內(nèi)部控制視角下的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理

葛鈺杰

高等學(xué)校是我國科學(xué)研究的重要平臺(tái)，國家對科研投入了大量財(cái)力。然而科研經(jīng)費(fèi)濫用案件頻發(fā)，降低了科研經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出效率，對教育事業(yè)和科研事業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。如何提高科研經(jīng)費(fèi)的管理水平和使用效率，成為高校亟待解決的問題。本文主要對高校改善內(nèi)部管理進(jìn)行探討。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀分析

（一）科研經(jīng)費(fèi)濫用案件主要發(fā)生在“三高”人群

長期以來，由于制度設(shè)計(jì)不合理、執(zhí)行不規(guī)范等原因，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)被視作部分科研人員報(bào)銷個(gè)人消費(fèi)的“小金庫”。隨著我國對于科研經(jīng)費(fèi)管控力度不斷增加和科研經(jīng)費(fèi)信息愈發(fā)公開透明，高校科研經(jīng)費(fèi)案件成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)案件的當(dāng)事人呈現(xiàn)出高學(xué)歷、高職稱、高職位的特點(diǎn)。如在事發(fā)之前，宋茂強(qiáng)是北京郵電大學(xué)軟件學(xué)院的執(zhí)行院長、教育部高等學(xué)校軟件工程教學(xué)指導(dǎo)分委員會(huì)委員；陳英旭是浙江大學(xué)水環(huán)境研究院院長、博士生導(dǎo)師；段振豪是中國科學(xué)院地球深部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任，曾是中科院院士候選人。不難看出，這些人共同特點(diǎn)是職位比較高，在經(jīng)費(fèi)使用管理上有較大的決定權(quán)，在獲得科研經(jīng)費(fèi)、獲取其他科技扶持政策上擁有更多優(yōu)勢，其擁有的事權(quán)、決策權(quán)往往使監(jiān)督、管理成為擺設(shè)。因此，掌握一定權(quán)力的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理層，是違規(guī)使用高?？蒲薪?jīng)費(fèi)案件的重災(zāi)區(qū)。

（二）高?？蒲薪?jīng)費(fèi)濫用方式多元

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)違規(guī)使用內(nèi)容和形式兩方面。

內(nèi)容虛假。是指在科研項(xiàng)目中列支不真實(shí)、不合理、不相關(guān)的支出，如開具假發(fā)票或克隆票開支未發(fā)生的費(fèi)用；科研人員購入的兒童書籍、奶粉、化妝品等個(gè)人消費(fèi)以辦公用品的發(fā)票列支；與項(xiàng)目組以外人員的差旅、餐費(fèi)等以校外專家的名義進(jìn)行經(jīng)費(fèi)列支；以協(xié)作費(fèi)名義將部分科研經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)給協(xié)作單位，以公司名義列支高校不允許支出的費(fèi)用等。

形式虛假。是經(jīng)費(fèi)耗用真實(shí)發(fā)生，為了逃避審批程序或管理規(guī)定，以其他方式列支費(fèi)用。如為了逃避固定資產(chǎn)入賬、驗(yàn)收、盤點(diǎn)程序?qū)l(fā)票開具為辦公費(fèi)或材料費(fèi)；為了規(guī)避工資性人員經(jīng)費(fèi)開支的限制性規(guī)定，以學(xué)生或校外人員身份冒領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)；為了列支超標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用等，通過會(huì)務(wù)公司等中介機(jī)構(gòu)開具統(tǒng)一發(fā)票并列出符合標(biāo)準(zhǔn)的清單等。

