關(guān)于完善高校科研經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān)督的思考

許俊卿　國(guó)亞萍　麥志偉

摘要：鑒于科研經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題日益增多，本文通過(guò)比較中美公立大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)在制度設(shè)計(jì)、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)算編制及項(xiàng)目監(jiān)督與職責(zé)等方面的差異性，呈現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)、提高預(yù)算精準(zhǔn)度、加強(qiáng)外部監(jiān)督和高校履行監(jiān)管責(zé)任等方面提出完善我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān)督的一些思考。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi)；管理；監(jiān)督

近年來(lái)中央巡視組、教育部巡視組和國(guó)家審計(jì)署等通過(guò)對(duì)部分高校的巡視、審計(jì)以及科研經(jīng)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)檢查工作，相繼發(fā)現(xiàn)多所高校存在科研經(jīng)費(fèi)使用違規(guī)、違紀(jì)甚至違法現(xiàn)象。中央巡視組在對(duì)復(fù)旦大學(xué)巡視反饋意見(jiàn)中指出“科研經(jīng)費(fèi)管理使用混亂，違規(guī)現(xiàn)象突出，存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)”。近年通報(bào)的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)貪腐案，最高涉案金額達(dá)2000多萬(wàn)元，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用已經(jīng)成為高校廉政風(fēng)險(xiǎn)較高的重點(diǎn)領(lǐng)域。隨著高校科研水平和服務(wù)社會(huì)能力的不斷增強(qiáng)，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)總量不斷增加，但巨額科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理對(duì)大學(xué)來(lái)說(shuō)面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。美國(guó)大學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督成效較高，而且發(fā)展已成體系。本文擬從中美大學(xué)比較的角度，提出完善我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督的一些思考。無(wú)論中美，多數(shù)高水平大學(xué)的“縱向科研經(jīng)費(fèi)”（因承擔(dān)國(guó)家和地方各級(jí)政府部門(mén)的科研任務(wù)而得到的各級(jí)財(cái)政撥付的科研經(jīng)費(fèi)）是高校科研經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。因此，本文主要基于中美大學(xué)縱向科研經(jīng)費(fèi)的比較。

一、 中美公立大學(xué)縱向科研經(jīng)費(fèi)管理的比較

（一）經(jīng)費(fèi)來(lái)源及管理機(jī)制

美國(guó)高校所獲得的大多數(shù)經(jīng)費(fèi)均為競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)，并且來(lái)源及流向非常集中。從來(lái)源看，聯(lián)邦政府的健康與人類(lèi)服務(wù)部（HHS）、美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）、國(guó)防部（DOD）、能源部（DOE）、航空航天局（NASA）和農(nóng)業(yè)部（USDA）等六大部門(mén)對(duì)大學(xué)資助的科研經(jīng)費(fèi)占到了聯(lián)邦政府所有部門(mén)提供給大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)總額的90%以上[1]。以美國(guó)密歇根大學(xué)（美國(guó)公辦大學(xué)，科研經(jīng)費(fèi)名列前茅）為例，其2008-2012年自聯(lián)邦政府等縱向渠道獲得的經(jīng)費(fèi)超過(guò)90%，其中獲得國(guó)家健康研究院（為HHS下屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一）的資助超過(guò)70%[2][3]。

美國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)來(lái)源集中為其較為完善、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾淼於嘶A(chǔ)。美國(guó)聯(lián)邦政府在大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理體系中扮演著重要角色，政府從立法的角度規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的管理模式，為科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。聯(lián)邦預(yù)算管理局（OMB）自上世紀(jì)80年代起，就針對(duì)美國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)的直接研發(fā)支出及研究設(shè)備與行政管理支出（ Facilities & Administrative costs）具體管理規(guī)定發(fā)布了Circular A-21公告。除了常規(guī)管理，美國(guó)國(guó)會(huì)白宮科技政策辦公室、美國(guó)衛(wèi)生部還適應(yīng)科研不端行為變化，先后頒布了《關(guān)于研究不端行為的聯(lián)邦政策》、《關(guān)于科研不端行為的公共衛(wèi)生署政策》等政策和法規(guī)[4]，針對(duì)科研不端行為進(jìn)行界定，并規(guī)定了統(tǒng)一的舉報(bào)和查處程序。依據(jù)其法律，一旦認(rèn)定科研不端行為，不僅科研經(jīng)費(fèi)全部追回，濫用經(jīng)費(fèi)拒不退回的受資助單位被取消獲得任何資助的資格，還要判決承擔(dān)相應(yīng)的民事或刑事責(zé)任，科研腐敗的代價(jià)很大?？蒲蟹ㄖ浦卫眢w系使其科研人員樹(shù)立了很強(qiáng)的法治思維，依法依規(guī)實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)管理的觀(guān)念較強(qiáng)。

