鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估與農(nóng)村公民參與的內(nèi)在契合度探究

周　潔

（西安建筑科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710055）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估與農(nóng)村公民參與的內(nèi)在契合度探究

周潔

（西安建筑科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710055）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基層政府，直接面對(duì)農(nóng)村公民，其績(jī)效如何，農(nóng)村公民具有直觀感受。讓農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估，可以充分表達(dá)他們的呼聲和利益要求，以維護(hù)他們的合法權(quán)益，并監(jiān)督政府，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；績(jī)效評(píng)估；農(nóng)村公民；內(nèi)在契合度

政府績(jī)效的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上就是為政府的利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益而進(jìn)行工作的努力程度和效果。目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題的研究主要集中在公眾參與的困境及解決方法、公眾參與的評(píng)估機(jī)制和體系、公眾參與評(píng)估模式、公眾參與的意義等方面。

總體來(lái)看，首先，學(xué)者對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估中的農(nóng)村公民參與問(wèn)題談及甚少，現(xiàn)有關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的文獻(xiàn)中其評(píng)估主體都籠統(tǒng)的歸結(jié)為公眾或公民參與，而本文將評(píng)估主體具體化為農(nóng)村公民。其次，現(xiàn)有研究大多是從理論層面論及公眾參與，本文旨在從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估與農(nóng)村公民參與契合的辯證關(guān)系入手，探索出農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的契合點(diǎn)。

1　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的核心構(gòu)成主體

地方政府績(jī)效評(píng)估的重心轉(zhuǎn)為“顧客滿意”，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施政的最直接受眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的好壞、優(yōu)劣、合法與否、科學(xué)與否，農(nóng)村公民具有直觀感受。農(nóng)村公民參與是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)依托，因此，農(nóng)村公民是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的最直接利益相關(guān)者和核心構(gòu)成。

2　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估與農(nóng)村公民參與契合的辯證關(guān)系

農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估主體多元化，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民參政議政的能力，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府透明度，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平。

第一，農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估使評(píng)估主體更加多元，避免了評(píng)估主體大多來(lái)自政府內(nèi)部或臨時(shí)由政府部門(mén)人員擔(dān)任，評(píng)估相對(duì)封閉、極具隨意性、評(píng)估結(jié)果缺乏權(quán)威性等弊端。

第二，農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高信息公開(kāi)透明程度，打破了政府內(nèi)部利益輸送，使其行為置于農(nóng)村公民的監(jiān)督之下，從而無(wú)法隨心所欲維護(hù)乃至擴(kuò)大其內(nèi)部私利。

第三，農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估直接或間接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)政方式，間接表達(dá)自己的利益需求，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改善公共服務(wù)，提高公共服務(wù)能力。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有吸引農(nóng)村公民積極參與其績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐，才能引導(dǎo)和培養(yǎng)農(nóng)村群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的了解關(guān)注，同時(shí)政府的培訓(xùn)和相應(yīng)的實(shí)踐能夠快速地增加其參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的能力，從而提高其參政議政的能力和水平。

3　農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題與影響因素剖析

公民參與政府績(jī)效評(píng)估是“公民本位”的內(nèi)在要求，它能夠促進(jìn)我國(guó)民主行政的發(fā)展，同時(shí)也能夠提高政府績(jī)效評(píng)估的質(zhì)量，在政府績(jī)效評(píng)估中發(fā)揮巨大的作用。

3.1我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)農(nóng)村公民參與其績(jī)效評(píng)估日漸被重視并納入實(shí)踐環(huán)節(jié)，也取得了不錯(cuò)的收效，但從該評(píng)估發(fā)展實(shí)際來(lái)看，仍存在諸多問(wèn)題亟待解決。

第一，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)受其傳統(tǒng)障礙性因素影響深遠(yuǎn)，農(nóng)村公民參與多流于形式，現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多以自我評(píng)估或內(nèi)部評(píng)估為主。

第二，處于我國(guó)行政決策體系最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要面對(duì)指令性計(jì)劃多，指導(dǎo)性任務(wù)少，硬性指標(biāo)多，軟件考核少的現(xiàn)實(shí)情況，使其績(jī)效評(píng)估多是對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、以GDP為主的考核方式。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)地處深受傳統(tǒng)思想束縛，信息運(yùn)行不暢，因此，我國(guó)農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效評(píng)估還顯困難，還處在“有限參與”階段。

3.2影響因素剖析

對(duì)于農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的諸多問(wèn)題，筆者以為主要有以下幾點(diǎn)原因。

3.2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“官本位”思想嚴(yán)重，接受監(jiān)督評(píng)價(jià)意識(shí)缺乏

“官本位”思想和我國(guó)“管制型政府”理念使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以接受農(nóng)村公民對(duì)其評(píng)價(jià)和制約，產(chǎn)生抵觸情緒，公務(wù)人員不配合和態(tài)度敷衍等狀況屢見(jiàn)不鮮。

3.2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制匱乏，過(guò)程不規(guī)范

農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估缺乏一系列的機(jī)制作為保障。例如：信息公開(kāi)機(jī)制、參與農(nóng)村公民的選拔機(jī)制、農(nóng)村公民參與的程序性機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)制定機(jī)制、農(nóng)村公民參與的監(jiān)督機(jī)制以及評(píng)估結(jié)果運(yùn)行機(jī)制。

