我國(guó)輸配電價(jià)改革存在的問(wèn)題及改進(jìn)方向

張航燕

電能作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的一種商品，其定價(jià)的關(guān)鍵和難點(diǎn)是如何在廠商利潤(rùn)與社會(huì)福利之間尋求一種平衡。對(duì)自然壟斷行業(yè)價(jià)格規(guī)制主要有投資回報(bào)率和價(jià)格上限兩種模式，各有利弊。雖然新一輪輸配電價(jià)改革取得了一定的成效，但也面臨著諸多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。輸配電價(jià)格改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，急需制定和完善相關(guān)制度、推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)重組及各部門(mén)協(xié)同推進(jìn)，方能實(shí)現(xiàn)“放開(kāi)兩頭，管住中間”改革目標(biāo)。

一、輸配電網(wǎng)的屬性

電力行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。而自然壟斷是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)傳統(tǒng)概念，主要是指由于資源集中分布無(wú)法形成競(jìng)爭(zhēng)或者不適宜競(jìng)爭(zhēng)所形成的壟斷形式；現(xiàn)代法學(xué)一般認(rèn)為自然壟斷是指由于市場(chǎng)的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，經(jīng)營(yíng)這些部門(mén)如果進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，可能導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)或市場(chǎng)秩序混亂。自然壟斷一般具有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特征，如電力、鐵路、民航、供水需要依賴一定的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)為市場(chǎng)提供商品和服務(wù)。如果再進(jìn)一步細(xì)分自然壟斷行業(yè)則可以分為強(qiáng)自然壟斷行業(yè)和弱自然壟斷行業(yè)。電力行業(yè)又屬于強(qiáng)自然壟斷行業(yè)，因而電力產(chǎn)品與一般市場(chǎng)化交易下的商品具有較大的差異。電能作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的一種商品，其定價(jià)的關(guān)鍵和難點(diǎn)在于如何在廠商利潤(rùn)與社會(huì)福利之間尋求一種平衡。

二、兩種價(jià)格模式比較

對(duì)自然壟斷行業(yè)價(jià)格規(guī)制主要有投資回報(bào)率和價(jià)格上限兩種模式，各有利弊。

（一）投資回報(bào)率模式

投資回報(bào)率模式是指政府通過(guò)限制自然壟斷產(chǎn)業(yè)的公平或合理的投資報(bào)酬率水平使其價(jià)格反映產(chǎn)品成本。其價(jià)格模型為P=（C+S·RB）/Q，其中R為收入函數(shù)，C為總成本函數(shù)，S為限定的資本報(bào)酬率，RB為企業(yè)的資本投資額，P為產(chǎn)品受管制的價(jià)格，Q為產(chǎn)量。

投資回報(bào)率模式存在以下不足：首先，因?yàn)閴艛嗥髽I(yè)會(huì)追求自身利潤(rùn)最大化，會(huì)引起資本存量的過(guò)度投資即A—J效應(yīng)（棘輪效應(yīng)）。其次，一旦選定了產(chǎn)品產(chǎn)量、允許的報(bào)酬率和投入要素價(jià)格，也就決定了服務(wù)價(jià)格。這樣，規(guī)制就成為一種成本加成合同，企業(yè)只會(huì)轉(zhuǎn)移自身績(jī)效和成本費(fèi)用。另外，企業(yè)還會(huì)通過(guò)與政府討價(jià)還價(jià)提高報(bào)酬率，使產(chǎn)品（服務(wù)）價(jià)格上升，社會(huì)福利受損。

（二）價(jià)格上限模式

它是由李特查爾德于1983年提出的，是為刺激企業(yè)高效發(fā)展而提出的規(guī)制方式，其方程式為Pt+1=Pt（1+RPI-X）+其它，式中Pt、Pt+1分別是第t、t+1期產(chǎn)品的加權(quán)平均價(jià)格，RPI是一年的零售物價(jià)上漲率，X是被管制產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率上升率，由規(guī)制方與被規(guī)制方以簽訂合同的方式?jīng)Q定，其它是指包括原材料、燃料費(fèi)的變化和稅制等變化所引起的費(fèi)用調(diào)整。