我國(guó)高校特別是高水平大學(xué)，科研經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源也是政府，但相比較美國(guó)高校，我國(guó)高校的縱向科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源較為分散，且管理政策缺乏一致性和權(quán)威性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源單位和科研項(xiàng)目立項(xiàng)單位分布廣且層次多，國(guó)家、省、市都有，例如各類(lèi)國(guó)家科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金），共有近百項(xiàng)中央財(cái)政科技計(jì)劃分散在科技部、發(fā)改委、國(guó)家基金委、教育部等40多個(gè)部門(mén)。除中央財(cái)政外，地方財(cái)政（省、市）也投入大量經(jīng)費(fèi)設(shè)立各類(lèi)科技計(jì)劃項(xiàng)目。以上海交通大學(xué)為例，2012年縱向科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源達(dá)40多種，即便是科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源集中的科技部、自然科學(xué)基金委和教育部，其內(nèi)部也細(xì)分了若干種項(xiàng)目類(lèi)別。[5]

科研經(jīng)費(fèi)的增加為我國(guó)高校科研活動(dòng)的蓬勃發(fā)展提供了良好的資金支持，同時(shí)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化和經(jīng)費(fèi)數(shù)額的劇增也帶來(lái)了科研經(jīng)費(fèi)的管理問(wèn)題。到目前為止，國(guó)家層面對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督還沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理主要依據(jù)各立項(xiàng)單位出臺(tái)的相關(guān)制度，甚至各項(xiàng)目的管理制度。例如，僅中央有關(guān)部、委、辦出臺(tái)的相關(guān)管理意見(jiàn)、辦法等就有幾十個(gè)，不同部門(mén)制定的經(jīng)費(fèi)管理辦法各出其政、各管一塊，既不成體系，也缺乏統(tǒng)一規(guī)范，在實(shí)際應(yīng)用中還不同程度地存在不協(xié)調(diào)甚至沖突的問(wèn)題，導(dǎo)致高?？蒲薪?jīng)費(fèi)來(lái)源分散且多頭管理，監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不明。各項(xiàng)目立項(xiàng)單位制定的管理文件多為指導(dǎo)性意見(jiàn)，約束力較弱，懲戒力度也小。同時(shí)，由于我國(guó)科研不端行為懲治的相關(guān)法律體系還未建立，科研人員的法治觀(guān)念相對(duì)淡薄，科研人員違規(guī)甚至違法使用經(jīng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)也相對(duì)較低。

（二）高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理體制

政府持續(xù)不斷、大量的科研經(jīng)費(fèi)投入使高校在為國(guó)家科學(xué)技術(shù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出積極貢獻(xiàn)的同時(shí)，也獲得了自身快速發(fā)展的支持。作為科研項(xiàng)目承擔(dān)單位，高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)管理和合理使用發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

美國(guó)高校的科研經(jīng)費(fèi)管理有較為完善的體制。美國(guó)高水平的研究型大學(xué)科研管理都是二級(jí)管理體系，也即校院二級(jí)管理。其中學(xué)校層面設(shè)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其名稱(chēng)不一，但組織架構(gòu)清晰，分工明確，合作有序。在院系層面，一般設(shè)專(zhuān)門(mén)辦公室，負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施過(guò)程的大量具體工作，整個(gè)大學(xué)擁有足夠數(shù)量的專(zhuān)業(yè)化管理隊(duì)伍。以明尼蘇達(dá)大學(xué)為例，學(xué)校層面科研經(jīng)費(fèi)管理體系包括了資金管理部（SFR）和項(xiàng)目管理部（SPA），兩部門(mén)從項(xiàng)目預(yù)算合理性、可行性的把關(guān)到經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況的監(jiān)管都保持互聯(lián)互通狀態(tài)。院系內(nèi)設(shè)置資金管理科（Grant Management），負(fù)責(zé)所管轄實(shí)驗(yàn)室關(guān)于預(yù)算及經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的具體工作。每個(gè)實(shí)驗(yàn)室設(shè)有專(zhuān)職的項(xiàng)目秘書(shū)，負(fù)責(zé)每一筆經(jīng)費(fèi)使用的核實(shí)以及實(shí)驗(yàn)消耗品的集中采購(gòu)等，他們熟悉科研經(jīng)費(fèi)政策、法規(guī)和法律。北卡州立大學(xué)學(xué)校設(shè)有科研管理部門(mén)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目資助后管理，財(cái)務(wù)部門(mén)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的經(jīng)費(fèi)管理辦公室；院系配備有數(shù)名專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)人員，幫助科研人員從事科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、支出、調(diào)整、決算審核等事務(wù)，一些體量較大的研究中心或課題組也自行配備了財(cái)務(wù)人員，專(zhuān)門(mén)從事經(jīng)費(fèi)管理工作。

