養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)特色

姬媛媛+鞠長(zhǎng)龍

摘 要：自上個(gè)世紀(jì)90年代末以來(lái)我國(guó)逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)，人口老齡化的速度和增長(zhǎng)規(guī)模都呈現(xiàn)直線上升的趨勢(shì)。大量增加的老齡化需求對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了巨大的挑戰(zhàn)。國(guó)外長(zhǎng)期發(fā)展并日趨成熟的養(yǎng)老服務(wù)模式為我國(guó)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)階段進(jìn)行的養(yǎng)老體制改革中結(jié)合“十三五”規(guī)劃出臺(tái)的新標(biāo)準(zhǔn)和我國(guó)的特殊國(guó)情，中國(guó)形成了獨(dú)具特色的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的新格局。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老改革；中國(guó)特色

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.08.068

截至2015年底，我國(guó)60歲及以上老年人口突破2億，其中，65歲及以上人口逾越1億。據(jù)此估計(jì)，2033年我國(guó)60歲以上老年人口將增至4億。進(jìn)入重度老齡化平臺(tái)期，我國(guó)僅用了不到50年時(shí)間，而英法美等西方國(guó)家用了100年甚至更長(zhǎng)。許多發(fā)達(dá)國(guó)家先于我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，經(jīng)過(guò)幾十年的規(guī)模發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)體系也比較成熟完善，對(duì)于正在經(jīng)歷老齡化的中國(guó)有一定的借鑒意義。

1 國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

1.1 美國(guó)

美國(guó)養(yǎng)老服務(wù)模式為國(guó)家社區(qū)型，國(guó)家為老年人提供各種類型的社會(huì)保險(xiǎn)，伴隨設(shè)有養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)等全方位保險(xiǎn)體系。為此，美國(guó)政府從1965年頒布第一部《老年法》以來(lái)，隨后相繼出臺(tái)了《老年人志愿工作方案》、《老年人營(yíng)養(yǎng)方案》、《老年人個(gè)人健康教育和培訓(xùn)方案》等一系列法律法規(guī)，從法律上保障了老年群體在經(jīng)濟(jì)收入、醫(yī)療保健、居住就業(yè)等各個(gè)方面的權(quán)益，為老年人構(gòu)建了一張安全網(wǎng)。

目前，美國(guó)主要由兩種養(yǎng)老方式：居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。居家養(yǎng)老是大多數(shù)美國(guó)老年人選擇的養(yǎng)老方式。與我國(guó)的家庭養(yǎng)老不同，它們主要不是依靠家庭成員來(lái)照料老人，而是主要依托社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)組織。具體來(lái)說(shuō)，大致可分為以下三類：一是針對(duì)居家體弱老人和高齡老人提供的服務(wù)。二是為健康老人提供的服務(wù)。三是專門性質(zhì)的服務(wù)。根據(jù)老人的自理程度美國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要分為三種：技術(shù)護(hù)理型、中級(jí)護(hù)理型和日常照料型。

養(yǎng)老服務(wù)管理方面，在美國(guó)，養(yǎng)老服務(wù)并不是單一市場(chǎng)解決，而是將國(guó)家和個(gè)人混在一起。在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)中，政府不再是機(jī)構(gòu)運(yùn)行和提供服務(wù)的主體，而是以簡(jiǎn)潔的方式對(duì)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。反而美國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的大量工作是由民間團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)來(lái)完成的。

美國(guó)養(yǎng)老模式值得我們借鑒之處：一，完備的法律體系能夠保證社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系充分發(fā)揮作用。二，市場(chǎng)化運(yùn)作可以充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用。一方面引導(dǎo)社會(huì)資本向養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)流入，另一方面，為養(yǎng)老服務(wù)體系引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，迫使各服務(wù)主體優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。三，標(biāo)準(zhǔn)化管理不但體現(xiàn)在嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)劃分標(biāo)準(zhǔn)上，而且也體現(xiàn)在服務(wù)對(duì)象的精細(xì)區(qū)分上。按照多層次的個(gè)性化需求提供多元化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)多樣化、豐富化。

1.2 日本

日本的養(yǎng)老服務(wù)模式為家庭福利與護(hù)理保險(xiǎn)結(jié)合型。日本健全的法律規(guī)范為養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐提供保障：從上世紀(jì)六十年代初至今，日本先后出臺(tái)了《老年保險(xiǎn)法》、《福利人才確保法》、“新黃金計(jì)劃”等十多部關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的法律和規(guī)定。其中，最為典型的是2000年4月1日在全國(guó)推行的“介護(hù)保險(xiǎn)制度”，所謂“介護(hù)保險(xiǎn)”，就是借助社會(huì)或私人的力量，對(duì)需要幫助的老年人提供相應(yīng)的生活服務(wù)。

