創(chuàng)新政策打到“痛點(diǎn)”了嗎？

馬名杰

通過(guò)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的深入分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的創(chuàng)新政策具有一定的“歧視性”，對(duì)不同規(guī)模企業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)和區(qū)域有不同效果。

2015年完成的全國(guó)企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查，是我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新調(diào)查制度建立以來(lái)，針對(duì)企業(yè)創(chuàng)新開(kāi)展的首次調(diào)查。本次企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局具體實(shí)施，調(diào)查了解了近65萬(wàn)家企業(yè)對(duì)9項(xiàng)創(chuàng)新政策的評(píng)價(jià)，對(duì)提高我國(guó)創(chuàng)新政策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性提供了有價(jià)值的一手資料。

全國(guó)企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查結(jié)果最近出爐。通過(guò)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的深入分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的創(chuàng)新政策具有一定的“歧視性”，對(duì)不同規(guī)模企業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)和區(qū)域有不同效果。這種效果差異主要源于不同企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域創(chuàng)新的特點(diǎn)，以及企業(yè)政策享受成本的高低。

創(chuàng)新政策效果較好

但問(wèn)題仍多

調(diào)查中，企業(yè)對(duì)9項(xiàng)創(chuàng)新政策的評(píng)價(jià)，其中7項(xiàng)政策得到半數(shù)以上的企業(yè)認(rèn)同，分別是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)政策、吸引和培養(yǎng)人才相關(guān)政策、金融支持相關(guān)政策、產(chǎn)業(yè)扶持相關(guān)政策、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除優(yōu)惠政策、高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免政策、以及專用儀器設(shè)備加速折舊政策。

絕大多數(shù)政策仍未發(fā)揮出應(yīng)有效果。所有9項(xiàng)政策的效果，獲得企業(yè)給予“高”評(píng)價(jià)的，都不超過(guò)17%；企業(yè)給予“無(wú)”效果評(píng)價(jià)的，都在31%以上。以研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除這一典型政策為例，認(rèn)為該政策對(duì)創(chuàng)新影響程度高的企業(yè)還不到15%，近8%的企業(yè)認(rèn)為政策影響低，還有41%的企業(yè)認(rèn)為該政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新無(wú)作用。

針對(duì)科研儀器購(gòu)買和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的優(yōu)惠政策效果不理想。分別有60%和52%的企業(yè)認(rèn)為，科技開(kāi)發(fā)用品免征進(jìn)口稅收政策和企業(yè)研發(fā)活動(dòng)專用儀器設(shè)備加速折舊政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新影響程度不高。高達(dá)56%的企業(yè)家認(rèn)為技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)開(kāi)發(fā)收入免征增值稅和所得稅政策影響不大。

從調(diào)查結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力的根本。市場(chǎng)是驅(qū)動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新的根本動(dòng)力。讓更多企業(yè)有動(dòng)力去創(chuàng)新，讓想創(chuàng)新的企業(yè)有能力去創(chuàng)新，讓創(chuàng)新的企業(yè)獲得更高回報(bào)，是改革促創(chuàng)新的主要任務(wù)。應(yīng)加快推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，發(fā)揮市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新的決定性作用，驅(qū)動(dòng)更多企業(yè)走上創(chuàng)新發(fā)展之路。

同時(shí)，創(chuàng)新政策應(yīng)以“開(kāi)源”、“節(jié)流”、“疏通”為重點(diǎn)，著力完善政府采購(gòu)和首臺(tái)套重大技術(shù)裝備等需求鼓勵(lì)政策，真正發(fā)揮政策效力；進(jìn)一步減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新投入能力，降低企業(yè)的創(chuàng)新成本；加快多層次資本市場(chǎng)建設(shè)，打通企業(yè)融資渠道。

政策門檻高、

知曉度低、手續(xù)繁雜

在導(dǎo)致創(chuàng)新政策效果不明顯的所有原因中，政策門檻高和知曉度低合計(jì)占到了75%以上。

“企業(yè)不具備享受政策的資格”是影響政策效果最主要因素。約77%的企業(yè)家認(rèn)為“不具備政策資格”是影響政策效果的主要原因。政策門檻最高的是高新技術(shù)企業(yè)所得稅政策；政策門檻最低的是人才政策。值得關(guān)注的是，企業(yè)規(guī)模越小，高門檻的排斥作用越明顯。小企業(yè)受政策門檻影響最大。小企業(yè)不具備政策資格的比例比大企業(yè)高了近11個(gè)百分點(diǎn)。