在我國(guó)，教育部、財(cái)政部在2012年12月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)所屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn)》中明確，高校建立科研經(jīng)費(fèi)分級(jí)管理體制，即學(xué)校是科研經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任主體，校長(zhǎng)對(duì)學(xué)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；學(xué)院（系、所等）是科研活動(dòng)的基層管理單位，對(duì)本單位科研經(jīng)費(fèi)使用承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任；科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性、合理性、真實(shí)性和相關(guān)性承擔(dān)法律責(zé)任。三級(jí)責(zé)任體制在實(shí)際運(yùn)行中較為普遍存在責(zé)任落實(shí)不到位的情況，導(dǎo)致這一制度設(shè)計(jì)并未發(fā)揮出應(yīng)有的制度效力。在學(xué)校層面，大多數(shù)高校設(shè)有科研部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)共同承擔(dān)科研項(xiàng)目管理職能，科研部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)和過(guò)程管理，財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)管理，兩個(gè)職責(zé)不同的部門(mén)各管一段，這一管理機(jī)制帶來(lái)的突出問(wèn)題是項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)管理存在脫節(jié)情況，給經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督帶來(lái)體制性障礙。在院系層面，高校對(duì)于院系落實(shí)監(jiān)管責(zé)任缺乏政策支持，也沒(méi)有責(zé)任考核和追究制度，院系領(lǐng)導(dǎo)主觀(guān)上對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管動(dòng)力不足，同時(shí)受制于人員編制和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)限制，多數(shù)院系無(wú)法設(shè)置科研管理辦公室，也無(wú)法保證從事科研管理的專(zhuān)職人員數(shù)量和水平，造成院系的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)到位。事實(shí)上科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理基本上依靠項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，經(jīng)費(fèi)使用是否合理、合規(guī)、合法，主要取決于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人遵守法律法規(guī)的意識(shí)和有關(guān)預(yù)算、支出等基本財(cái)務(wù)知識(shí)的掌握情況。

（三）科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制及執(zhí)行

科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的核心是預(yù)算及其執(zhí)行，因此科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制是經(jīng)費(fèi)監(jiān)管得以順利進(jìn)行的前提，預(yù)算的規(guī)范執(zhí)行是監(jiān)管的目標(biāo)。

美國(guó)高校，整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算流程嚴(yán)謹(jǐn)、客觀(guān)，能保證科研和管理的必要支出?？蒲薪?jīng)費(fèi)分為研究費(fèi)和非研究費(fèi)。研究費(fèi)主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，但必須向資金管理科列舉購(gòu)買(mǎi)的明細(xì)，如具體購(gòu)買(mǎi)何種試劑。資金管理科還會(huì)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行細(xì)致的面談，重點(diǎn)探討研究費(fèi)以外部分費(fèi)用（如設(shè)備采購(gòu)費(fèi)、會(huì)務(wù)交流費(fèi)、雇員費(fèi)等）的合理性，逐項(xiàng)確認(rèn)內(nèi)容和數(shù)額，對(duì)于不合理的預(yù)算項(xiàng)目要求修改。在項(xiàng)目申請(qǐng)人按要求修改后，才能通過(guò)院系審核。審核完畢后，除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)外，資金管理科在上述費(fèi)用外另追加約52%的管理費(fèi)預(yù)算，組成項(xiàng)目申請(qǐng)的總經(jīng)費(fèi)。因?yàn)槊绹?guó)認(rèn)為除了設(shè)備一次性購(gòu)買(mǎi)外，其他都需要較長(zhǎng)時(shí)間管理，所以計(jì)提管理費(fèi)比較高，保證能支付足夠多的管理人員人力成本。有些項(xiàng)目基金方要求高校配套經(jīng)費(fèi)的，項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)會(huì)遞交到校方的資金管理部門(mén)進(jìn)行討論，確認(rèn)是否能配套。只有院系和學(xué)校項(xiàng)目管理部門(mén)收到了配套證明，項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)才會(huì)經(jīng)校項(xiàng)目管理部提交給基金方?；鸱街痦?xiàng)比對(duì)預(yù)算項(xiàng)目，預(yù)算基本能從實(shí)際出發(fā)，按研究需要進(jìn)行資助（最高裁減幅度不超過(guò)20%），保證了預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性和預(yù)算執(zhí)行的可操性。