與投資回報(bào)率規(guī)制相比，價(jià)格上限規(guī)制具有三個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn)：一是減少了對(duì)被規(guī)制企業(yè)成本信息的依賴。二是向企業(yè)提供了充分的激勵(lì)。由于價(jià)格上限被固定，企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，只有通過(guò)優(yōu)化現(xiàn)有的各種生產(chǎn)要素，積極采用新的技術(shù)手段，不斷提高管理水平，從而使企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)率上升率超過(guò)訂立合同時(shí)規(guī)定的X。三是避免出現(xiàn)資本投資過(guò)度的現(xiàn)象。在價(jià)格上限規(guī)制下，企業(yè)會(huì)更加注重各種生產(chǎn)要素的合理組合以達(dá)到最好的產(chǎn)出效果，而不會(huì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)資本的比重，產(chǎn)生投資回報(bào)率規(guī)制下的A—J效應(yīng)。

同時(shí)，價(jià)格上限規(guī)制在實(shí)施過(guò)程中也存在幾個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量的激勵(lì)不足。由于企業(yè)把工作的重心轉(zhuǎn)向了降低生產(chǎn)成本，因而它很可能會(huì)以犧牲產(chǎn)品質(zhì)量為代價(jià)，忽視對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的改進(jìn)與提升。二是在簽訂合同時(shí)所產(chǎn)生的“棘輪效應(yīng)”會(huì)弱化激勵(lì)強(qiáng)度。當(dāng)已簽訂的價(jià)格上限規(guī)制合同執(zhí)行完后，規(guī)制者會(huì)發(fā)現(xiàn)被規(guī)制企業(yè)具有較大的提高生產(chǎn)效率的潛力，因此，在下一次修改合同確定生產(chǎn)效率上升率X時(shí)，規(guī)制者便會(huì)進(jìn)一步調(diào)高X值，從而對(duì)企業(yè)提出更高的要求。隨之而來(lái)的便是企業(yè)增加利潤(rùn)的空間相對(duì)縮小，而且，越是效率高的企業(yè)，其受到的不利影響也越大，所以出現(xiàn)了棘輪效應(yīng)，這將導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)懈怠情緒，從而不利于對(duì)它的正向激勵(lì)。三是“規(guī)制俘獲”出現(xiàn)的可能性增大。價(jià)格上限規(guī)制為被規(guī)制企業(yè)提供高強(qiáng)度的激勵(lì)，企業(yè)會(huì)因此而獲得較多的信息租金。由于規(guī)制者擁有確定價(jià)格上限的權(quán)利，而這又直接關(guān)系到被規(guī)制企業(yè)可能獲得利潤(rùn)的多少，所以其俘虜規(guī)制者的動(dòng)機(jī)會(huì)大大增加。

三、新一輪改革核心及成效

為加快推進(jìn)輸配電價(jià)改革，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》。這次輸配電價(jià)改革步伐相對(duì)穩(wěn)健，在監(jiān)審電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本試點(diǎn)地區(qū)，先推“平衡賬戶”，緩?fù)戚斉潆妰r(jià)實(shí)施，體現(xiàn)的是一種漸進(jìn)式改革思路。在現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)，通過(guò)輸配電成本監(jiān)審和輸配電價(jià)的測(cè)算，核定出該地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入，并將電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)銷售電力取得的電費(fèi)收入與對(duì)其核定的準(zhǔn)許收入差額計(jì)入“平衡賬戶”，同時(shí)暫不改變現(xiàn)有上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)的執(zhí)行方式。通過(guò)“平衡賬戶”和電網(wǎng)企業(yè)獲取準(zhǔn)許收入模式，來(lái)測(cè)試輸配電價(jià)合理程度及對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)影響。當(dāng)然，這種測(cè)試是建立在輸配電價(jià)測(cè)算工作基礎(chǔ)上的。對(duì)試點(diǎn)地區(qū)，國(guó)家發(fā)展改革委統(tǒng)一組織成本監(jiān)審，按照已出臺(tái)的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》，核減不相關(guān)、不合理的投資和成本費(fèi)用；對(duì)非試點(diǎn)地區(qū)，在開(kāi)展成本調(diào)查的基礎(chǔ)上，以有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)測(cè)算電網(wǎng)準(zhǔn)許總收入和分電壓等級(jí)輸配電價(jià)。此外，大用戶直接交易輸配電價(jià)執(zhí)行上，中間環(huán)節(jié)執(zhí)行輸配電價(jià)，其輸配電價(jià)主要依據(jù)電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有購(gòu)售電價(jià)差測(cè)算核定，購(gòu)售電價(jià)由上下游議價(jià)形成。