政策知曉度低是第二大影響因素。即使像研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除這種知名度高的政策，仍有近13%的企業(yè)不知道。同樣，規(guī)模越小的企業(yè)，不知曉政策的比例越高。從區(qū)域角度看，政策知曉度依照東、中、東北、西部地區(qū)的順序遞減。越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政策知曉度越低。

享受政策的申請(qǐng)手續(xù)繁雜是第三大原因。與前兩個(gè)因素相反，規(guī)模越大，需要政府在營(yíng)造環(huán)境方面發(fā)揮更大作用。

針對(duì)東北老工業(yè)基地等欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)對(duì)優(yōu)惠政策較為敏感的特的企業(yè)，對(duì)手續(xù)繁雜的抱怨比例反而越高。小企業(yè)對(duì)手續(xù)繁雜的抱怨反而最低。這可能與大中企業(yè)能較多享受到政策，因而在申請(qǐng)中遇到問(wèn)題更多有關(guān)。

從企業(yè)反映的情況看，政府在制定創(chuàng)新政策時(shí)要合理設(shè)計(jì)政策門檻，讓政策惠及更多創(chuàng)新企業(yè)。創(chuàng)新政策應(yīng)針對(duì)研究開(kāi)發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)移等特定的創(chuàng)新活動(dòng)。原則上，應(yīng)避免對(duì)企業(yè)規(guī)模、盈利情況、創(chuàng)新投入規(guī)模等設(shè)置門檻，防止對(duì)創(chuàng)新型中小企業(yè)的政策歧視，提高創(chuàng)新資源配置的公平性。對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才、金融、研發(fā)加計(jì)扣除等企業(yè)評(píng)價(jià)高的政策，進(jìn)一步增強(qiáng)針對(duì)性。對(duì)科技開(kāi)發(fā)用品免征進(jìn)口稅、儀器加速折舊和技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策等企業(yè)評(píng)價(jià)低的政策要進(jìn)行重大調(diào)整。

另外，地方政府政策落實(shí)能力差異較大。政策宣傳、執(zhí)行力度和辦理程序反映了地方政府服務(wù)企業(yè)和落實(shí)政策的能力。相對(duì)而言，東部地區(qū)企業(yè)對(duì)政策高門檻的意見(jiàn)比其他地區(qū)更大，而對(duì)政策宣傳、執(zhí)行力度和辦理手續(xù)的意見(jiàn)較其他地區(qū)低。中西部地區(qū)的企業(yè)對(duì)政策宣傳、執(zhí)行力度和辦理手續(xù)的意見(jiàn)高于其他地區(qū)，西部地區(qū)問(wèn)題尤為突出。東北地區(qū)企業(yè)反映政策吸引力不足的比例高于其他地區(qū)，對(duì)地方政府政策落實(shí)的意見(jiàn)較中西部地區(qū)低?？梢?jiàn)，中西部地區(qū)在提高創(chuàng)新政策效果方面要有大作為。

地方政府政策落實(shí)是提高創(chuàng)新政策效果的重要保障。地方政府在落實(shí)政策和服務(wù)企業(yè)方面發(fā)揮著主要作用。應(yīng)簡(jiǎn)化優(yōu)惠政策的審批和辦理程序，采取多種方式加大政策宣傳和落實(shí)力度，降低企業(yè)享受優(yōu)惠政策的綜合成本。中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)，要重點(diǎn)加強(qiáng)政策落實(shí)和政府服務(wù)企業(yè)的能力。

創(chuàng)新政策只能

影響少數(shù)規(guī)模大的企業(yè)

調(diào)查表明，小企業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)是創(chuàng)新政策的軟肋。除了政策設(shè)計(jì)不合理、政策傳導(dǎo)渠道不暢等原因外，也與創(chuàng)新政策的目標(biāo)和功能有關(guān)。由于創(chuàng)新政策以激勵(lì)創(chuàng)新為目標(biāo)，其效果必然受到創(chuàng)新企業(yè)數(shù)量和創(chuàng)新強(qiáng)度的影響。現(xiàn)階段我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新不活躍的特點(diǎn)大大限制了創(chuàng)新政策的影響范圍。以激勵(lì)創(chuàng)新為目的的政策，卻又受到創(chuàng)新不足的制約，這是我國(guó)創(chuàng)新政策面臨的兩難境地。