相比較于美國(guó)高校，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制長(zhǎng)期以來(lái)并未得到足夠重視，出于各自的核心關(guān)注，從立項(xiàng)單位（經(jīng)費(fèi)提供方）到高校以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人都沒(méi)有把經(jīng)費(fèi)預(yù)算作為重點(diǎn)環(huán)節(jié)來(lái)加強(qiáng)管理，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)預(yù)算不同程度存在彈性、粗放甚至虛假的情況，為經(jīng)費(fèi)的后續(xù)管理留下了隱患。其主要原因，一是由于經(jīng)費(fèi)預(yù)算是項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)的一部分，但項(xiàng)目申請(qǐng)人撰寫(xiě)課題申請(qǐng)書(shū)的重點(diǎn)主要集中在研究的價(jià)值和方法的創(chuàng)新等內(nèi)容，這既是申請(qǐng)人的專(zhuān)長(zhǎng)，也是項(xiàng)目資助方和項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家最為關(guān)注的部分，而經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制也就不會(huì)成為申請(qǐng)人的撰寫(xiě)重點(diǎn)。二是大多數(shù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人并不具備必要的財(cái)務(wù)和預(yù)算知識(shí)，對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的意識(shí)也比較淡漠，導(dǎo)致在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)并未認(rèn)真或沒(méi)有能力做合理性、必要性的成本核算。三是多數(shù)科研資助項(xiàng)目先行設(shè)定了預(yù)算控制額度，項(xiàng)目申請(qǐng)人的預(yù)算編制只能在資助額度下粗略估計(jì)而無(wú)法按實(shí)際研究需要出發(fā)編制精確預(yù)算；有些項(xiàng)目雖然不設(shè)置額度，但在評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)給予立項(xiàng)后，項(xiàng)目資助方并不考慮項(xiàng)目實(shí)際需要，而是簡(jiǎn)單地按比例核減資助經(jīng)費(fèi)額度，因此導(dǎo)致一些項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)都存在夸大數(shù)目、虛立支出項(xiàng)目，以便基金方核減后有足夠資金開(kāi)展項(xiàng)目。[6]另外管理費(fèi)的核定也與美國(guó)不同，如國(guó)家自然科學(xué)基金，管理費(fèi)約占資助經(jīng)費(fèi)的5～15%；國(guó)家科技計(jì)劃則實(shí)行總額控制，最高標(biāo)準(zhǔn)是超過(guò)1000萬(wàn)元的部分按照1%的比例核定[7]。如果項(xiàng)目設(shè)備費(fèi)用很少的話(huà)，中國(guó)和美國(guó)管理費(fèi)計(jì)提相差的比率在3.5～10倍之間。管理費(fèi)不足，高校無(wú)法配備足夠多的專(zhuān)職管理人員，也是我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理不到位的重要原因。以上這些，都是預(yù)算編制沒(méi)有反映真實(shí)情況，使預(yù)算失去權(quán)威性和真實(shí)性，以致經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)時(shí)無(wú)法嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，影響經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范性。

二、中美大學(xué)縱向科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督的比較

一個(gè)完整的監(jiān)督過(guò)程首先是獲取信息，即監(jiān)督主體獲取監(jiān)督客體的行為信息。美國(guó)在監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程中，信息能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)獲??；而中國(guó)監(jiān)督客體的行為信息具有隱蔽性的特點(diǎn)，這就妨礙了監(jiān)督主體信息獲得的及時(shí)準(zhǔn)確，也就阻礙了有效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。