二、高校科研經(jīng)費(fèi)管理問題原因分析

（一）各部門信息溝通不暢，標(biāo)準(zhǔn)不一

我國高校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、責(zé)任到人”的科研經(jīng)費(fèi)管理體制，即在高校校長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，科研、財(cái)務(wù)、設(shè)備和院系等各部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人各司其職，緊密合作。在科研項(xiàng)目管理實(shí)務(wù)中，由于項(xiàng)目組成員及所在院系、科研院、設(shè)備處和財(cái)務(wù)處四方立場不同，使得其工作目標(biāo)并不一致?？蒲腥藛T著重爭取科研經(jīng)費(fèi)，獲得收益，不考慮科研經(jīng)費(fèi)使用的合理性和效率；科研院關(guān)注課題申請數(shù)量、結(jié)題率及驗(yàn)收達(dá)標(biāo)情況、成果、獎(jiǎng)勵(lì)與專利情況，不跟蹤科研經(jīng)費(fèi)的使用情況；設(shè)備處僅關(guān)注設(shè)備購置、報(bào)廢情況，不了解設(shè)備使用對象和頻率，影響了科研經(jīng)費(fèi)使用效率；財(cái)務(wù)處不了解科研項(xiàng)目的進(jìn)展，無法對科研經(jīng)費(fèi)的使用情況及效率進(jìn)行綜合管理和監(jiān)督。由于缺乏有效的溝通、協(xié)作及信息共享，使得科研項(xiàng)目的管理和科研經(jīng)費(fèi)管理產(chǎn)生了脫節(jié)現(xiàn)象，無法有效地通過經(jīng)費(fèi)管理來控制科研項(xiàng)目進(jìn)程，降低了科研經(jīng)費(fèi)管理的效果。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

在高校科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目后期由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)使用情況，向主管部門申請大幅調(diào)整預(yù)算的情況。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)有三種原因：一是許多科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在科研預(yù)算編制過程中，只憑經(jīng)驗(yàn)或猜測將科研經(jīng)費(fèi)總額進(jìn)行粗略的分配，使得科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺少科學(xué)性，精細(xì)化程度不高；二是人為造成的預(yù)算松弛，由于部分經(jīng)費(fèi)開支審批手續(xù)較繁瑣，部分科研人員以材料費(fèi)、辦公費(fèi)等消耗性物資的發(fā)票開支代替固定資產(chǎn)的支出；三是由于科研設(shè)備的特殊性，部分零配件采用特有技術(shù)或特需制造，很難在成品市場購置，維修更換成本較高，而且存在事前不可預(yù)見性，實(shí)際操作中不可避免地出現(xiàn)無法與預(yù)算匹配，不能完全執(zhí)行預(yù)算，或者執(zhí)行中出現(xiàn)明顯不合理現(xiàn)象。

（三）科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管力度不強(qiáng)

各高校審計(jì)部門工作重心主要是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、基建修繕項(xiàng)目決算審計(jì)和財(cái)務(wù)收支審計(jì)等，對科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)方面關(guān)注甚少。同時(shí)，各高校審計(jì)人員配備較少，難以承擔(dān)起高校諸多項(xiàng)目的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)職責(zé)，更不可能實(shí)時(shí)跟進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)支出情況，錯(cuò)失了自我糾錯(cuò)和自我修正的良好時(shí)機(jī)。由于高校財(cái)務(wù)體系與企業(yè)相距甚遠(yuǎn)，對高?？蒲许?xiàng)目管理運(yùn)作比較熟悉的會(huì)計(jì)師事務(wù)所比較少，第三方審計(jì)對于高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的效果有限。

（四）績效考核缺乏標(biāo)準(zhǔn)

目前高校一般將科研成果重要性大小作為科研項(xiàng)目績效獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)，這是因?yàn)橛袠?biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行判斷，如論文、著作可以分為Science論文、Nature論文、SCI論文、EI論文等；科研獲獎(jiǎng)可以用所獲獎(jiǎng)項(xiàng)是國家級、省部級還是學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)級進(jìn)行區(qū)分。而科研經(jīng)費(fèi)使用效率方面缺乏考核的標(biāo)準(zhǔn)，一方面是由于科學(xué)研究本身是專業(yè)性很強(qiáng)的活動(dòng)，在特定的科研項(xiàng)目中哪些測試是必須要做，哪些實(shí)驗(yàn)步驟是冗余的，這些都需要依靠該專業(yè)人員去判斷，一般的行政管理人員難以細(xì)化管理目標(biāo)；另一方面是科學(xué)研究是不確定性活動(dòng)，在對未知世界的探索過程中，有可能會(huì)產(chǎn)生許多意料之外的測試和研究工作，增加了科學(xué)研究的投入。我國高校還沒有建立全成本核算體系，如固定資產(chǎn)暫未計(jì)提折舊；未建立完善的無形資產(chǎn)管理制度；科研輔助成本、行政管理成本、后勤保障成本等間接成本分?jǐn)偛豢茖W(xué)等?？蒲谐杀竞涂蒲惺找骐y以準(zhǔn)確計(jì)量，使得管理部門對科研項(xiàng)目難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。