我國(guó)的電價(jià)形成機(jī)制一般稱為“三段式電價(jià)”，即上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷售電價(jià)。上網(wǎng)電價(jià)指的是電網(wǎng)從電廠購(gòu)入價(jià)格；輸配電價(jià)則是指銷售電價(jià)中包含的輸配電成本，是電力部門(mén)內(nèi)部之間的結(jié)算或交易價(jià)格；而銷售電價(jià)是供電部門(mén)售賣給用戶的價(jià)格。此輪輸配電價(jià)格改革，重要內(nèi)容是還原電力的商品屬性，解決如何讓市場(chǎng)來(lái)形成電力價(jià)格的問(wèn)題。此次輸配電價(jià)改革改變過(guò)去國(guó)家確定上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的模式，實(shí)施只管住中間輸配電價(jià)格，放開(kāi)上網(wǎng)和銷售電價(jià)的模式，即“管住中間，放開(kāi)兩頭”。這涉及兩個(gè)核心問(wèn)題：一個(gè)是如何創(chuàng)造條件放開(kāi)兩頭的價(jià)格由市場(chǎng)來(lái)決定，另一個(gè)是政府該怎么核定和監(jiān)管中間環(huán)節(jié)的輸配電價(jià)。事實(shí)上，以輸配電準(zhǔn)許收入為基礎(chǔ)的定價(jià)模式將對(duì)電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)根本性影響，電網(wǎng)企業(yè)由以往獲取購(gòu)售價(jià)差的贏利模式改為獲取國(guó)家核定準(zhǔn)許收入的模式生存發(fā)展。

通過(guò)試點(diǎn)改革，新一輪電改取得了一定的成效。據(jù)報(bào)道，2015年試點(diǎn)的云南、貴州等五?。▍^(qū)），輸配電價(jià)降價(jià)空間合計(jì)55.6億元；同時(shí)，剔除或核減了與電網(wǎng)輸配電無(wú)關(guān)的資產(chǎn)和不合理的成本約160億元。以云南省為例，云南省在輸配電價(jià)改革的同時(shí)，嘗試性地開(kāi)展了電力市場(chǎng)化交易，通過(guò)市場(chǎng)化交易的電量達(dá)到320億千瓦時(shí)，占省內(nèi)工業(yè)用電量45%以上。這些參與市場(chǎng)化交易的電量，平均每千瓦時(shí)電價(jià)降低了0.18元，為參與交易的企業(yè)減負(fù)35億元。

四、面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

雖然新一輪輸配電價(jià)改革取得了一定的成效，但也面臨著諸多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，如成本監(jiān)審、如何控制電網(wǎng)企業(yè)過(guò)度投資、交叉補(bǔ)貼等等。