（一）科研經(jīng)費(fèi)的外部監(jiān)督

在美國(guó)，科研經(jīng)費(fèi)的外部監(jiān)督模式主要是社會(huì)公開(kāi)和基金方的監(jiān)督模式。在政府層面，項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)國(guó)會(huì)審核批準(zhǔn)后，根據(jù)《信息公開(kāi)法》，經(jīng)政府批準(zhǔn)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況，在不違背國(guó)家利益前提下對(duì)公眾公布，接受公眾監(jiān)督。[8][9]在項(xiàng)目評(píng)選環(huán)節(jié)，基金方通常會(huì)設(shè)第三方獨(dú)立項(xiàng)目評(píng)審小組，實(shí)行嚴(yán)格的同行評(píng)議。專(zhuān)家的名單是對(duì)外公開(kāi)的，接受社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督，甚至項(xiàng)目當(dāng)事人可以提請(qǐng)名單內(nèi)的專(zhuān)家回避。項(xiàng)目評(píng)審結(jié)果小組需提交論證報(bào)告。評(píng)審后，獲資助項(xiàng)目會(huì)在基金方的官方網(wǎng)站進(jìn)行公布。以美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health，NIH）為例，資助公告中還附有每個(gè)項(xiàng)目的研究概述、資助信息和同行評(píng)審人、課題申請(qǐng)人、資金管理部門(mén)等各類(lèi)人的聯(lián)系方式，如需要了解經(jīng)費(fèi)的細(xì)節(jié)，也可以提出申請(qǐng)進(jìn)行查詢(xún)。立項(xiàng)通過(guò)后，經(jīng)費(fèi)分期下?lián)?，并全過(guò)程監(jiān)督。以NIH資助為例，基金方第一年每三個(gè)月一次，以后每年一次。審核項(xiàng)目組上交的經(jīng)費(fèi)使用報(bào)告，如果有充分依據(jù)并提交報(bào)告的，就會(huì)撥付下一期經(jīng)費(fèi)；如果項(xiàng)目執(zhí)行無(wú)進(jìn)展的，就會(huì)裁減下一期經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目組每年還要報(bào)告利益沖突情況，是否在社會(huì)其他機(jī)構(gòu)任職或利益相關(guān)行業(yè)從事有償回報(bào)勞動(dòng)等。在發(fā)表論文時(shí)也要向出版社報(bào)告，是使用哪項(xiàng)經(jīng)費(fèi)做出的研究成果。出版社和基金方的系統(tǒng)數(shù)據(jù)是互通的，基金方也會(huì)定期和出版社核對(duì)報(bào)告的文章是否為使用該項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)所產(chǎn)生的研究成果，以確保經(jīng)費(fèi)的使用到位。

在我國(guó)，科研經(jīng)費(fèi)的外部監(jiān)督模式雖然也是社會(huì)公開(kāi)和基金方的監(jiān)督，但由于信息不對(duì)稱(chēng)，難以形成外部監(jiān)督的合力。一是《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》沒(méi)有具體要求需要公開(kāi)的信息條目，所以基金方公布的信息比較簡(jiǎn)單，社會(huì)要進(jìn)行有效監(jiān)督很有限。以國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)的2015年信息公開(kāi)為例，僅公示2015年科學(xué)技術(shù)支出預(yù)算222.2億，最后各項(xiàng)資助公示，在網(wǎng)站上只能查詢(xún)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、所在單位和經(jīng)費(fèi)總額，關(guān)于項(xiàng)目研究概況等比較詳細(xì)的信息都沒(méi)有。二是基金方在項(xiàng)目評(píng)審制度設(shè)計(jì)上采用“雙盲”的模式，即評(píng)審方及項(xiàng)目申請(qǐng)方互不知情，以望通過(guò)盲審保證相對(duì)公平。但實(shí)際執(zhí)行中也有學(xué)者提出，盲審制度往往以不公開(kāi)項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家的姓名為基本原則，也往往不追究評(píng)審結(jié)論的后果，極易造成評(píng)審專(zhuān)家的責(zé)任缺乏制約，從而引發(fā)專(zhuān)家的盲目評(píng)審。表面上看似合理的盲審評(píng)審，可能助長(zhǎng)了暗箱操作，還缺乏了有效的監(jiān)督和管理措施。[10]三是各級(jí)政府基金管理部門(mén)和高校相互之間信息的隔離，必然形成監(jiān)管的真空地帶。對(duì)于基金方而言，抓取不到高校的科研項(xiàng)目信息，靠人為做不到全覆蓋監(jiān)督，只能針對(duì)部分重點(diǎn)項(xiàng)目在項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，或者中期考核時(shí)組織專(zhuān)家評(píng)審團(tuán)隊(duì)進(jìn)行考核，其他大部分項(xiàng)目都只需發(fā)表論文進(jìn)行結(jié)題，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用情況一概不管。目前國(guó)家也已經(jīng)意識(shí)到對(duì)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督力度較弱的問(wèn)題，近年來(lái)國(guó)家啟動(dòng)審計(jì)署審計(jì)、中央巡視組對(duì)部分高校巡視，但監(jiān)督的覆蓋面不夠廣，而且還未形成常態(tài)化的監(jiān)督模式，普遍作用還沒(méi)發(fā)揮出來(lái)。至于利益沖突報(bào)告，目前只在處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中施行，還未在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人中開(kāi)展。

（二）科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部監(jiān)督與職責(zé)

