厘清邊界打造權(quán)力“籠子”

林盛

一場進入深水區(qū)、壯士斷腕式的政府“自我革命”，在浙江拉開帷幕。2013年11月份以來，浙江省政府以建成“四張清單一張網(wǎng)”為抓手，致力于厘清政府權(quán)力的邊界，打造“透明的籠子”，進一步推進簡政放權(quán)，釋放市場活力，以深化政府自身改革撬動全面深化改革。

權(quán)力“瘦身”，加大“放”的力度

浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)居民厲城穎，最近收到了從市財政局財稅窗口快遞來的會計從業(yè)資格證書。兩天前，厲城穎通過浙江政務服務網(wǎng)東陽分廳提交相關(guān)資料，“網(wǎng)上申報只用了五六分鐘，想不到那么快就收到了會計證”。

東陽市財政局行政審批負責人表示，政務服務網(wǎng)已與財政局內(nèi)網(wǎng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)連通，原來工作人員審批會計證辦理得人工下載表格、人工審核錄入，現(xiàn)在網(wǎng)上申報當日即可辦結(jié)，“零現(xiàn)場辦理、快遞送達”。像機動車違章繳款、水電費繳納、稅務征繳等事項，市民都可以在電腦或手機上通過浙江政務服務網(wǎng)辦理。

這是一場省域內(nèi)自上而下的改革，浙江省政府給出了明確的“時間表”。深化政府自身改革改什么？浙江省的做法是：核查政府部門權(quán)力“家底”、公布權(quán)力清單、上網(wǎng)公開權(quán)力運行。其標志性手段是建成“四張清單一張網(wǎng)”。

自2014年以來，以政府權(quán)力清單、責任清單、企業(yè)投資負面清單、省級部門專項資金管理清單和政務服務網(wǎng)建設這“四張清單一張網(wǎng)”為抓手，浙江省全面推進政府自身改革。

改革本身就是對權(quán)力和利益的調(diào)整，而“觸動利益比觸動靈魂還難”。有人因此慨嘆，簡政放權(quán)也如同“割肉”，常常是“刀刀見血”。那么，浙江省級部門的權(quán)力事項究竟是怎么砍的？

權(quán)力清單出臺過程中嚴格實施“三報三審三回”工作流程，把所有省級部門的“家底”都兜了出來，并按行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等10大類，編發(fā)“身份證”、建立“跟蹤卡”，確保不留死角、斷絕回流。浙江省編制委員會辦公室主任鞠建林說：“這相當于對省級部門權(quán)力的大起底，進行了徹徹底底的‘大掃除，原來叫家底不清，現(xiàn)在是家底真清楚?！?/p>

為打贏這場“權(quán)力革命”，在浙江省政府辦公廳牽頭負責下，省級各部門和市縣政府一把手督辦，對自己動“刀”，在“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)”基礎上，抓流程創(chuàng)新，促權(quán)力上網(wǎng)，舍部門小利換取全省改革的大紅利。

在省人大常委會專項督察組聽取“四張清單一張網(wǎng)”改革情況匯報會上，時任常務副省長袁家軍指出，目前，浙江省級部門行政權(quán)力已精簡到4030項。今年全面梳理公布了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）以及部分中央在浙單位的權(quán)力清單，基本實現(xiàn)了權(quán)力清單在我省的全覆蓋。

此外，浙江探索推進負面清單的管理方式，持續(xù)深化行政審批改革，給市場社會松綁減負。根據(jù)國務院發(fā)布的核準投資項目目錄，先后制訂企業(yè)投資項目核準目錄、政府核準的投資項目目錄，對地方權(quán)限范圍內(nèi)的項目，除跨區(qū)域、跨流域項目及特定依據(jù)項目外，都下放到市縣核準。

負面清單管理方式是否在基層落地？今年6月，省人大常委會副主任姒健敏率督察組對嘉興市開展專項督察時發(fā)現(xiàn)，嘉善縣、海寧市作為試點，探索以“負面清單制、企業(yè)依法承諾制、備案制和事中事后監(jiān)管制”為主要內(nèi)容的企業(yè)投資項目不再審批。其中，嘉善縣全面實施網(wǎng)上備案制，從項目立項到取得施工許可證僅需半個月。

與此前改革不同，這一輪深化改革目的就是要給行政權(quán)力打造一個透明的制度籠子。權(quán)力清單等“四張清單”上網(wǎng)就是曬權(quán)，接受公眾監(jiān)督。

全程參與此次改革的浙江大學社會科學學部主任姚先國認為，“這是一次動真格的改革！浙江省級部門四張清單，無論從覆蓋面，還是力度，較之以往都有很大的突破。權(quán)力下放含金量很高，而且把權(quán)力放到浙江政務服務網(wǎng)這一‘籠子里，更是看得到、可監(jiān)督?！?/p>

