地方政府信息公開的困境及路徑分析

祁曉婷　張寶生

[摘要]政府信息公開是保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府的必然選擇。雖然我國地方政府近幾年在信息公開方面已取得很大進(jìn)步，但仍存在信息更新不及時、網(wǎng)站服務(wù)型差、網(wǎng)站存在安全隱患等問題。建議聯(lián)合“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新網(wǎng)站管理和服務(wù)，增強(qiáng)政府信息的服務(wù)性建設(shè)，完善網(wǎng)站安全防范體系，建立健全政府信息公開監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。認(rèn)真研究先進(jìn)國家的政府信息公開化及政府網(wǎng)站的運(yùn)營與維護(hù)機(jī)制，更好地發(fā)揮政府在信息公開方面的重要作用。

[關(guān)鍵詞]地方政府；信息公開；政府網(wǎng)站；網(wǎng)絡(luò)輿情

一、引言

信息在現(xiàn)代社會中對人和組織的發(fā)展起到舉足輕重的作用。政府部門是信息資源最大的擁有者，也是最大的生產(chǎn)者、使用者與傳播者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，80%的社會信息掌握在政府部門，政府信息公開是社會經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是逐步轉(zhuǎn)變政府職能的必然選擇。《政府信息公開條例》從2008年頒布至今已有8年，在這8年中，政府信息公開的范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)容不斷豐富，手段不斷提升，尤其是電子政務(wù)的發(fā)展，使公民在獲取政府信息時更加便捷。我國地方政府網(wǎng)站依然存在信息更新不及時、網(wǎng)絡(luò)安全存在隱患等問題。對當(dāng)前地方政府信息公開進(jìn)行探討，對于建設(shè)陽光政府具有重要意義。

二、我國政府信息公開的發(fā)展及現(xiàn)狀

（一）我國政府信息公開基本情況

政府信息公開是一場觀念的革命，其首先出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、思想較開放的大城市，隨后信息公開之風(fēng)蔓延到全國。2003年4月出現(xiàn)“非典”疫情，當(dāng)時《政府信息公開條例（草案）》已起草完畢并提交到法制辦，信息公開步入立法程序。在抗戰(zhàn)“非典”的大背景下，政府逐漸意識到信息公開實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。2003年元旦，廣州市政府最先實(shí)行《廣州市政府信息公開規(guī)定》；2003年12月《深圳市行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開暫行規(guī)定》正式實(shí)施；北京市也于2004年2月就《北京市政府信息公開管理辦法》在網(wǎng)上公開征求意見；同年5月，上海、成都、重慶、武漢等地都開始出臺相關(guān)地方法規(guī)。直至2008年，全國性的《政府信息公開條例》開始實(shí)施。

近年來，伴隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)的普及，大大促進(jìn)了政府辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化的迅猛推進(jìn)。電子政務(wù)、政府微博的投入與使用更是使政府信息得到擴(kuò)散。2015年我國進(jìn)行了全國政府網(wǎng)站首次普查摸底工作，截止到7月7日，全國各地區(qū)通過政府網(wǎng)站信息報(bào)送系統(tǒng)上報(bào)的政府網(wǎng)站共8.6萬個，其中國務(wù)院部門3216個。截至2014年11月底，我國政府通過新浪、騰訊等平臺注冊的政務(wù)微博賬號共計(jì)27.7萬個，累計(jì)覆蓋43.9億人次，中央國家機(jī)關(guān)政務(wù)微博共計(jì)219個，累計(jì)覆蓋2.7億人次，省級及以下各部門認(rèn)證的微博賬號超過19.4萬個，累計(jì)覆蓋人次20.8億。

（二洪型省市的案例分析——上海

上海市政府于2004年5月1日正式實(shí)施《上海市政府信息公開規(guī)定》，據(jù)《2015中國政府透明度指數(shù)報(bào)告》顯示，上海市在所評估的31家省級政府中，政府透明度最高，位居第一。

從圖1中可以看出，上海市政府主動公開的信息數(shù)從2004年到2015年呈總體上升態(tài)勢，從最初的106370條增加到365034條。根據(jù)《2015年上海市政府信息公告》，2015年上海市新增主動公開政府信息36.5萬條，同比上升30.8%。其中，市級機(jī)關(guān)13.4萬條，區(qū)縣政府23.1萬條。2004年至2015年，上海市累計(jì)主動公開政府信息180.6萬條?！吧虾０l(fā)布”政務(wù)微博發(fā)布信息約9000條，粉絲1172萬，繼續(xù)居全國省區(qū)市政務(wù)微博首位，微信影響力位居全國省區(qū)市政務(wù)微信訂閱號第一位。上海市各機(jī)關(guān)政府受理信息公開申請3.3萬件，同比上升35.2%。其中市級機(jī)關(guān)收到9358件，區(qū)縣政府及部門受到23366件。從圖2中，也可以看到從2004年到2015年，政府信息公開申請受理數(shù)呈總體上升趨勢，11年間增長了3倍。

