漫談北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期內(nèi)務(wù)部官僚腐敗問題

王金紅

1912年4月，袁世凱竊取了辛亥革命的成果，南京臨時(shí)政府遷往北京，至此北洋政府正式成立。在此后十六年的北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期，北洋軍閥集團(tuán)一直把持全國的統(tǒng)治權(quán)。北洋政府為了加強(qiáng)其專制統(tǒng)治，在南京臨時(shí)政府統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，設(shè)立了自己獨(dú)有的一套統(tǒng)治機(jī)制，其官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及權(quán)力的運(yùn)行都有其獨(dú)有的特色。內(nèi)務(wù)部是北洋政府非常重要的統(tǒng)治部門之一，由清末新政時(shí)期的巡警部逐步轉(zhuǎn)變而來，作為北洋政府加強(qiáng)全國專制統(tǒng)治、鎮(zhèn)壓人民的工具，內(nèi)務(wù)部的權(quán)力運(yùn)行、官吏任職及考核都為其腐敗現(xiàn)象的橫生埋下了伏筆。

一、內(nèi)務(wù)部的設(shè)置及其下設(shè)機(jī)構(gòu)的腐敗現(xiàn)象

內(nèi)務(wù)部是中國有識(shí)之士“開眼看世界”學(xué)習(xí)西方先進(jìn)政治制度的產(chǎn)物，在清末新政時(shí)期名為巡警部，不久改為民政部，南京臨時(shí)政府成立后正式得名內(nèi)務(wù)部，北洋政府沿用此名。內(nèi)務(wù)部的下設(shè)機(jī)構(gòu)在演變過程中有所合并和刪減，但并沒有大的變動(dòng)，主要有總務(wù)廳、民治司、職方司、警政司、土木司、禮俗司、衛(wèi)生司。其腐敗現(xiàn)象的橫生主要表現(xiàn)在內(nèi)務(wù)部各機(jī)構(gòu)假公濟(jì)私、任意揮霍，巧立名目侵吞善款，任職官吏巧善鉆營、營私舞弊。北洋政府時(shí)期，內(nèi)務(wù)部腐敗風(fēng)氣盛行，各機(jī)構(gòu)內(nèi)部假公濟(jì)私、任意揮霍?？倓?wù)廳的下設(shè)各科與其他各司的分科是不同的，他們直接隸屬于總次長，所以總務(wù)廳的各科長只顧迎合上意，假公濟(jì)私，欺上罔下。在朱桂莘長部時(shí)，唐公榮擔(dān)任總務(wù)廳會(huì)計(jì)科科長。唐公榮在位時(shí)期，任意揮霍，虧空巨大，但內(nèi)務(wù)廳的總長和次長卻明知不查。朱桂莘以密探為名，最初每月得贓款三萬余元，后將少許贓款以發(fā)放津貼的名義分給總務(wù)廳各科長、秘書等。當(dāng)然，各個(gè)科長如有贓款，必加倍供奉上級(jí)官吏。土木司主掌全國大型公共土木基礎(chǔ)項(xiàng)目，包括江河治理、海港建設(shè)等。民國以來，水災(zāi)常見，土木司司長以研究河流災(zāi)情的名義成立河務(wù)研究會(huì)。河務(wù)研究會(huì)設(shè)立多年以來，除了每季發(fā)一本季刊外，無其他建樹，可以說是虛費(fèi)有用的錢財(cái)，而津貼都?xì)w該司司長、科長和少數(shù)職員所有。衛(wèi)生司主管全國的衛(wèi)生事宜。民國六年山西發(fā)生瘟疫，劉道仁任司長，借洋款百萬元趕辦防疫，組織防疫處，分派防疫員。然而，百萬洋款到手以后，劉道仁除照例派員，優(yōu)給旅費(fèi)，大宗藥品上能盡量購辦外，剩余錢財(cái)都用于司長專管之事。民治司是內(nèi)務(wù)部的首司，職務(wù)至關(guān)重要，吏治、選舉、戶籍、慈善、自治等都由其執(zhí)掌。民治司各任職司長無不借職務(wù)之便，巧立名目，侵吞善款。民國九年，北方各省旱災(zāi)嚴(yán)重。張遠(yuǎn)伯總長決定設(shè)立賑務(wù)處，內(nèi)務(wù)部的各司長、科長大都在賑務(wù)處兼差，希望能達(dá)到群策群力的效果。呂鑄掌權(quán)賑務(wù)處時(shí)，以籌賑的名義請辦義賑獎(jiǎng)券，美其名日辦理慈善事業(yè)，實(shí)際上是掌權(quán)者發(fā)財(cái)?shù)囊环N手段。