從重審批到重監(jiān)管，提升“管”的精度

有權(quán)就有責。如果說權(quán)力清單遵循“無授權(quán)不可為”天條，責任清單則強化“定職責必須為”意識。責任是一種擔當，對當前的行政機關(guān)，既要防止隨意攬權(quán)、“亂作為”，又要避免借口改革、放權(quán)而“不作為”。 這就有必要制訂一張責任清單，為政府管理設置一條“底線”。

事實上，浙江早就劃出了這條“底線”：2014年10月，浙江省級部門公布了各自的責任清單，涉及43個部門，主要職責543項，細化具體工作事項3941項，規(guī)定“法定職責必須為”。就在當年年底，所有市縣行政部門也公布了責任清單。

同時，在梳理部門職責的基礎上，浙江著重加強和完善事中事后的監(jiān)管，深化行政執(zhí)法體制改革，提高政府治理能力，讓清單不僅僅是一張公開的“圖紙”。

2015年7月的一天，嘉善縣綜合行政執(zhí)法大隊陶莊中隊的隊員接到“村民盜用農(nóng)村供水”投訴電話后，當晚迅速趕往現(xiàn)場，對相關(guān)村民進行了批評教育，并依法進行了處罰。當?shù)卮迕穹从?，盜用農(nóng)村供水現(xiàn)象長期存在，但由于農(nóng)村供水執(zhí)法處于各部門間的“盲區(qū)”，之前村民反映的問題一直沒辦法得到妥善的解決。

基層行政執(zhí)法力量薄弱、權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法和“看得見管不著”等一直是執(zhí)法過程中的突出問題，也是落實責任清單的一大難點。2014年9月，原嘉善縣城市管理行政執(zhí)法局更名為嘉善縣綜合行政執(zhí)法局，并集中行使涉及17個職能部門26個方面1073項行政處罰權(quán)。更名的背后，是行政執(zhí)法體制的深度改革和創(chuàng)新。

嘉善的試點做法，給綜合執(zhí)法改革提供了范本。從橫向看，通過擴大綜合行政執(zhí)法范圍，有效整合執(zhí)法資源，解決“權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法”和“看得見的管不著”等問題；從縱向看，推進執(zhí)法重心下移，將綜合行政執(zhí)法向鎮(zhèn)（街道）延伸，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的綜合行政執(zhí)法新體系。

2015年10月，浙江全省綜合行政執(zhí)法工作現(xiàn)場推進會召開，我省11個市都被國家列入全國綜合行政執(zhí)法改革試點。今年，浙江找準了“放管服”改革的關(guān)鍵癥結(jié)，抓住了基層治理的重點難點，全面推進綜合行政執(zhí)法改革，開展統(tǒng)一政務咨詢投訴舉報平臺和聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮機制建設，通過優(yōu)化政府工作流程，統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展行政執(zhí)法。

推行責任清單制度，厘清政府權(quán)責的同時，我省還不斷提升管的“精度”，給政府“強身”，讓該管的事有人管、管得好，百姓訴求無盲區(qū)。

余群喜是富陽區(qū)商務局的工作人員，對責任清單帶來的變化，他有切身感受，他說：“以往，最怕那種涉及多部門職責劃分的事項，辦理過程中，很容易扯皮、推諉。責任清單出來后，各自責任是什么，分得清清楚楚，誰敢推卸，誰就要擔責?！?/p>

財政，即政府的理財之政。如果將財政資金比作一塊大“蛋糕”，專項資金便好比先將“蛋糕”切出幾塊，是指那些在預算年度分配的具有指定用途的資金。對這些錢，過去往往重撥付、輕管理，有些項目的設置也不夠合理。為規(guī)范公共財政運行，提升政府治理績效，我省對財政專項資金實行清單式管理。這在全國范圍尚屬首創(chuàng)。

“吐錢的‘水龍頭少了，體現(xiàn)公共財政意圖的‘水池則變大了?！笔≌泵貢L陳廣勝說，我省還規(guī)定省級專項資金使用，原則上通過競爭性分配或政府購買服務等方式。整合后的補助市縣專項資金，一般通過因素法進行分配，促使“蛋糕”切得更加公平合理。

在省人大常委會專項督察組聽取“四張清單一張網(wǎng)”改革情況匯報會上，袁家軍指出，目前，省級財政轉(zhuǎn)移支付專項已由235個整合調(diào)整為56個。創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式，在整合歸并專項資金基礎上設立了200億元的省產(chǎn)業(yè)基金，以此撬動全省各級政府形成1000億元以上的產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模。

完善政府服務，延伸“服”的廣度

2016年10月13日，云棲大會在杭州拉開帷幕，在這個滿場云計算、高科技的大會展廳中，“浙江政務服務網(wǎng)”的展臺格外醒目。政府網(wǎng)站和大數(shù)據(jù)有什么關(guān)系？展臺上“浙江·政務云變革”的標語給出了答案。

