農(nóng)民承包地退出制度在梁平縣試驗(yàn)中漸成型

黨的十八屆五中全會立足于城鄉(xiāng)大變革的時(shí)代背景，提出進(jìn)城農(nóng)民承包權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重大問題。梁平縣作為土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)，探索農(nóng)民承包地退出與轉(zhuǎn)讓，取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成效。從梁平實(shí)踐看，農(nóng)民承包地退出試驗(yàn)可行，可在更大范圍內(nèi)推廣，應(yīng)進(jìn)一步建立農(nóng)民承包地退出制度，賦予進(jìn)城農(nóng)民退出承包地的選擇權(quán)。

2014年底，重慶市梁平縣作為農(nóng)業(yè)部等13個(gè)部門聯(lián)合確定的第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，開始承擔(dān)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出試驗(yàn)任務(wù)。2015年年底，黨的十八屆五中全會提出，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。2016年，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》要求，逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，積極引導(dǎo)和支持進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。

梁平縣農(nóng)民承包地退出試驗(yàn)的做法

2015年，梁平縣制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)實(shí)施辦法（試行）》，選定禮讓鎮(zhèn)川西村、屏錦鎮(zhèn)萬年村等村開展農(nóng)民承包地退出轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)試驗(yàn)，主要做法如下。

（一）結(jié)合進(jìn)城農(nóng)戶和用地主體需要，設(shè)定承包地退出模式

考慮到進(jìn)城農(nóng)戶和用地主體雙方的需要，梁平縣制定了兩種各具特色、互為補(bǔ)充的承包地退出模式。一是“整體退出、集中使用”模式。這種模式要求退地農(nóng)戶必須以戶為單位，整體放棄承包地。集體經(jīng)濟(jì)組織向退地農(nóng)戶支付補(bǔ)償后，農(nóng)戶徹底放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。村集體通過“小并大、零拼整”的方式，將農(nóng)戶退出的承包地集中連片和土地整治后，統(tǒng)一對外出租或重新發(fā)包。川西村農(nóng)民退地以這種模式為主。二是“部分退出、進(jìn)退聯(lián)動”模式。這種模式一般先由農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提出對某一地塊的使用意向，經(jīng)集體和承包戶同意后，再由三方議定退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、集體與承包戶的收益分配、各方權(quán)利義務(wù)等。用地主體支付租金后，在合同期內(nèi)獲得該地塊的經(jīng)營權(quán)。這是萬年村農(nóng)民退地的主要模式。

（二）為防范社會風(fēng)險(xiǎn)，對退出承包地的農(nóng)民設(shè)定前置條件

為避免因承包地退出引發(fā)社會問題，梁平縣對以戶為單位的承包地整體退出，設(shè)置了嚴(yán)格的前置條件。凡是申請整體退地的農(nóng)民，必須具備兩個(gè)條件：一是有穩(wěn)定的職業(yè)或收入來源。二是戶主本人在本集體經(jīng)濟(jì)組織以外有固定住所，或戶主子女有城鎮(zhèn)住房。梁平縣通過設(shè)置嚴(yán)格的退出條件，讓有能力、有意愿的農(nóng)民退出承包地，有效消除了農(nóng)民退出全部承包地后成為無業(yè)游民的風(fēng)險(xiǎn)。

符合上述條件的農(nóng)戶，一般都是農(nóng)民中的佼佼者。他們有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)和收入，長期定居城鎮(zhèn)，其工作和生活已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)農(nóng)村，對農(nóng)村土地的“生存依賴”基本消失。川西村馮輝路今年60歲，一直在外打工，已20年不種地，大兒子在廈門開公司，二兒子在廣東中山上班，他和老伴年紀(jì)再大些就隨兒子們生活。我們調(diào)研時(shí)，馮輝路剛好專程回村來辦理退出承包地的事情，退出6.42畝承包地可以拿到近9萬元的退地補(bǔ)償，他家很樂意。

（三）綜合各方因素，確定退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系到承包戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、承接方及地方政府的利益，是承包地退出試點(diǎn)工作的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和日后政府征地工作需要，梁平縣按照“合法、合理、可操作”的原則，兼顧國家、集體和個(gè)人三方利益，對承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了三點(diǎn)規(guī)定：一是由集體經(jīng)濟(jì)組織與自愿退地的農(nóng)民協(xié)商，并經(jīng)集體民主討論確定；二是考慮不同土地類型、不同地理位置，結(jié)合二輪承包期剩余年限和當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格，適當(dāng)考慮承包關(guān)系“長久不變”因素；三是原則上不得超過同期國家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)期間每畝承包地退出補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)為1.4萬元，實(shí)踐中川西、萬年等村都以此作為退出補(bǔ)償價(jià)。為鼓勵農(nóng)戶順利退地，萬年村對退地農(nóng)民額外獎勵2000元/畝。