日本養(yǎng)老模式主要有居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老兩種。社區(qū)養(yǎng)老的內(nèi)容包括：家庭幫助、日常服務(wù)、短期留宿服務(wù)、長(zhǎng)期服務(wù)、老年保健咨詢和指導(dǎo)服務(wù)、老人俱樂(lè)部。在組織形式方面有四種：一是由政府和民政人員組成，此類組織約占養(yǎng)老力量的60%～70%；二是得到政府財(cái)政補(bǔ)貼的民間組織，如社會(huì)福利協(xié)會(huì)、社會(huì)福利商社等；三是志愿者隊(duì)伍，主要由家庭主婦和大學(xué)生組成；四是企業(yè)式養(yǎng)老服務(wù)，企業(yè)以低收費(fèi)的方式向老人提供服務(wù)。

日本值得我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)：一，充分重視家庭功能，把居家養(yǎng)老放在首位，鼓勵(lì)家庭成員積極參與。二，政府明確職責(zé)，在政策制定、財(cái)政支持上起主導(dǎo)作用，其他方面則做好監(jiān)督支持。三，培養(yǎng)專業(yè)化隊(duì)伍，對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格要求，并針對(duì)不同層次進(jìn)行制度考核。四，壯大志愿者隊(duì)伍，吸收地方團(tuán)體、民間組織、企業(yè)等共同參與，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.3 英國(guó)

英國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)模式為社區(qū)照顧型。英國(guó)是較早步入老齡化社會(huì)的發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)保障制度相對(duì)比較完善。從20世紀(jì)50年代英國(guó)開(kāi)始反思一直以來(lái)使用的“院舍式照顧”的弊端，在福利多元主義的影響下，開(kāi)始發(fā)展社區(qū)照顧。1987年，英國(guó)頒布了《照顧白皮書(shū)》和《國(guó)家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》等法案，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了社區(qū)照顧。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國(guó)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)行所謂“福利國(guó)家的社會(huì)福利制度”。

時(shí)至今日，英國(guó)的社區(qū)照顧經(jīng)過(guò)50多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)形成了一套相對(duì)完整的照顧體系。英國(guó)的社區(qū)照顧養(yǎng)老方式有以下六種：一是社區(qū)服務(wù)中心；二是社區(qū)老年公寓；三是家庭照顧；四是暫托處；五是上門服務(wù)；六是社區(qū)老人院。就其運(yùn)營(yíng)模式來(lái)看，英國(guó)社區(qū)照顧的主要特點(diǎn)是依托社區(qū)，同時(shí)輔助以官辦民助或民辦官助兩種形式。非政府組織和非營(yíng)利組織，也組織廣大志愿者提供無(wú)償或低償?shù)姆?wù)。與此同時(shí)，還有許多以營(yíng)利為目的的商業(yè)性機(jī)構(gòu)根據(jù)老年人不同層次的需求，提供了多層次的養(yǎng)老服務(wù)。

英國(guó)對(duì)于我們的啟示：一，依靠社區(qū)，英國(guó)的大量養(yǎng)老服務(wù)都是立足社區(qū)、依靠社區(qū)，最大程度地與老年人心理需求相吻合。二，體系完整，英國(guó)政府制定了社區(qū)照顧的一些福利政策同時(shí)配合以相應(yīng)的法律法規(guī)的監(jiān)督。三，多方參與，各種社區(qū)照顧機(jī)構(gòu)既有政府出資的也有私營(yíng)的；服務(wù)人員既有政府雇員又有民間的專業(yè)人員和志愿者，形成了多層次多主體的養(yǎng)老服務(wù)體系。四，形式多樣，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，結(jié)合老年人實(shí)際生活特點(diǎn)，提供了多方位服務(wù)。

2 中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)體系改革新局面

2.1 基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌

“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算平衡原則”——《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌有利于增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，加快流動(dòng)性，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，截止到2014年底我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余約3.18萬(wàn)億，但各地區(qū)之間基金積累不平衡現(xiàn)象非常嚴(yán)重，全國(guó)將近一半以上的結(jié)余資金集中在東部少數(shù)幾個(gè)省市，而中西部地區(qū)則資金匱乏，往往需要靠中央財(cái)政提供資金補(bǔ)助來(lái)確保養(yǎng)老金的按時(shí)發(fā)放。同時(shí)，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不統(tǒng)一，單位和個(gè)人繳費(fèi)水平參差不齊，也使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在跨省之間轉(zhuǎn)移連續(xù)受阻。