美國(guó)基金方、出版社等社會(huì)機(jī)構(gòu)以及高校科研部門(mén)之間信息化系統(tǒng)互通對(duì)接，科研項(xiàng)目執(zhí)行信息公開(kāi)迫使高校加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的內(nèi)部監(jiān)督，做到職權(quán)明晰、追責(zé)有據(jù)。高校層面，完全信息化審批直接通過(guò)系統(tǒng)即可完成，而且多系統(tǒng)能實(shí)現(xiàn)對(duì)接和聯(lián)動(dòng)，相關(guān)的審批信息都能從系統(tǒng)中直接提取，經(jīng)費(fèi)使用都以明細(xì)的形式記錄在系統(tǒng)上，包括辦公系統(tǒng)、采購(gòu)平臺(tái)、公務(wù)信用卡（P-card）等。如果實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目秘書(shū)執(zhí)行經(jīng)費(fèi)審批把關(guān)不嚴(yán)，或某項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用不得當(dāng)，項(xiàng)目秘書(shū)會(huì)收到院系資金管理科及學(xué)校資金管理部在系統(tǒng)上的提示，需要項(xiàng)目秘書(shū)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供相關(guān)的資料，以證明經(jīng)費(fèi)使用的合理性，無(wú)法說(shuō)明清楚的就會(huì)受到警告。高校項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)數(shù)據(jù)也能被基金方監(jiān)測(cè)到，如果校方刻意隱瞞，或者對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管不夠到位，也會(huì)收到基金方的警告，多次違反的會(huì)停止項(xiàng)目資助，相關(guān)實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人近期不得再申請(qǐng)項(xiàng)目，情節(jié)嚴(yán)重的終身取消項(xiàng)目申請(qǐng)資格。如果同一所高校多次出現(xiàn)被警告的情況，會(huì)影響到學(xué)校申請(qǐng)項(xiàng)目的信譽(yù)度，很難再獲得新的項(xiàng)目資助。以是否提供項(xiàng)目資助，倒逼高校、院系、實(shí)驗(yàn)室、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人層層落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，提高了監(jiān)督執(zhí)行的力度，保證職責(zé)落實(shí)到位。

在我國(guó)，高校和基金方的信息系統(tǒng)各自獨(dú)立，基金方抓取不到高?？蒲薪?jīng)費(fèi)執(zhí)行的數(shù)據(jù)，高校內(nèi)部管理的自主權(quán)大，缺乏監(jiān)督的內(nèi)動(dòng)力，監(jiān)督職責(zé)很難落實(shí)。高校重視的是科研項(xiàng)目的數(shù)量和經(jīng)費(fèi)的總數(shù)，特別是某些重大項(xiàng)目，用以提升學(xué)術(shù)地位。對(duì)于出現(xiàn)某些項(xiàng)目腐敗，以往并沒(méi)有相關(guān)措施追究高校的責(zé)任，因而國(guó)內(nèi)高校普遍存在重申報(bào)、輕執(zhí)行的情況，經(jīng)費(fèi)監(jiān)督的責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到位。有時(shí)為了應(yīng)付上級(jí)部門(mén)的巡視檢查，高校會(huì)開(kāi)展自查自糾，但發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，追責(zé)力度不夠，特別是不少科研人員作為學(xué)校的高級(jí)人才和主要領(lǐng)域的專(zhuān)家，即使涉及科研經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)，其高校也有意偏袒。對(duì)于課題項(xiàng)目組而言，其經(jīng)費(fèi)支出實(shí)施“課題組負(fù)責(zé)制”。耗材的采購(gòu)?fù)ǔＪ怯身?xiàng)目組成員自行聯(lián)系試劑公司自行完成，試劑購(gòu)買(mǎi)后也沒(méi)有上級(jí)監(jiān)管部門(mén)的驗(yàn)收，項(xiàng)目組憑借購(gòu)買(mǎi)的發(fā)票即可前往財(cái)務(wù)處進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)?？蒲胁块T(mén)只負(fù)責(zé)項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)的審核，財(cái)務(wù)部門(mén)只執(zhí)行經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)管理，雙方信息不互通，財(cái)務(wù)部門(mén)只能針對(duì)報(bào)銷(xiāo)發(fā)票的項(xiàng)目合法性進(jìn)行審核，對(duì)于采購(gòu)實(shí)驗(yàn)用品的合理性和真實(shí)性是沒(méi)有辦法進(jìn)行監(jiān)督的。而且經(jīng)費(fèi)撥付給學(xué)校后，預(yù)算的更改由學(xué)校自主管理，只要學(xué)校能報(bào)銷(xiāo)就行，并沒(méi)有嚴(yán)格的按預(yù)算執(zhí)行。項(xiàng)目組層面基本缺乏有效管理和監(jiān)督，院系的監(jiān)督也基本處于空白。項(xiàng)目組沒(méi)有受到特定的監(jiān)督，違法成本低，自律性就較差。