（四）考慮到試點(diǎn)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，地方政府安排補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金

考慮到試點(diǎn)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，承接方有時(shí)也難以一次性支付合同期間的全部流轉(zhuǎn)費(fèi)用，梁平縣于2016年制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出周轉(zhuǎn)金管理辦法（試行）》，為承包地退出試點(diǎn)安排了160萬元周轉(zhuǎn)資金。該辦法規(guī)定，在集體經(jīng)濟(jì)組織不能一次性付清農(nóng)戶退地補(bǔ)償款時(shí)，由地方政府退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金先行墊付。后期，集體以退出土地的出租或發(fā)包收益，償還政府墊付的周轉(zhuǎn)金。川西村就是借助政府設(shè)置的周轉(zhuǎn)金“贖回”農(nóng)戶承包地。

承包地退出政策符合進(jìn)城農(nóng)民意愿，試驗(yàn)取得預(yù)期效果

（一）承包地退出政策符合進(jìn)城農(nóng)民意愿

萬年村共有3003畝耕地，流轉(zhuǎn)面積就有2720畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)90%，49個(gè)家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司和合作社等新型經(jīng)營主體經(jīng)營了該村大部分耕地，該村80%～90%的勞動力從事非農(nóng)工作，30%的勞動力去縣外打工，不少進(jìn)城農(nóng)戶愿意退地。川西村有3728畝耕地，流轉(zhuǎn)面積3056畝，由23個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營。該村共有1180戶農(nóng)戶，第一次摸底就有約300戶愿意退出承包地，進(jìn)城農(nóng)戶退地意愿強(qiáng)烈。梁平縣土地流轉(zhuǎn)總面積為49.3萬畝，流轉(zhuǎn)比例達(dá)50.7%，農(nóng)業(yè)人口72萬，其中超過四成常年外出，不少進(jìn)城農(nóng)民有退出承包地的意愿。

受現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民退地意愿的推動，在正式試驗(yàn)之前，梁平縣農(nóng)民已經(jīng)自發(fā)進(jìn)行了承包地退出嘗試。2014年3月，梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村有20戶農(nóng)戶退出15畝撂荒承包地，轉(zhuǎn)讓給金帶鎮(zhèn)仁和村專業(yè)大戶首小江。首小江把戶口從原村遷至義和村，經(jīng)成員代表大會民主表決后成為本集體成員，每畝向集體繳納3.45萬元的承包費(fèi)用，以《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“其他方式承包”該地塊50年。退地農(nóng)戶拿到每畝3萬元的補(bǔ)償，村集體獲得了每畝0.45萬元的管理收益。2015年，政府部門還為首小江發(fā)放了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

（二）承包地退出試驗(yàn)進(jìn)展順利且取得初步成效

由于承包地退出政策迎合部分進(jìn)城農(nóng)民的需求，且有助于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，承包戶、村集體和用地主體的參與熱情很高。以整體退出試點(diǎn)川西村九組為例，該組70多戶農(nóng)戶，有21戶農(nóng)戶自愿申請退地，其中符合條件的15戶。做家具銷售生意、53歲的吳建平，在鎮(zhèn)上購買了300平方米門市房，他家已經(jīng)12年不種地，4.56畝承包地讓他人免費(fèi)耕種。村里推行承包地退出試驗(yàn)后，他第一個(gè)趕回來申請退地。已在廣東做了20年木工、月收入1萬元、45歲的王元偉算了一筆賬。他家7.17畝承包地已經(jīng)出租7年，一年租金不到5000元，租金有一搭沒一搭。退出承包地可以得到10萬元補(bǔ)償款，若買年利率6%的理財(cái)產(chǎn)品，年收入6000元?！拔壹炔辉阜N地也不會種地，一次性退出更合適?！蓖踉獋ミ@樣說。目前，川西村九組已經(jīng)退出承包地79.69畝，并將進(jìn)行地塊調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)退出土地的連片經(jīng)營，受讓承接主體用來規(guī)?；N植蓮藕。

除農(nóng)戶整體退地外，根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需要，萬年村開展農(nóng)民退出部分承包地的試驗(yàn)。一個(gè)專業(yè)大戶想長期租賃該村四組一塊19.7畝的承包地建設(shè)施大棚，種植水果、蔬菜。該地塊涉及的29戶農(nóng)戶，全都同意以每畝1.4萬元的價(jià)格將承包權(quán)退給集體。集體將地出租給大戶使用30年。另外，雖然萬年村主要承擔(dān)部分退出試點(diǎn)，但仍然有不少農(nóng)戶積極爭取整體退出，經(jīng)嚴(yán)格審核，最終兩戶農(nóng)民退出了全部承包地。