實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌是為了在全國(guó)各地區(qū)實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基本統(tǒng)一，并從根本上解決跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移及其權(quán)益保障問(wèn)題。同時(shí)，養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌還可以擴(kuò)大調(diào)劑范圍，逐步改變?nèi)珖?guó)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支與結(jié)余不均衡的現(xiàn)狀。為了實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，最關(guān)鍵的要明晰中央與地方對(duì)基本養(yǎng)老金的籌集和支付責(zé)任，合理劃分雙方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，共同支持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其基金的平穩(wěn)運(yùn)行。

2.2 國(guó)有資本補(bǔ)充社?；?/p>

“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”——《決定》。

國(guó)務(wù)院在2000年決定建立全國(guó)社會(huì)保障基金作為國(guó)家社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，該資金主要來(lái)源于中央財(cái)政撥款、國(guó)有股劃轉(zhuǎn)、基金投資及其他?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)澽D(zhuǎn)部分國(guó)有資本補(bǔ)充社會(huì)保障基金，表明中央政府進(jìn)一步做大做強(qiáng)全國(guó)社會(huì)保障基金的決心，以期未來(lái)增強(qiáng)應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰期在養(yǎng)老及其他社會(huì)保障方面巨大壓力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年末，全國(guó)社會(huì)保障基金總額達(dá)到4.6萬(wàn)億元。全國(guó)社會(huì)保障基金與社會(huì)保險(xiǎn)基金的性質(zhì)不同，充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金與部分地區(qū)出現(xiàn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口沒(méi)有直接關(guān)系，因此，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)還不會(huì)動(dòng)用作為國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的全國(guó)社會(huì)保障基金去填補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)基金的漏洞。

2.3 以房養(yǎng)老剛剛起步

“鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)展老年人口住房反抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”——《決定》。

2013年9月13日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》作為一道有力的指揮棒，明確了新一屆政府應(yīng)對(duì)人口老齡化、彌補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)短板、拉動(dòng)消費(fèi)就業(yè)的全新方向，同時(shí)指出了今后一段時(shí)間發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要任務(wù)。其中就包含了“鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)展老年人口住房反抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”的決定。使得這一俗稱“以房養(yǎng)老”的政策，在飽受爭(zhēng)議的過(guò)程中，從政策提議走向了國(guó)家戰(zhàn)略，并于2014年上半年在各地進(jìn)行試點(diǎn)。

所謂以房養(yǎng)老亦被稱為“住房反向抵押貸款”即“倒按揭”。指擁有住房的老年人將房屋的產(chǎn)權(quán)抵押給銀行或者保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)，以定期取得一定數(shù)額的養(yǎng)老金或者接受老年公寓的服務(wù)，在其去世后，金融機(jī)構(gòu)將房產(chǎn)出售、出租或拍賣，所得用來(lái)償還貸款本息，盈虧由抵押機(jī)構(gòu)一并承擔(dān)。以房養(yǎng)老，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，還是個(gè)新鮮的舶來(lái)品。面對(duì)人口老齡化愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)、“421”家庭養(yǎng)老功能的弱化、社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展的匱乏，以房養(yǎng)老將在中國(guó)有很大發(fā)展前景。

從世界范圍內(nèi)來(lái)看，各國(guó)的養(yǎng)老保障制度模式都是由自己國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史文化等多個(gè)因素決定的。我國(guó)正處在“十三五”規(guī)劃的重要轉(zhuǎn)型中，在學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)老齡化國(guó)家養(yǎng)老模式的同時(shí)，更要結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，探索出符合中國(guó)社會(huì)主義特色的養(yǎng)老服務(wù)模式。

從世界范圍內(nèi)來(lái)看，各國(guó)的養(yǎng)老保障制度模式都是由自己國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史文化等多個(gè)因素決定的。我國(guó)正處在“十三五”規(guī)劃的重要轉(zhuǎn)型中，在學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)老齡化國(guó)家養(yǎng)老模式的同時(shí)，更要結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，探索出符合中國(guó)社會(huì)主義特色的養(yǎng)老服務(wù)模式。

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