警政司司長王揚(yáng)濱，工于逢迎，巧于舞弊，尤擅鉆營，多次借內(nèi)務(wù)部改革之時(shí)排人利己，升官發(fā)財(cái)。陳時(shí)利掌警政司時(shí)，王揚(yáng)濱日夜向陳時(shí)利叩頭請安，得警政司第一科科長的職位。趙秉鈞任內(nèi)務(wù)部總長時(shí)，胡英推薦一湖南的同鄉(xiāng)李權(quán)到警政司任職，可數(shù)月之后，李權(quán)未到其職位任職。此時(shí)，王揚(yáng)濱起了張冠李戴的野心，讓他的同鄉(xiāng)李某代替李權(quán)，并將李某調(diào)充警政司科員。不料幾日之后，李權(quán)姍姍來遲。王揚(yáng)濱遂恐嚇李權(quán)，并偽造總長的意旨，稱李權(quán)久不到部任職，其職位已被他人取代。朱啟鈐掌內(nèi)務(wù)部時(shí)，修正內(nèi)務(wù)部管制，王揚(yáng)濱借機(jī)百般狗營升為總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科科長。洪憲帝制失敗后，孫伯蘭執(zhí)掌內(nèi)務(wù)部。王揚(yáng)濱趁機(jī)運(yùn)動(dòng)，排去警政司司長陳時(shí)利到禮俗司，自己升任警政司司長一職。

二、內(nèi)務(wù)部腐敗滋生的原因

內(nèi)務(wù)部腐敗現(xiàn)象誘發(fā)的因素主要表現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的弊病、官吏的任職原則以及官吏的考核和獎(jiǎng)懲制度。

內(nèi)務(wù)部最高長官為總長，采取的是總長負(fù)責(zé)制。1912年7月北洋政府公布的《各部官制通則》中明確規(guī)定：各部總長就主管事務(wù)依其職權(quán)執(zhí)行或特別委任得發(fā)部令：各部總長就主管事務(wù)對于地方長官得發(fā)訓(xùn)令及指示：各部總長就主管事務(wù)與地方長官之命令或其處分認(rèn)為違背法令或逾越權(quán)限者得停止或撤銷。各部總長統(tǒng)轄所屬職員，簡任官、殲任官之進(jìn)退會(huì)同國務(wù)總理呈請大總統(tǒng)行之，委任官職進(jìn)退由總長專行之。次長一人輔助總長整理部務(wù)監(jiān)督各職員：參事二人至四人承總長之名掌擬審議法律、命令案事務(wù)。由此可知，內(nèi)務(wù)部總長擁有至高的權(quán)力，從而也就決定了內(nèi)務(wù)部各司司長及科長等大小職員聽命于總長。如若奸佞、貪婪之徒任內(nèi)務(wù)部總長，必然導(dǎo)致內(nèi)務(wù)部上下一片腐敗之氣。北洋政府曾在1913年公布了《文官考試草案》和《典試委員會(huì)編制法草案》，但是并未實(shí)行，后來文官考試又經(jīng)過1915年及1919年兩次改革后基本確定下來。然而，文官考試的錄取者不僅很難躋身上層，而且被授以實(shí)職者亦不多見，在北洋政府中處于相當(dāng)尷尬的境地?！渡陥?bào)》曾對北洋政府的文官考試有過這樣的評價(jià)：“此次政府舉行文官高等考試，意在奔走士類，牢籠人才，仍是唐太宗‘天下英雄入我轂中之一種手段，并非因行政方面需要某項(xiàng)專門人才，特設(shè)科以取用之也”。北洋政府時(shí)期，雖然有大批具有現(xiàn)代教育背景的知識(shí)分子補(bǔ)充進(jìn)文官隊(duì)伍，但是官員的任用并未按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，除前清官僚以外，地緣、血緣、姻緣、學(xué)緣以及朋友、結(jié)拜兄弟、同事僚屬等關(guān)系成為官僚系統(tǒng)中拉幫結(jié)派的主要紐帶。如，湯化龍與劉崇佑是相交多年的朋友，劉以芬在《民國政史拾遺》中記載：“先生于諸人中與劉崧生尤莫逆，不特為政治之友，而且屬道義之友”?！暗谝淮螠壬谓逃块L、次長為梁善濟(jì)先生，第二次湯先生任內(nèi)務(wù)部長、次長為蒲伯英先生，皆劉所推舉”。由此可知，雖然劉崇佑并沒有利用他和湯化龍的友誼直接為自己牟取政治利益，但湯化龍因?yàn)閯⒊缬拥年P(guān)系任用其推薦的人。內(nèi)務(wù)部是北洋政府各部門中任職官員專業(yè)化程度最低的部門，據(jù)統(tǒng)計(jì)“內(nèi)務(wù)部共75人，留學(xué)生26人，國內(nèi)新式學(xué)堂學(xué)生7人，進(jìn)士4人，舉人16人（其中包括留學(xué)生1名，學(xué)堂學(xué)生1名），多位法政等文科專業(yè)，只有1人為競爭專業(yè)，算是與內(nèi)務(wù)部的職能相關(guān)?！彼饺岁P(guān)系是官吏任用的重要潛在原則，正常的選官程序只是走走過場，這樣勢力大、關(guān)系多的人便可穩(wěn)坐高位。內(nèi)務(wù)部各級(jí)官僚為了維系自己的這些私人關(guān)系相互勾結(jié)、利用，在自己的勢力范圍內(nèi)努力培養(yǎng)自己的親信以確保自己地位的社會(huì)持續(xù)性。北洋政府統(tǒng)治時(shí)期，為了對官員進(jìn)行懲戒和考核分別設(shè)置了文官懲戒委員會(huì)、甄別委員會(huì)，并于1914年5月和7月相繼頒布了《內(nèi)務(wù)部文官普通懲戒委員會(huì)規(guī)則》、《內(nèi)務(wù)部普通甄別委員會(huì)執(zhí)行規(guī)則》。然而，這些特定的機(jī)構(gòu)以及相關(guān)考核、懲戒制度的法律條文規(guī)定形同虛設(shè)。官員的考核及獎(jiǎng)懲最終都由總長裁定，而整個(gè)內(nèi)務(wù)部的任職官員之間，上到總長下到普通職員之間存在著各種復(fù)雜的利益、血親以及僚屬關(guān)系，各種考核及獎(jiǎng)懲最終只是走走過場而已。