梁平農(nóng)戶承包地試驗(yàn)進(jìn)展順利而有成效。至2016年8月底，試點(diǎn)正式啟動不到2個(gè)月時(shí)間，梁平縣已有101戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地297.47畝。此外，合興鎮(zhèn)護(hù)城村等也在申請承擔(dān)農(nóng)戶承包地退出試點(diǎn)工作。受讓承接主體表示，與集體直接簽訂長期土地轉(zhuǎn)讓合同后，他們不再擔(dān)心農(nóng)戶臨時(shí)反悔，也不受家庭承包期限制，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營更加穩(wěn)定，他們可以更加放心地投資于土地和農(nóng)業(yè)，更加踏實(shí)地建設(shè)施農(nóng)業(yè)，購買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，與農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行長期協(xié)作。

建立農(nóng)民承包地退出制度的探討與建議

（一）當(dāng)前對農(nóng)民退地要設(shè)置門檻，長遠(yuǎn)應(yīng)健全農(nóng)民社保體系，農(nóng)戶整體退地后不應(yīng)再要求重新分配承包地

農(nóng)民退出承包地后的長遠(yuǎn)生計(jì)保障是決策者最為擔(dān)憂的問題。梁平試驗(yàn)中，對整戶退出全部承包地的農(nóng)民，要求退地農(nóng)民必須有穩(wěn)定的職業(yè)或收入來源、在本集體以外有固定住所。在一段時(shí)期內(nèi)，部分農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)、居住生活還不太穩(wěn)定，其中一些有返回農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需求。基于穩(wěn)妥考慮，為防范農(nóng)民退地可能帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前各地試驗(yàn)及今后改革推進(jìn)過程中，有必要在住房、就業(yè)、收入、社會保障等方面對退出承包地的農(nóng)戶設(shè)置退出條件。長遠(yuǎn)來看，應(yīng)健全農(nóng)民社會保障體系，提高農(nóng)民社會保障水平，發(fā)揮社保體系對農(nóng)民的保障作用，減輕承包地承擔(dān)著的農(nóng)民生活保障作用的壓力。在新型城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尤其是退地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。對于退出全部承包地的農(nóng)戶，其家庭現(xiàn)有人口及今后新增人口都不得再要求獲得承包地。對于退出部分承包地的農(nóng)戶，若今后農(nóng)村集體重新分配土地，應(yīng)扣除其相應(yīng)比例承包地。

（二）集體擁有退出承包地的所有權(quán)，受讓主體獲得土地經(jīng)營權(quán)而非承包權(quán)

農(nóng)戶退出的承包地仍然歸集體所有并管理。集體收回承包地后，可以統(tǒng)一經(jīng)營，也可以轉(zhuǎn)讓。退出土地應(yīng)優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類似，外來主體也可以受讓，但集體應(yīng)對其設(shè)置一定進(jìn)入條件并有權(quán)監(jiān)督規(guī)范其用地行為，主要包括，外來主體應(yīng)具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，農(nóng)地必須農(nóng)用，合理保護(hù)農(nóng)地等。梁平試驗(yàn)中，當(dāng)?shù)匕凑铡掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，以非家庭承包方式的其他承包方式發(fā)包，采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式競價(jià)發(fā)包，發(fā)包年限初定30年，還可入股經(jīng)濟(jì)實(shí)體，原則上不再以家庭承包方式發(fā)包。

2016年中央1號文件提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法。農(nóng)戶退出承包地經(jīng)集體再發(fā)包后，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)如何體現(xiàn)，受讓承接主體獲得的是什么權(quán)利？需要做好頂層設(shè)計(jì)。有三種方案供選擇。第一，對受讓主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，賦予其受讓土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)；對受讓主體是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，僅賦予其受讓土地的經(jīng)營權(quán)。此方案區(qū)別對待了集體成員與非成員的權(quán)利，但會在集體內(nèi)部造成承包地、承包權(quán)的不平等。第二，無論受讓主體是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，都賦予其受讓土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這一方案賦予集體外部主體以承包權(quán)，涉及外部人進(jìn)入集體、打破集體邊界的問題。梁平試驗(yàn)中，首小江大費(fèi)周折將戶口遷入義和村一組，成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)。但這不應(yīng)該是未來的政策方向。第三，無論受讓主體是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，僅賦予其受讓土地的經(jīng)營權(quán)。綜合考慮，建議選擇第三種方案。一視同仁地僅賦予受讓主體土地的經(jīng)營權(quán)，統(tǒng)一體現(xiàn)退出土地重新轉(zhuǎn)讓后受讓主體獲得土地經(jīng)營權(quán)的有償性、非平均性，可以清楚地區(qū)別于按家庭承包方式獲得承包地的無償性、平均性。

