事部門(mén)維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益落到實(shí)處。一旦《海安法》修訂案在全國(guó)人大通過(guò)，海事部門(mén)將以此為契機(jī)修訂細(xì)則，強(qiáng)化海事維權(quán)機(jī)能。

作者簡(jiǎn)介：楊俊敏（1970-），男，江西瑞金人，華東政法大學(xué)國(guó)際法博士生，上海海事大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向：國(guó)際海商法。

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