三、高校科研經(jīng)費(fèi)管理的對策建議

（一） 建立科研經(jīng)費(fèi)管理平臺(tái)

聯(lián)合科研院、財(cái)務(wù)處、設(shè)備處等相關(guān)部門成立科研管理聯(lián)席會(huì)，定期通過聯(lián)席會(huì)溝通各部門在科研管理、科研經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)的問題和需要其他部門協(xié)助的事項(xiàng)，重大事項(xiàng)提交校長辦公會(huì)討論。利用云平臺(tái)整合科研項(xiàng)目申報(bào)、審批、立項(xiàng)、預(yù)算、設(shè)備管理等多項(xiàng)管理內(nèi)容，使得項(xiàng)目審批流程更加清晰、明確，審批狀態(tài)可追溯，省去科研項(xiàng)目層層審批需要來回跑多個(gè)部門的麻煩。

（二）建立專業(yè)科研經(jīng)費(fèi)團(tuán)隊(duì)

借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國實(shí)際情況，逐步推廣實(shí)施科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)經(jīng)理人制度，在科研項(xiàng)目組中設(shè)置財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人員，由財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人與高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理相關(guān)部門進(jìn)行溝通與協(xié)作。定期向科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)經(jīng)理人和科研人員提供科研經(jīng)費(fèi)使用培訓(xùn)課程，明確科研經(jīng)費(fèi)的開支范圍及相關(guān)規(guī)定，降低科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算設(shè)置的不合理性，使得科研經(jīng)費(fèi)使用過程中的支出更合理、合法，減少高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)與科研項(xiàng)目課題組的溝通成本，提高科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的精細(xì)化程度。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管力度

加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)的全過程監(jiān)督。加大科研經(jīng)費(fèi)使用管理力度，擴(kuò)大審計(jì)處規(guī)模，提高高校審計(jì)人員素質(zhì)，與其他兄弟高校的審計(jì)人員溝通了解科研經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)的新問題、新形勢，以便對高?？蒲许?xiàng)目進(jìn)行全面跟蹤、重點(diǎn)跟進(jìn)。同時(shí)，建立健全高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)收支審計(jì)體系，大力開展科研經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)和責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)。

引入外部監(jiān)督機(jī)制。過去由于外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，不經(jīng)常接觸高校科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)業(yè)務(wù)，對高校科研管理體制、科研經(jīng)費(fèi)管理體制了解甚少，無法有效發(fā)揮外部監(jiān)督作用?？梢砸氇?dú)立的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，讓外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與到科研經(jīng)費(fèi)管理中，使得科研經(jīng)費(fèi)管理更加公平、公正、公開。

（四）完善科研經(jīng)費(fèi)績效考核制度

針對當(dāng)前科研項(xiàng)目結(jié)題管理比較松散，科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出率比較低的情況，科研經(jīng)費(fèi)主管部門應(yīng)逐步建立健全科研經(jīng)費(fèi)使用的績效考核制度和問責(zé)制。在建立科研完全成本計(jì)算的基礎(chǔ)上，對預(yù)算編制精細(xì)化程度、科研經(jīng)費(fèi)使用的經(jīng)濟(jì)性等進(jìn)行考核，防止通過頻繁調(diào)整預(yù)算達(dá)到預(yù)決算一致的目的，提升科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。依據(jù)考核結(jié)果，進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)與處罰措施，對于在科研項(xiàng)目進(jìn)行過程中，科研經(jīng)費(fèi)管理情況良好、支出合理合規(guī)、科研轉(zhuǎn)化成果多的科研項(xiàng)目，給予績效獎(jiǎng)勵(lì)；對于科研經(jīng)費(fèi)管理效果較差的科研項(xiàng)目，將考核結(jié)果記入負(fù)責(zé)人科研檔案，影響負(fù)責(zé)人未來的科研項(xiàng)目申請；若有濫用行為，則依據(jù)相關(guān)程序追回經(jīng)費(fèi)，如果情節(jié)嚴(yán)重的，按法律法規(guī)的條款進(jìn)行查處。