（一）成本監(jiān)審

成本監(jiān)審主要涉及兩方面的內(nèi)容：一是如何界定有效資產(chǎn)。因?yàn)橛行зY產(chǎn)不僅決定了電價(jià)構(gòu)成中的折舊費(fèi)用、也是計(jì)算資本收益的基礎(chǔ)，同時(shí)也決定了運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用的邊界。輸配電價(jià)要體現(xiàn)電力經(jīng)過(guò)輸網(wǎng)和配網(wǎng)所產(chǎn)生的使用成本，就意味著在電網(wǎng)公司龐大的資產(chǎn)中準(zhǔn)確劃分出僅僅用于輸配部分的資產(chǎn)。二是如何核定運(yùn)營(yíng)成本。按輸配電價(jià)改革方向，電網(wǎng)企業(yè)輸配電準(zhǔn)許成本將是核定輸配電價(jià)的基礎(chǔ)。目前，電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)中存在著大量的關(guān)聯(lián)公司交易、與輸配電無(wú)關(guān)的人員經(jīng)費(fèi)等等事項(xiàng)，這就需要審計(jì)人員從電網(wǎng)公司海量的賬目中，不但準(zhǔn)確剔除與輸配業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的費(fèi)用部分，同時(shí)，對(duì)關(guān)聯(lián)交易的價(jià)格水平、輸配電人員配置的合理性、工資收入標(biāo)準(zhǔn)確定等等一系列問(wèn)題作出準(zhǔn)確的界定。這不但要有過(guò)硬的財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)能力，還需要對(duì)輸配電專業(yè)有著全面的了解。從目前開(kāi)展的試點(diǎn)省份電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本監(jiān)審工作看，雖能通過(guò)《輸配電成本監(jiān)審辦法（試行）》及相關(guān)會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)政策，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行一定程度的核減，但對(duì)電網(wǎng)企業(yè)成本真實(shí)、完整、相關(guān)、合理性難以做到實(shí)質(zhì)性審查。如何從電網(wǎng)企業(yè)復(fù)雜的架構(gòu)、龐雜的資本性投入及多層次相互交叉的成本列支中，核定出真正與輸配電業(yè)務(wù)相關(guān)的合理成本，是輸配電成本監(jiān)審工作面臨的最大挑戰(zhàn)。

此外，核定的輸配電準(zhǔn)許成本，理論上應(yīng)為輸配電業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)成本，目前僅依靠對(duì)電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有實(shí)際發(fā)生成本審核，難以正確核定輸配電業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)成本。并且政府對(duì)成本核定出臺(tái)了一些會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，但不同規(guī)則間存在分歧，尚不足以完全指導(dǎo)實(shí)施過(guò)程。

（二）交叉補(bǔ)貼

合理的電價(jià)結(jié)構(gòu)應(yīng)是各類用戶的電價(jià)水平對(duì)其供電的成本真實(shí)合理反映。如果某類或某個(gè)用戶的電價(jià)高于或低于供電成本，而由其他用戶承擔(dān)，則形成了電價(jià)“交叉補(bǔ)貼”。目前我國(guó)電價(jià)交叉補(bǔ)貼種類繁多：一是工商業(yè)用戶長(zhǎng)期補(bǔ)貼居民用電，居民電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)，而世界上絕大多數(shù)國(guó)家居民電價(jià)高于工業(yè)電價(jià)；二是城市用戶補(bǔ)貼農(nóng)村用戶，農(nóng)業(yè)用電和農(nóng)業(yè)排灌用電長(zhǎng)期以來(lái)處于各類終端用電的最低水平，也是接受補(bǔ)貼程度最大的群體；三是同類用戶之間交叉補(bǔ)貼，包括同類用戶不同電壓等級(jí)之間交叉補(bǔ)貼和不同小類用戶之間的交叉補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼具體來(lái)自哪些環(huán)節(jié)、到底有多少錢，就像黑匣子一樣，是輸配電價(jià)改革遇到的又一個(gè)難題。

（三）電網(wǎng)投資

未來(lái)輸配電成本的高低很大程度上取決于當(dāng)前的投資決策，對(duì)電網(wǎng)成本的監(jiān)管必然包括對(duì)電網(wǎng)投資的監(jiān)管。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，采用成本加成定價(jià)法，電力企業(yè)會(huì)有過(guò)度投資的動(dòng)機(jī)，也會(huì)產(chǎn)生上下游利益輸送等問(wèn)題。為此，國(guó)外電網(wǎng)項(xiàng)目的規(guī)劃、投資以成本—收益分析為基礎(chǔ)，在核定價(jià)格時(shí)，會(huì)對(duì)投資項(xiàng)目逐一進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測(cè)試，如未通過(guò)測(cè)試，則不允許計(jì)入價(jià)格。當(dāng)前，我國(guó)就如何避免電網(wǎng)企業(yè)過(guò)度投資還處在一個(gè)“空窗期”，急需價(jià)格、規(guī)劃、投資等主管部門(mén)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，關(guān)鍵是投資項(xiàng)目的規(guī)劃、審批應(yīng)重視成本—收益分析。