受創(chuàng)新政策影響大的是研發(fā)活躍的企業(yè)和行業(yè)。調(diào)查證實(shí)，創(chuàng)新政策對(duì)研發(fā)活動(dòng)相對(duì)密集的行業(yè)有更積極的影響。如，相對(duì)于建筑業(yè)等低技術(shù)行業(yè)而言，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、高新企業(yè)所得稅和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策對(duì)信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)，乃至制造業(yè)的影響更大。調(diào)查還表明，創(chuàng)新政策的作用是降低企業(yè)的創(chuàng)新成本，但無(wú)法激勵(lì)不想創(chuàng)新的企業(yè)去創(chuàng)新。正如受調(diào)查企業(yè)家認(rèn)為的，決定企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力的根本因素來(lái)自企業(yè)自身。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策只能影響到少數(shù)企業(yè)。盡管我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新意愿增強(qiáng)，但創(chuàng)新者仍是少數(shù)，多數(shù)企業(yè)缺乏創(chuàng)新意愿。只有40%的受調(diào)查企業(yè)開(kāi)展了創(chuàng)新活動(dòng)，制造業(yè)企業(yè)創(chuàng)新比例較高，也僅占48%。有創(chuàng)新活動(dòng)的企業(yè)少，政策影響面自然就小，能從創(chuàng)新政策中獲益的只是少數(shù)企業(yè)。

另外，創(chuàng)新政策有利于規(guī)模大的企業(yè)。受調(diào)查的9類創(chuàng)新政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響程度，呈現(xiàn)出隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大而影響度提高的趨勢(shì)。除了政策門檻高以外，小企業(yè)創(chuàng)新活躍度低是重要影響因素。小企業(yè)本應(yīng)是創(chuàng)新的源泉。但從調(diào)查結(jié)果看，雖然在創(chuàng)新企業(yè)的數(shù)量上小企業(yè)居多，但小企業(yè)的創(chuàng)新活躍度，即有創(chuàng)新活動(dòng)的企業(yè)比例卻最低。創(chuàng)新活躍度呈現(xiàn)出隨企業(yè)規(guī)模的減小而遞減的局面，中小企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力明顯低于大企業(yè)。企業(yè)對(duì)人才的重視程度也是如此：企業(yè)規(guī)模越小，企業(yè)家對(duì)創(chuàng)新和人才的重視程度越低。

因此，客觀上就形成了創(chuàng)新政策對(duì)大企業(yè)群體更有利的局面。當(dāng)然，由于小企業(yè)數(shù)量眾多，從創(chuàng)新政策中獲益的小企業(yè)數(shù)量仍高于大企業(yè)。

不同行業(yè)、地區(qū)

對(duì)創(chuàng)新政策敏感度差異大

對(duì)制造業(yè)來(lái)說(shuō)，影響大的政策由高到低依次為知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策、人才政策、優(yōu)先產(chǎn)業(yè)和金融支持政策、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策、高新企業(yè)所得稅和儀器設(shè)備加速折舊政策。技術(shù)轉(zhuǎn)讓和免征進(jìn)口稅政策的重要性低。

以制造業(yè)、信息技術(shù)服務(wù)業(yè)和科學(xué)研究服務(wù)業(yè)為例。對(duì)信息技術(shù)服務(wù)業(yè)來(lái)說(shuō)，影響大的政策由高到低依次是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才政策、高新企業(yè)所得稅、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、優(yōu)先產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、金融支持和儀器加速折舊政策。免征科研儀器進(jìn)口稅影響最小。

對(duì)科學(xué)研究服務(wù)業(yè)來(lái)說(shuō)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和人才政策、優(yōu)先產(chǎn)業(yè)政策、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策、金融支持和高新企業(yè)所得稅政策更為重要。儀器設(shè)備、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和免征進(jìn)口稅政策重要性不高。