三、內(nèi)務(wù)部的官僚腐敗對整個(gè)社會(huì)的影響

內(nèi)務(wù)部作為北洋政府如此重要的部門之一，其嚴(yán)重的官僚腐敗現(xiàn)象荼毒了整個(gè)北洋政府體制，對于北洋軍閥走向滅亡起了重要的推動(dòng)作用。內(nèi)務(wù)部的職責(zé)與前清戶部、吏部、民部、工部四部所長之權(quán)極為相近，事務(wù)繁多，可謂冠于北洋政府各部門之首。內(nèi)部官僚一般“得恩上為長官，他們不知民國為何物，政治為何事，只知有改口頭為鞠躬，易尚書為總長之形式耳”。如此這般，內(nèi)務(wù)部官僚腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，荼毒了整個(gè)北洋政府體制。

在北洋軍閥統(tǒng)治中國的十六年是中國社會(huì)異常動(dòng)亂的年代，各派軍閥勢力相互傾軋，軍閥混戰(zhàn)不斷，全國范圍內(nèi)兵荒馬亂。天災(zāi)伴隨著人禍一同降臨，各地水災(zāi)、旱災(zāi)、瘟疫等災(zāi)害在全國各地常有發(fā)生。作為執(zhí)掌全國災(zāi)害賑濟(jì)，貧民安撫以及慈善事業(yè)的民治司，不顧民間疾苦，經(jīng)常以賑災(zāi)的名義狂斂錢財(cái)，私吞善款。內(nèi)部官員結(jié)黨營私，相互勾結(jié)，把賑務(wù)處所得的賑款放入自己的口袋，致使各地受災(zāi)人民群起反抗。

內(nèi)務(wù)部保留了大量前清時(shí)期的弊政，大批前清舊的腐敗官僚盤踞其間，整個(gè)內(nèi)務(wù)部的官僚血液沒有重新更換。新進(jìn)少數(shù)官員在開始時(shí)雖懷有報(bào)國、為民之志，但進(jìn)入這一大染缸似的機(jī)構(gòu)以后或被辭退，或被染黑成為烏合之眾。作為北洋政府各部門之冠的內(nèi)務(wù)部反映了整個(gè)北洋政府統(tǒng)治的黑暗，從而就加劇了北洋軍閥統(tǒng)治最終走向滅亡。由此可見，一個(gè)政府要想實(shí)現(xiàn)長期統(tǒng)治必須要有良好、嚴(yán)謹(jǐn)而高效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，官吏的任用、考核及獎(jiǎng)懲不僅要有明確的法律條文規(guī)定，更應(yīng)該要把法律條文落到實(shí)處，配合以有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，在統(tǒng)治期間做到把人民的利益擺在首位，這樣才能防止腐敗現(xiàn)象的滋生，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。