三、完善我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理、監(jiān)督的路徑和措施

比較了中美公立大學(xué)縱向科研經(jīng)費(fèi)在管理和監(jiān)督上的差異性以后，我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)顯而易見(jiàn)。這一掣肘的問(wèn)題會(huì)影響經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效，從而影響科研產(chǎn)出的質(zhì)量。據(jù)愛(ài)思維爾《2013年英國(guó)科研表現(xiàn)之國(guó)際比較》報(bào)告顯示：中國(guó)的FWCI（域加權(quán)引用影響Field-weighted citation impact，通常用以衡量科研質(zhì)量）為0.75，低于世界平均水平1。[11]所以，完善我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督迫在眉睫。

（一）國(guó)家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

在國(guó)家層面，一是要加強(qiáng)科研項(xiàng)目歸口管理，集中科研經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，特別是國(guó)內(nèi)相當(dāng)一部分與科研關(guān)系不大，又沒(méi)有科研管理機(jī)構(gòu)和管理能力的黨政部門(mén)確需研討一些實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以委托給科技或人文社會(huì)科學(xué)主管部門(mén)設(shè)立科研項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的來(lái)源結(jié)構(gòu)優(yōu)化集中，從而減少出現(xiàn)管理真空。二是要制定科研管理的法律法規(guī)，出臺(tái)關(guān)于科研不端行為的處罰政策，依法治理科研腐敗。三是要盡快建立統(tǒng)一的科研管理信息系統(tǒng)。各類(lèi)科研項(xiàng)目按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、接口標(biāo)準(zhǔn)和信息安全規(guī)范，建成中央財(cái)政、地方財(cái)政科研項(xiàng)目與高?？蒲邢到y(tǒng)互聯(lián)互通數(shù)據(jù)庫(kù)。一方面便于基金方和高校科研管理部門(mén)掌握信息，防止一些項(xiàng)目存在重復(fù)申報(bào)、重復(fù)立項(xiàng)的問(wèn)題；另一方面便于基金方抓取高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用信息。四是完善科研誠(chéng)信體系建設(shè)。由項(xiàng)目主管部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)高校和科研人員、評(píng)估評(píng)審專(zhuān)家等參與主體進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，并按信用評(píng)級(jí)實(shí)行分類(lèi)管理；建立“黑名單”制度，對(duì)學(xué)術(shù)不端、不良信用記錄者記入“黑名單”，階段性或永久性取消其申請(qǐng)或參與項(xiàng)目管理的資格，提高科研人員違紀(jì)成本。

（二）提高預(yù)算的精準(zhǔn)度

項(xiàng)目主管部門(mén)要改進(jìn)預(yù)算編制方法，改變以往在預(yù)算申請(qǐng)前先行設(shè)定預(yù)算控制額度，或在評(píng)審中簡(jiǎn)單按比例核減預(yù)算的做法，應(yīng)該盡量依據(jù)科研任務(wù)實(shí)際需要核定項(xiàng)目預(yù)算。另外，項(xiàng)目主管部門(mén)要提高管理費(fèi)在預(yù)算中的占比。多數(shù)高校目前科研經(jīng)費(fèi)數(shù)額大、項(xiàng)目多、監(jiān)管任務(wù)重。例如，中山大學(xué)縱向科研在2013年有6484項(xiàng)，到賬經(jīng)費(fèi)8.4億，這么龐大的資金和人員隊(duì)伍，高校要落實(shí)監(jiān)管責(zé)任需要有足夠的人、財(cái)、物。建議基金方提高高校管理費(fèi)，保證高校有足夠的經(jīng)費(fèi)聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的人員協(xié)助科研人員做好項(xiàng)目預(yù)算和從事項(xiàng)目專(zhuān)職管理。高?？蒲泄芾聿块T(mén)會(huì)同財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)深入各二級(jí)學(xué)院對(duì)科研人員開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)，解讀預(yù)算指南，指導(dǎo)科研人員按規(guī)定科學(xué)合理、實(shí)事求是地編制項(xiàng)目預(yù)算，確保項(xiàng)目預(yù)算的目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟(jì)合理性。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)外部監(jiān)督

首先，要加強(qiáng)信息公開(kāi)。陽(yáng)光是最好的防腐劑，只有主動(dòng)公開(kāi)才能避免暗箱操作。國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)《信息公開(kāi)法》，把科研也列入該法適用范疇，在不涉及涉密的情況下，規(guī)定項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)科研項(xiàng)目的立項(xiàng)信息、研究概要、資金安排、驗(yàn)收結(jié)果等，接受社會(huì)監(jiān)督。其次，項(xiàng)目主管部門(mén)通過(guò)分期考核抓早抓小?？己诵〗M可以由基金方組織，也可以委托第三方獨(dú)立評(píng)審小組，但必須包含同行的專(zhuān)家學(xué)者，實(shí)行嚴(yán)格的同行評(píng)議。由于科研項(xiàng)目本身對(duì)于專(zhuān)業(yè)性要求很高，利用同行專(zhuān)家學(xué)者的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，做到獨(dú)立公正，打破高校本身的保護(hù)主義。再次，外部審計(jì)模式要成為“新常態(tài)”。黨的十八大以后，國(guó)家層面動(dòng)用國(guó)家審計(jì)署、中央紀(jì)委巡視組等資源，對(duì)高校展開(kāi)集中的審計(jì)和監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并公開(kāi)曝光，起到非常好的震懾作用，這應(yīng)當(dāng)成為今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)外部監(jiān)督模式之一。