五、改進(jìn)措施及建議

輸配電價(jià)格改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前急需做好輸配電價(jià)核定的基礎(chǔ)工作，通過(guò)各地試點(diǎn)，在總結(jié)規(guī)律的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)的核定指標(biāo)體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)歷史成本、電網(wǎng)投資以及交叉補(bǔ)貼測(cè)算的量化及標(biāo)準(zhǔn)化。

制定和完善相關(guān)制度。成本是自然壟斷行業(yè)政府定價(jià)的基礎(chǔ)。目前，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)成本的分類、核算，仍沿襲原有的企業(yè)通用財(cái)務(wù)準(zhǔn)則分類及核算辦法，導(dǎo)致對(duì)電網(wǎng)企業(yè)成本監(jiān)審十分困難。盡管國(guó)家發(fā)展改革委已會(huì)同國(guó)家能源局制定了政府定價(jià)成本監(jiān)審辦法，但由于缺失專門(mén)的行業(yè)成本法規(guī)，也將影響成本監(jiān)審作用的有效發(fā)揮?，F(xiàn)階段國(guó)家應(yīng)及時(shí)修訂原有的《輸配電成本核算辦法（試行）》以適應(yīng)輸配電價(jià)改革需要。同時(shí)盡快出臺(tái)《電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)管理制度》，進(jìn)一步明確電網(wǎng)企業(yè)的輸配電業(yè)務(wù)邊界及相應(yīng)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。

建立協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌相關(guān)部門(mén)合力推進(jìn)電改。電網(wǎng)企業(yè)歸口管理的部門(mén)較多，電價(jià)改革工作應(yīng)該建立協(xié)同機(jī)制，集中相關(guān)部門(mén)力量，統(tǒng)一思想，協(xié)同推進(jìn)。如為控制電網(wǎng)有效投資，需要價(jià)格、規(guī)劃、投資等管理部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合，學(xué)習(xí)并借鑒國(guó)外以成本—收益分析為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的規(guī)劃和審批。同時(shí)，在成本審核中，可以考慮引入專業(yè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、電力設(shè)計(jì)院等，從人才和專業(yè)技能上獲得充分的支撐。

建立常態(tài)化監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制。目前，試點(diǎn)地區(qū)輸配電價(jià)格核定的周期暫定為3年，并且采用歷史和預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。事實(shí)上，企業(yè)實(shí)際投資、運(yùn)營(yíng)成本、售電量等實(shí)際發(fā)生的數(shù)據(jù)很可能偏離核價(jià)參數(shù)，因而會(huì)對(duì)下一周期的價(jià)格水平產(chǎn)生較大影響。為降低信息不對(duì)稱，在監(jiān)管周期內(nèi)，價(jià)格主管部門(mén)可通過(guò)組織發(fā)布年度評(píng)估報(bào)告，全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估電網(wǎng)企業(yè)投資、運(yùn)行、維護(hù)等影響價(jià)格的相關(guān)信息，從而強(qiáng)化對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的成本約束。

適時(shí)推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)重組和分類改革。由于電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)外存在復(fù)雜的原輔料供求關(guān)系，電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)、勞務(wù)和業(yè)務(wù)繁雜?？紤]根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)適時(shí)推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)重組和分類改革，僅保留與輸配電業(yè)務(wù)直接相關(guān)部分，其它非直接相關(guān)部分予以剝離，并按性質(zhì)進(jìn)行分類改革。如對(duì)輔助性的科研、修造、制造等機(jī)構(gòu)采用購(gòu)買服務(wù)的方式推向市場(chǎng)。

（作者單位：中國(guó)社科院工經(jīng)所）