在政府公開信息內(nèi)容方面，主要包括行政權(quán)力信息公開、財(cái)政資金信息公開、公共資金配置信息公開、重大建設(shè)項(xiàng)目信息公開、公共服務(wù)信息公開，還有國有企業(yè)、環(huán)境保護(hù)、食品安全、社會慈善組織、政策解讀回應(yīng)力度、建議提案辦理結(jié)果公開。可以說上海市政府在信息公開方面達(dá)到了相當(dāng)?shù)母叨群蛯挾?，特別是在教育招生政策、分級診療改革、開放二胎政策、空氣檢測、三公經(jīng)費(fèi)使用等公眾普遍關(guān)注的方面，都有一定程度上的說明。

雖然上海市政府在信息公開數(shù)量、影響力、公開內(nèi)容等方面總體上居于全國領(lǐng)先水平，但與國家規(guī)定、公眾期望相比，仍有一些需要改進(jìn)的地方，主要表現(xiàn)在：部分政府信息公開意識不強(qiáng)，部分區(qū)縣政府和市級機(jī)關(guān)存在思想保守傾向，思想觀念不適應(yīng)公開要求；主動公開工作仍需深化，部分單位缺乏主動精神，主動公開目錄編制缺乏統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，主動公開的深度和廣度不夠；政策解讀時效滯后，解讀內(nèi)容味同嚼蠟，質(zhì)量不高；基礎(chǔ)工作環(huán)節(jié)薄弱，個別行政機(jī)關(guān)行政程序不夠規(guī)范，問責(zé)制度和依法行政制度不健全。

三、我國地方政府信息公開存在的問題

中國軟件測評中心是隸屬于國家的一級科研事業(yè)單位，率先制定出政府績效評估指標(biāo)體系，并連續(xù)8年開展中國政府網(wǎng)站績效評估工作。本文立足于中國軟件測評中心發(fā)布的2015年政府績效評估結(jié)果，提出我國地方政府信息公開存在以下幾點(diǎn)問題。

（一）基層政府網(wǎng)站更新及時性有待提升

在對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層部門進(jìn)行的隨機(jī)抽取調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些基層政府網(wǎng)站斷鏈數(shù)量超過300個，有70%的網(wǎng)站存在信息更新不及時，特別是人事任免、城市建設(shè)等信息更新滯后的比例較高。對于那些更新不及時和空白欄目，一些政府部門無動于衷，僅僅采用簡單刪除的方法予以解決，使整合修改后的政府網(wǎng)站內(nèi)容極為簡單，公眾所獲得的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容極少。

（二）服務(wù)實(shí)用性有待加強(qiáng)

一方面，有些政府網(wǎng)站只關(guān)注門戶的表面建設(shè)，官網(wǎng)首頁制作精美，但對公眾普遍關(guān)注的服務(wù)性信息資源投資不足。例如吉林延邊州的政府網(wǎng)站服務(wù)大廳，民眾所關(guān)心的計(jì)劃生育、出生證明、證件辦理等信息，企業(yè)所關(guān)注的商標(biāo)管理、合同管理及建筑管理等欄目均為空白，個別政府甚至出現(xiàn)服務(wù)欄目無法打開的現(xiàn)象。另一方面，對于國家新出臺的政策，如開放二孩、大眾創(chuàng)業(yè)、大病醫(yī)保、分級診療等新政策，部分政府網(wǎng)站仍是“以不變應(yīng)萬變”，申請手續(xù)、辦事流程仍是原有的資源，早已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求，給公眾了解時事、辦事帶來諸多不便。

（三）政府網(wǎng)站的建設(shè)管理模式有待創(chuàng)新完善

有些政府網(wǎng)站日常運(yùn)行機(jī)制不健全，日常監(jiān)管流于形式。如有些地區(qū)網(wǎng)站為了應(yīng)付檢查，在檢查文件下發(fā)后立即進(jìn)行了維護(hù)與整改，但檢查過后又出現(xiàn)內(nèi)容更新不及時等現(xiàn)象。集約化建設(shè)水平有待提升，應(yīng)大力推廣技術(shù)平臺集約和業(yè)務(wù)資源集約相配合。部分政府雖在集約化建設(shè)進(jìn)行了大量探索與嘗試，但大多仍集中在技術(shù)性與安全性平臺的集約，業(yè)務(wù)資源層面的集約未做到深入發(fā)展。

（四）政府網(wǎng)站安全不容忽視

我國政府網(wǎng)站存在極大的安全隱患，給黑客攻擊創(chuàng)造了一定的條件。在評估的900多家網(wǎng)站中，大約有90%的網(wǎng)站存在不同等級的安全漏洞，其中有31%的網(wǎng)站被列入極度危險(xiǎn)行列。被黑客攻擊后的網(wǎng)站極易出現(xiàn)網(wǎng)站欄目斷鏈、投放不良信息和廣告，從而有損政府形象。思想認(rèn)識片面也是制約政府信息公開的一大因素，有些政府部門僅僅是為了履行政府信息公開的義務(wù)，往自己的網(wǎng)站上一掛了事，把“公布”當(dāng)成了“公開”。