可見(jiàn)，除了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和人才政策外，多數(shù)政策對(duì)不同行業(yè)的重要程度不同。這主要由該行業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)決定。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)對(duì)創(chuàng)新政策更敏感。區(qū)域創(chuàng)新活躍度與企業(yè)對(duì)政策的評(píng)價(jià)并不一致。一方面，越發(fā)達(dá)的地區(qū)，企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力越強(qiáng)，創(chuàng)新活躍度越高。另一方面，東北和中西部地區(qū)企業(yè)對(duì)優(yōu)惠政策的需求卻高于東部。如，在影響創(chuàng)新成功的9個(gè)因素中，東北企業(yè)將優(yōu)惠政策作為第7位，而東部地區(qū)只將其列為最后一位。這可能由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)創(chuàng)新投入能力更低，更依賴于優(yōu)惠政策支持；也可能說(shuō)明欠發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新環(huán)境不點(diǎn)，在區(qū)域創(chuàng)新試點(diǎn)和區(qū)域性資本市場(chǎng)建設(shè)等方面，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提升創(chuàng)新環(huán)境予以重點(diǎn)支持，以創(chuàng)新政策支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型。

調(diào)查同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，優(yōu)惠政策并非影響企業(yè)創(chuàng)新成功的主要因素。多數(shù)企業(yè)家認(rèn)為，在所有影響創(chuàng)新成功的因素中，企業(yè)內(nèi)因比外因更重要。人才、員工認(rèn)同、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制、企業(yè)技術(shù)戰(zhàn)略和計(jì)劃等企業(yè)內(nèi)部因素對(duì)創(chuàng)新起著決定性作用。優(yōu)惠政策對(duì)創(chuàng)新成功的影響只排在倒數(shù)第二位?？梢?jiàn)，企業(yè)創(chuàng)新成功與否主要由企業(yè)自身因素決定，優(yōu)惠政策只能起到輔助作用。

政策應(yīng)響應(yīng)

企業(yè)創(chuàng)新三大需求

從調(diào)查結(jié)果看，企業(yè)創(chuàng)新有三大需求政策應(yīng)及時(shí)相應(yīng)和滿足。首先，“以人為本”的政策能夠促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。在促進(jìn)創(chuàng)新成功的諸多因素中，企業(yè)將“人”的因素（如人才、企業(yè)家精神、員工認(rèn)同感和激勵(lì)機(jī)制）放在首位。因此，相關(guān)改革和政策要有利于企業(yè)人才的供給、培訓(xùn)、流動(dòng)和獎(jiǎng)勵(lì)，避免給企業(yè)吸引、使用和激勵(lì)人才設(shè)置政策障礙。

其次，創(chuàng)新資金短缺問(wèn)題亟待解決。在妨礙企業(yè)創(chuàng)新成功的諸多因素中，創(chuàng)新成本過(guò)高、銀行貸款、內(nèi)部資金和風(fēng)險(xiǎn)投資不足等資金短缺因素是主要障礙之一。解決企業(yè)融資難問(wèn)題是助推企業(yè)創(chuàng)新的重要著力點(diǎn)。

第三，讓創(chuàng)新者獲利的市場(chǎng)環(huán)境是激勵(lì)創(chuàng)新的根本。創(chuàng)新對(duì)企業(yè)利潤(rùn)改善效果不大是企業(yè)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力的重要原因。此次調(diào)查的37.8萬(wàn)家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)2013-2014年的總體平均利潤(rùn)率為6.22%，而有創(chuàng)新活動(dòng)的工業(yè)企業(yè)平均利潤(rùn)率也只有6.28%。創(chuàng)新企業(yè)并不比不創(chuàng)新的企業(yè)利潤(rùn)高出多少，企業(yè)如何有動(dòng)力去創(chuàng)新？

總體來(lái)看，政府促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新要形成創(chuàng)新政策、小企業(yè)扶持政策和創(chuàng)業(yè)政策組合拳。創(chuàng)新政策、小企業(yè)扶持政策和創(chuàng)業(yè)政策具有不同的目標(biāo)和功能，各有側(cè)重。創(chuàng)新政策只針對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)，不針對(duì)特定企業(yè)群體；小企業(yè)扶持政策則針對(duì)企業(yè)中的弱勢(shì)群體，以支持小企業(yè)成長(zhǎng)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)；創(chuàng)業(yè)政策則以支持創(chuàng)業(yè)，彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，活躍經(jīng)濟(jì)為目的。單一政策難以實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)，要加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)的支持，需要?jiǎng)?chuàng)新政策、小企業(yè)政策和創(chuàng)業(yè)政策相互配合，共同發(fā)力。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)）