2014年6月25日，浙江政務服務網(wǎng)上線運行，此舉推進了行政審批權(quán)力運行流程的再造，創(chuàng)造了政務治理改革創(chuàng)新的范例：統(tǒng)一的行政權(quán)力項目庫，統(tǒng)一的網(wǎng)上審批系統(tǒng)，省級部門所有的審批事項一站式網(wǎng)上辦理，全流程信息公示。高效便捷的政務服務贏得了人們的贊譽。

“非常方便。”談起政務服務網(wǎng)，家住嘉興秀洲區(qū)的周女士豎起了大拇指。周女士父母原本住在農(nóng)村，后來被她接到了身邊。最近，母親的農(nóng)村醫(yī)保繳費期限將至，周女士因為工作原因，沒法請假回老家辦理。經(jīng)過咨詢，周女士得知浙江政務服務網(wǎng)可以在線辦理。于是她登錄后，找到農(nóng)村醫(yī)保繳納專欄，通過支付寶付費，很快就繳納成功。

而除了可以繳納社保之外，政務服務網(wǎng)匯集了全省3000余個行政機關(guān)和服務機構(gòu)，容納了婚育收養(yǎng)、教育培訓、求職執(zhí)業(yè)、納稅繳費、就醫(yī)保健等15類400余項網(wǎng)上便民服務，可謂是百姓的“生活小管家”。

通過“社保信息查詢”功能，可以查詢百姓最為關(guān)心的基本養(yǎng)老保險、生育保險等8種社保信息；使用“診療掛號”服務，可以實現(xiàn)全省醫(yī)院的網(wǎng)上掛號，免去排隊的麻煩；“公共支付”里，除了能繳水電燃氣費、交通罰款，還能繳學費；企業(yè)辦事，可以辦理一家企業(yè)從注冊成立到破產(chǎn)注銷的所有事宜；“新生兒重名”“一鍵挪車”“購買地鐵票”等特殊的服務更是改變了百姓對政府服務的刻板印象。

目前，浙江政務服務網(wǎng)已初步建成集行政審批、便民服務、政務公開、數(shù)據(jù)開放、互動交流等功能于一體，省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、多級聯(lián)動的電子政務平臺。累計實名注冊用戶300萬，日均辦件7萬余件，日均瀏覽量超過250萬。覆蓋省市縣鄉(xiāng)四級政府單位的電子政務視聯(lián)網(wǎng)，已部署49個省級單位、127個系統(tǒng)移入省“政務云”平臺。

陳廣勝說，省市縣三級聯(lián)動的“浙江政務服務網(wǎng)”實質(zhì)是打造全天候在線的網(wǎng)上政府，“政府有多少權(quán)，怎么用權(quán)”還好比“儲蓄所”，不管是個人還是企業(yè)，只要上網(wǎng)注冊，即可比較便捷地享有不同政府部門的相關(guān)在線服務。

浙江省社科院公共政策研究所所長楊建華評價，這看似僅僅只是依托網(wǎng)絡的便利，背后的實質(zhì)卻是對政府服務理念、服務形式的大考驗。

“壯士斷腕”，這是對浙江深化政府自身改革的生動評價，兩年多的實踐下來，“四張清單一張網(wǎng)”的建設取得了階段性的成效，充分釋放了改革的紅利。但是改革只有進行時，沒有完成時，浙江將持續(xù)深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務工作。

“我們將建立推進職能轉(zhuǎn)變領導小組例會制度?！?在省人大常委會專項督察組聽取“四張清單一張網(wǎng)”改革情況匯報會上，袁家軍副省長詳細講述了繼續(xù)深化改革的“藍圖”。

深化簡政放權(quán)依然是重點，浙江將繼續(xù)開展權(quán)力清單“瘦身”，推進審批流程優(yōu)化再造，全面開展市縣行政審批一體化改革?！鞍言摲诺臋?quán)力放出去，能取消的盡量取消?！蓖瑫r，袁家軍表示，給市場放權(quán)不是放任，而是為了騰出手來加強監(jiān)管。未來，浙江會全面推開“雙隨機、一公開”監(jiān)管，重點加快建設“一單兩庫三平臺”，加快構(gòu)建市場主體信用監(jiān)管體系，強化部門監(jiān)管責任追究機制，讓政府真正管得好、管到位。

此外，浙江還將繼續(xù)在完善政府服務方面下功夫。今年年底前，浙江政務服務網(wǎng)還將在全省推出“港澳通行證再次簽注”“結(jié)婚登記預約”等功能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）網(wǎng)上服務平臺建設正全面深化；網(wǎng)上審批服務便捷度也將不斷提升，未來，會逐步形成網(wǎng)上服務與實體大廳聯(lián)動、線上服務與線下服務相結(jié)合的新型政務服務模式。