四、我國地方政府信息公開的路徑分析

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識

我國經(jīng)歷了幾千年的封建專制統(tǒng)治，雖然民主觀念深入人心，但封建殘余仍未能完全破除，尤其是在政府管理領(lǐng)域，官本位思想仍停留在一些政府官員的思想中。一方面，人民群眾的權(quán)利意識薄弱，對一些政府活動雖有不滿，卻只限于私下交流的談資；另一方面，政府擔(dān)心信息公開的越多，受到外界的監(jiān)督和質(zhì)疑就越多。這就要求公民和政府共同轉(zhuǎn)變思想觀念，公民要加強(qiáng)其參與政治生活的意識，美國的《自由信息法》已修改了5次，究其原因就是公民在使用中的不斷細(xì)化和豐富完善；政府要強(qiáng)化服務(wù)意識，打造政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺?！巴七M(jìn)政務(wù)信息公開，完善互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息服務(wù)平臺建設(shè)和便民服務(wù)平臺建設(shè)”，被明確寫入十八屆四中全會決議。政府網(wǎng)站已成為推進(jìn)依法行政、加快法治政府進(jìn)程的重要平臺和載體。

（二）以“互聯(lián)網(wǎng)+”為基礎(chǔ)，激發(fā)政府網(wǎng)站管理和服務(wù)創(chuàng)新力

互聯(lián)網(wǎng)與各領(lǐng)域的融合為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大潛力，也為政府管理帶來了新機(jī)遇。尤其是近年來云計(jì)算、移動互聯(lián)、社交應(yīng)用等新技術(shù)的成熟，也給政府網(wǎng)站的服務(wù)模式調(diào)整帶來了新需求。政府應(yīng)加強(qiáng)對用戶行為的追蹤分析，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府要充分利用移動互聯(lián)平臺，積極探索解決豐富公共服務(wù)資源供給，有力引導(dǎo)輿論走向等問題，將政府網(wǎng)站打造成交流互動、回應(yīng)力強(qiáng)、及時高效的公共服務(wù)平臺，在管理與服務(wù)領(lǐng)域開拓出新的上升空間。

（三）加強(qiáng)政府網(wǎng)站的安全防范體系建設(shè)

政府網(wǎng)站因其公信力度高，影響力廣，常常成為黑客攻擊的目標(biāo)，特別是地方政府網(wǎng)站容易成為“重災(zāi)區(qū)”。2014年，共有1763家政府網(wǎng)站被篡改攻擊，1529家政府網(wǎng)站被植入后門，嚴(yán)重影響了網(wǎng)站正常運(yùn)行，造成政府信息和用戶信息的泄露。這就要求政府部門做好日常的網(wǎng)站安全防范工作；落實(shí)網(wǎng)站防攻擊、防木馬等技術(shù)防范措施。政府可以請專門的網(wǎng)站監(jiān)測防護(hù)公司進(jìn)行定期的檢查和修整，并對政府內(nèi)部專門的網(wǎng)站監(jiān)測人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高其專業(yè)素養(yǎng)和技能。

（四）建立健全政府信息公開監(jiān)督評價(jià)機(jī)制

政府信息公開要完善各種監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制，以保證政府信息公開工作有計(jì)劃、按步驟有序進(jìn)行。實(shí)施專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督；社會層面的監(jiān)督，包括社會團(tuán)體、媒體組織、經(jīng)濟(jì)組織、公民個人等方面的監(jiān)督；部門內(nèi)部的監(jiān)督，主要圍繞明確職責(zé)、落實(shí)工作、注重日常工作的展開?？梢圆捎?60度績效評價(jià)法，對政府信息公開工作進(jìn)行績效評價(jià)，從各方面發(fā)現(xiàn)不足、汲取意見，確立適當(dāng)?shù)恼畔⒃u價(jià)指標(biāo)體系，要把公眾滿意度作為績效考核的重要指標(biāo)。

五、結(jié)論

自2003年廣州市頒布第一部《廣州市政府信息公開規(guī)定》起，各省市隨后掀起了推行有關(guān)政府信息公開的法規(guī)條文的浪潮，2008年我國第一個全國性的《中華人民共和國政府信息公開條例》開始實(shí)施。我國政府信息公開已成為評價(jià)政府工作績效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。上海市在每年的政府信息公開績效考核中名列前茅，在政府信息公開方面總體上達(dá)到了一定深度和廣度，但也有其需要改進(jìn)的地方?；谥袊浖y評中心發(fā)布的2015年政府績效評估結(jié)果，總結(jié)了我國政府在信息公開方面存在的問題，例如部分政府信息公開觀念滯后、基層政府網(wǎng)站信息公開不及時、信息服務(wù)性差、網(wǎng)站管理模式有待提高、網(wǎng)站存在安全隱患。鑒于以上問題，建議聯(lián)合“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新網(wǎng)站管理和服務(wù)、增強(qiáng)政府信息的服務(wù)性建設(shè)、完善網(wǎng)站安全防范體系、建立健全政府信息公開監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。認(rèn)真研究先進(jìn)國家的政府信息公開化及政府網(wǎng)站的運(yùn)營與維護(hù)機(jī)制，更好地發(fā)揮政府在信息公開方面的重要作用。