（三）建立健全承包地退出與轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)交易市場，政府可在市場服務(wù)、補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金方面發(fā)揮作用

梁平試驗(yàn)初步形成了承包地的農(nóng)戶退出、集體收回、經(jīng)營主體受讓的產(chǎn)權(quán)交易市場的雛形。但目前試點(diǎn)較為封閉，當(dāng)前試驗(yàn)階段政府還不得不參與其中，土地要素的價(jià)格形成機(jī)制還不成熟，市場很不完備。未來試驗(yàn)政策推廣后，承包地退出與轉(zhuǎn)讓活動應(yīng)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，統(tǒng)一進(jìn)行管理與服務(wù)。目前承包地退出的補(bǔ)償價(jià)格還并非完全由市場形成，政府制定的征地補(bǔ)償價(jià)格客觀上成為指導(dǎo)承包地退出的價(jià)格上限。今后承包地退出與轉(zhuǎn)讓的價(jià)格應(yīng)由市場來決定。政府直接指導(dǎo)承包地退出與轉(zhuǎn)讓、指導(dǎo)價(jià)格形成的作用應(yīng)在市場完備后逐步退出。我國大部分村組集體經(jīng)濟(jì)薄弱，76.3%的村集體經(jīng)營收益都在5萬元以下。政府可設(shè)立退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金，支持農(nóng)戶與集體之間順利完成承包地的退出與回收。

（四）統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)戶承包地、宅基地與集體收益分配權(quán)退出試點(diǎn)

進(jìn)城農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)這“三項(xiàng)權(quán)利”的維護(hù)和退出是一個(gè)系統(tǒng)性問題，都聚焦于進(jìn)城農(nóng)民利益，需要統(tǒng)籌推進(jìn)。2010年以來，川西村有21戶農(nóng)民退出29.5畝宅基地，退出宅基地復(fù)墾還耕，驗(yàn)收合格后，經(jīng)重慶市土地產(chǎn)權(quán)交易所賣出建設(shè)用地指標(biāo)（“地票”），每畝13～14萬元，集體留15%，農(nóng)戶獲得85%。川西村愿意退出承包地的農(nóng)戶中，部分已經(jīng)在前幾年退出了宅基地。馮輝路之前未退出宅基地，調(diào)查中他明確表示愿意把宅基地也退掉，徹底“洗腳上岸”，不做農(nóng)民了。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民有同時(shí)放棄承包地、宅基地和集體收益分配權(quán)的實(shí)際需求。除梁平縣外，開展了土地承包權(quán)退出試驗(yàn)的還有四川省成都市和內(nèi)江市市中區(qū)等共三個(gè)地區(qū)，主要由農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行指導(dǎo)。2015年啟動的宅基地制度改革在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，湖南省瀏陽市、江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、福建省晉江市等15個(gè)地區(qū)正在進(jìn)行為期3年的試點(diǎn)，這項(xiàng)改革試點(diǎn)主要由國土資源部門進(jìn)行指導(dǎo)。關(guān)于農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股份權(quán)能退出的改革也正在一些地區(qū)推進(jìn)。不過，這三項(xiàng)改革基本上都在分頭進(jìn)行，極少有地區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)。但對每戶進(jìn)城農(nóng)民而言，“三項(xiàng)權(quán)利”退出是其需要統(tǒng)籌考慮的問題。本文建議，“三項(xiàng)權(quán)利”退出的試驗(yàn)試點(diǎn)應(yīng)該統(tǒng)籌推進(jìn)，事關(guān)農(nóng)民土地及其他權(quán)利的改革應(yīng)有綜合性、系統(tǒng)性頂層改革方案，由相關(guān)部門和地方政府協(xié)調(diào)推動。

（五）未來可探索農(nóng)村土地國家贖買收儲政策

目前承包地退出試驗(yàn)中，回收主體是農(nóng)村集體，政府只是起到墊付周轉(zhuǎn)金等作用。在我國，農(nóng)村土地、農(nóng)用地除了集體所有外，還有國家所有形式，國營農(nóng)場的土地即為國有。未來，除了由集體收回農(nóng)戶承包地外，還可以實(shí)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村土地的國家贖買收儲政策，國家建立土地贖買收儲基金，借助農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，由國家直接出資贖買農(nóng)戶承包地等農(nóng)村土地收歸國家所有并儲備，經(jīng)集中連片、土地整治、改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施后，再轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。國家贖買收儲農(nóng)村土地類似于現(xiàn)有的國家征收農(nóng)村土地，但國家征收農(nóng)村土地的目的是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用地，而國家收儲農(nóng)村土地可以將作用拓展到儲備農(nóng)業(yè)用地、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。