（四）高校要履行內(nèi)部監(jiān)管的責(zé)任

從技術(shù)上來(lái)講，高校可以利用信息技術(shù)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)平臺(tái)，能有效提高采購(gòu)的公開(kāi)性和可溯源性，有利于內(nèi)部監(jiān)督。從體制上來(lái)講，高校應(yīng)該落實(shí)校、院（系）、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人三級(jí)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體制，扭轉(zhuǎn)學(xué)院的監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。去年黨中央再次強(qiáng)調(diào) “一崗雙責(zé)”，對(duì)落實(shí)高校科研管理的三級(jí)責(zé)任制是一個(gè)強(qiáng)有力的推手。在這個(gè)原則下，學(xué)院分管科研的領(lǐng)導(dǎo)既要承擔(dān)科研立項(xiàng)、結(jié)題等具體業(yè)務(wù)工作管理，又要對(duì)涉及科研經(jīng)費(fèi)廉潔、規(guī)范使用負(fù)責(zé)。黨政第一把手要對(duì)本單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)檢要負(fù)監(jiān)督責(zé)任。確保“一崗雙責(zé)”能有效執(zhí)行的配套制度就是“責(zé)任倒查機(jī)制”，一旦發(fā)現(xiàn)科研腐敗事件后，根據(jù)有關(guān)規(guī)定追究黨政第一把手的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、分管院長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這樣，學(xué)院的監(jiān)管責(zé)任就可以得到有效的落實(shí)。學(xué)校層面要發(fā)揮科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)通力合作的作用，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)追究責(zé)任，不能流于形式，更不能走過(guò)場(chǎng)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人既要潔身自好，嚴(yán)格在國(guó)家法律、法規(guī)、制度的框架下開(kāi)展科研工作，更要管好項(xiàng)目組成員。只有這樣，科研經(jīng)費(fèi)的管理責(zé)任才能層層落實(shí)、層層傳導(dǎo)，創(chuàng)造“風(fēng)清氣正”的科研環(huán)境，使科研經(jīng)費(fèi)物盡其用，科研智慧人盡其才。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國(guó)財(cái)政部-教科文司.美國(guó)、英國(guó)大學(xué)科研資助情況研究[EB/OL].（2008-07-31）.http：//www.mof.gov.cn/preview/jiaokewensi/zhengwuxinxi/tashanzhishi/200807/t20080731_60011.html.

[2]University of Michigan.Annual Reports on U & M Finance，F(xiàn)iscal year 2010-2012[R].U & M Business & Finance Division，2010-2012.

[3]National Science Foundation.Federally Financed Higher Education R&D Expenditures，by R&D Field：FYs 2003-12[EB/OL].[2013-08-16].http：//ncsesdata.nsf.gov/herd/2012/html.

[4]曲安琪.美國(guó)科研不端行為治理制度化探析[D].東北大學(xué)，2013：22-23.

[5]上海交通大學(xué)科學(xué)技術(shù)發(fā)展研究院.科研年報(bào)[G].上海：上海交通大學(xué)科學(xué)技術(shù)發(fā)展研究院，2008-2012.

[6]清華大學(xué)紀(jì)委辦公室課題組.關(guān)于加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督工作的探討[J].清華大學(xué)教育研究，2008（5）：112-118.

[7]關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知.財(cái)教〔2011〕434號(hào).

[8]萬(wàn)紅波，秦興麗，康明玉.國(guó)內(nèi)外高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管比較研究[J].甘肅科技，2012（24）：13-17，22.

[9]戴國(guó)慶.美國(guó)聯(lián)邦政府科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理及其啟示[J].科研管理，2006（1）：17-22.

[10]王瑞.對(duì)科學(xué)基金評(píng)審制度的思考[J].中國(guó)科學(xué)基金，2012（1）：28-29，37.

[11]Elsevier.Performance of the UK researchbase：international comparison-2013[EB/OL].（2013-12-06）.http：//china.elsevier.com/elsevierdnn/.

（責(zé)任編輯陳志萍）