3.2.3農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國(guó)缺少全國(guó)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)估法律，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的法律地位并沒(méi)有得到體現(xiàn)與保障。

3.2.4農(nóng)村公民受教育程度低，參與意識(shí)薄弱，參與能力欠缺

公民的受教育程度和科學(xué)文化素養(yǎng)與其權(quán)利意識(shí)息息成正相關(guān)，農(nóng)村公民受教育程度普遍偏低，權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)薄弱。

4　農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的可行路徑探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估與農(nóng)村公民參與具有相當(dāng)高的契合度。農(nóng)村公民只有真正和切實(shí)參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能真正落實(shí)以人為本、執(zhí)政為民理念。為此，需從以下幾點(diǎn)入手。

4.1樹(shù)立農(nóng)村公民作為績(jī)效評(píng)估主體的理念

政府權(quán)力是人民賦予的，人民有權(quán)對(duì)其執(zhí)政進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有轉(zhuǎn)動(dòng)農(nóng)村公民這塊陀螺，才能徹底解決我國(guó)基層問(wèn)題。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政過(guò)程中本著開(kāi)放、公開(kāi)的態(tài)度，樹(shù)立農(nóng)村公民作為績(jī)效評(píng)估主體的理念。

4.2為農(nóng)村公民參與績(jī)效評(píng)估營(yíng)造和創(chuàng)設(shè)有利條件

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重視各村民委員會(huì)的運(yùn)作和管理，鼓勵(lì)和扶持農(nóng)村自組織的發(fā)展和壯大。在具體問(wèn)題的處理上聽(tīng)取農(nóng)村公民的意見(jiàn)和建議，最大限度發(fā)揮農(nóng)民的積極性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體發(fā)展水平。

4.3完善農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)

將公眾參與政府績(jī)效評(píng)估以法律形式固定下來(lái)，使其合法化、制度化和規(guī)范化。從全國(guó)層面統(tǒng)籌來(lái)看，建立《績(jī)效評(píng)估法》來(lái)規(guī)定政府和公民的權(quán)利與義務(wù)必不可少，從各個(gè)地區(qū)不同情況來(lái)看，建立適于當(dāng)?shù)氐摹豆駞⑴c政府績(jī)效評(píng)估條例》來(lái)完善農(nóng)村公民在參與當(dāng)?shù)卣?jī)效評(píng)估中的權(quán)利。

4.4建立農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制體系

第一，完善信息公開(kāi)機(jī)制。這是公眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的前提和保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做到政務(wù)公開(kāi)，秉持“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的思想。

第二，建立科學(xué)合理的選拔機(jī)制。參與公民的選拔決定著績(jī)效評(píng)估的有效性，因此要確定合理的選拔范圍和選拔方式。同時(shí)，選拔過(guò)程需要體制監(jiān)督，既包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部監(jiān)督，也包含農(nóng)民群眾的廣泛監(jiān)督，做到公平、公正、公開(kāi)。

第三，建立農(nóng)村公民參與的程序機(jī)制。具體方法根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r而定，可通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、走訪調(diào)研、網(wǎng)上評(píng)議等多種規(guī)范的參與方式。

第四，建立農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)機(jī)制。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅(jiān)持建設(shè)“服務(wù)型政府”這一正確的價(jià)值理念；其次，績(jī)效評(píng)估要堅(jiān)持科學(xué)、合理、可操作等原則；最后，考核對(duì)象要分類考慮，有側(cè)重、有權(quán)重、有目標(biāo)。

第五，建立農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制。設(shè)立專門(mén)的績(jī)效評(píng)估監(jiān)督委員會(huì)，委員會(huì)成員由上級(jí)政府、同級(jí)政府、社會(huì)第三方組織和農(nóng)民組成，負(fù)責(zé)整個(gè)評(píng)估過(guò)程中的紀(jì)律問(wèn)題，接受群眾的問(wèn)題反映和違法亂紀(jì)行為的調(diào)查。

第六、建立農(nóng)村公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果運(yùn)行機(jī)制。建立健全“評(píng)估——整改——反饋”工作機(jī)制，科學(xué)地分析、解決和改進(jìn)，推動(dòng)政府行政的良性循環(huán)。

4.5強(qiáng)化農(nóng)村公民參與意識(shí)

強(qiáng)化農(nóng)村公民的參與意識(shí)必須首先確保其自身受過(guò)良好教育；其次，需要政府積極地引導(dǎo)和培養(yǎng)。為做到以上兩點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要鼓勵(lì)農(nóng)村公民自發(fā)接受必要教育；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府須做好政策宣傳，最大限度地讓公眾了解政府績(jī)效評(píng)估。

5　結(jié) 語(yǔ)

對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估中的農(nóng)村公民參與并不是一個(gè)僅靠工具理性可以解決的技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)涉及政治和行政管理體制全面改革的系統(tǒng)工程。因此，不能一蹴而就，這是制度先行、意識(shí)推進(jìn)的一個(gè)全新過(guò)程。通過(guò)本文的分析及可行性建議，希望能促使農(nóng)村公民更好地參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估，實(shí)現(xiàn)雙贏。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.149

D035.1

A

1673-0194（2016）14-0201-02

2016-06-20