財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題及對策

文/李蘇敏 劉麗波

財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題及對策

文/李蘇敏 劉麗波

2015年我國全面實(shí)施新預(yù)算法。政府首次以立法形式管理績效預(yù)算。但是，新預(yù)算法實(shí)行以來，我國財(cái)政預(yù)算還存在效率低下、資源浪費(fèi)、政務(wù)不公開透明等問題需要改善。

財(cái)政預(yù)算；績效管理

20世紀(jì)70年代末，西方國家經(jīng)歷了全球性的經(jīng)濟(jì)衰退和石油危機(jī)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速放緩，通貨膨脹和失業(yè)率不斷加劇，政府財(cái)源枯竭，出現(xiàn)了嚴(yán)重的預(yù)算赤字。西方國家紛紛推行績效管理改革，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理，建設(shè)服務(wù)型政府。新型的財(cái)政預(yù)算績效管理在提高公共資金使用效率、建設(shè)服務(wù)型政府等方面取得了明顯效果，并被很多國家效仿，逐漸成為財(cái)政管理改革的發(fā)展方向。

建國以來，我國一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行以指令性的計(jì)劃來配置資源的經(jīng)濟(jì)政策。20世紀(jì)90年代，我國各級財(cái)政部門也嘗試著進(jìn)行了一系列的預(yù)算改革。直到2015年新預(yù)算法頒布，我國政府才正式以立法形式管理績效預(yù)算，此后我國政府全面實(shí)行預(yù)算績效管理制度。

一、財(cái)務(wù)預(yù)算績效管理的特點(diǎn)

以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理調(diào)強(qiáng)的是預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。傳統(tǒng)的預(yù)算以財(cái)政經(jīng)費(fèi)為使用依據(jù)，而新型的績效預(yù)算以預(yù)算的結(jié)果為依據(jù)，績效預(yù)算顛覆了傳統(tǒng)的預(yù)算模式，是一種全新的以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算模式。

傳統(tǒng)預(yù)算管理是只強(qiáng)調(diào)事前預(yù)算，忽視事中、事后的管理方式，預(yù)算績效管理是對預(yù)算全過程進(jìn)行事前、事中和事后相結(jié)合的監(jiān)督管理。預(yù)算績效管理的基本流程包括事前的績效目標(biāo)管理、事中的預(yù)算控制管理、事后對預(yù)算結(jié)果的績效評價(jià)考核，以及對預(yù)算評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。

二、我國財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題

新預(yù)算法在地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算公開方面進(jìn)行了許多改善，但是還是有很多問題存在：

（一）財(cái)政預(yù)算控制機(jī)制薄弱

我國財(cái)政預(yù)算偏向于制定宏觀預(yù)算計(jì)劃和編制詳細(xì)的分部門預(yù)算，而沒有實(shí)行有效的事中、事后控制機(jī)制。這樣很容易使政府機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)僅為使用原因依據(jù)，而沒有考慮經(jīng)費(fèi)使用的效果，沒有把財(cái)政費(fèi)用支出效果和預(yù)算撥款掛鉤。有媒體批評政府“花錢不辦事”，這實(shí)質(zhì)上反映了政府沒有注重花出去的錢產(chǎn)生的效果。導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率不高。

（二）缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

對于財(cái)政預(yù)算實(shí)施效果，我國缺乏一套有效合理的獎(jiǎng)懲制度。有些單位設(shè)置預(yù)算考核，也只是領(lǐng)導(dǎo)對于工作完成進(jìn)度的考核，而忽視財(cái)政資金使用的效果。換句話說，政府高效利用財(cái)政資金沒有什么獎(jiǎng)勵(lì)，不合理使用財(cái)政資金也不會(huì)帶來直接懲罰，導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式。

（三）對債務(wù)的預(yù)算軟約束

中國政府資產(chǎn)負(fù)債表2015顯示：地方政府總資產(chǎn)108.2萬億元，總負(fù)債30.28萬億元，凈資產(chǎn)77.92萬億元。目前政府呈現(xiàn)出對債務(wù)預(yù)算軟約束管理的局面。以高校財(cái)務(wù)狀況為例，我國公辦高校貸款規(guī)模高達(dá)2000億-2500億元，幾乎所有的高校都有貸款。高校債務(wù)老大——吉林大學(xué)對于欠下30多億的巨額債務(wù)，絲毫沒有半點(diǎn)擔(dān)心和憂慮。更有吉大的教師職工表示“政府應(yīng)該為吉大買單”。每當(dāng)公辦高校出現(xiàn)負(fù)債情況，地方政府便會(huì)向上級政府幫助，政府不會(huì)坐視不理，使得高校和地方政府隨意舉債，最終形成了預(yù)軟約束局面。

（四）現(xiàn)有審計(jì)模式的弊端

長期以來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門工作的一個(gè)重點(diǎn)就是查違法亂紀(jì)和腐敗問題。傳統(tǒng)的政府審計(jì)工作，偏重于對財(cái)務(wù)報(bào)表的審查，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的事后，也就是年度決算審計(jì)。目前我國的政府審計(jì)更多的是對財(cái)政資金的合法性審計(jì)，忽視了財(cái)政資金事前、事中實(shí)行效果的審計(jì)。政府沒有真正的引入以結(jié)果為導(dǎo)向的績效審計(jì)理念。

三、我國預(yù)算績效管理的建議

（一）對財(cái)政預(yù)算實(shí)行全程監(jiān)控

新型的財(cái)政預(yù)算績效管理應(yīng)該更多地關(guān)注財(cái)政資金的使用狀況和財(cái)政資金投入所產(chǎn)生的效果。也就是說，政府應(yīng)該更多的關(guān)注財(cái)政資金帶來的整體效益的提升，而不僅僅只是看“上級政府撥了多少錢，錢用完了沒有”。政府應(yīng)該全過程跟蹤資金全過程的使用，來提高財(cái)政資金的投入效率。

（二）引入合理的獎(jiǎng)懲制度

在責(zé)任追究方面，我國政府沒有一套針對預(yù)算資金使用合理的獎(jiǎng)懲制度。比如加拿大的《預(yù)算透明度和責(zé)任條例》中規(guī)定：各部部長應(yīng)對其部門的預(yù)算行為負(fù)責(zé)，如果超支的行為影響到整個(gè)政府的預(yù)算平衡就會(huì)被削減相應(yīng)的工資。我認(rèn)為，我國可借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)，將責(zé)任或獎(jiǎng)勵(lì)制度落實(shí)到個(gè)人。提高政府工作人員徹底貫徹新預(yù)算法的積極性。

（三）對債務(wù)實(shí)現(xiàn)預(yù)算硬約束

在美國，地方不謹(jǐn)慎的舉債行為的后果只能由地方自食其果，城市也可能破產(chǎn)。2013年，美國“汽車城”底特律，因政府負(fù)債比例過大，最終破產(chǎn)。我國政府也可以適當(dāng)?shù)脑谡承┎块T中引入“優(yōu)勝劣汰”的市場機(jī)制原則。政府要利用硬預(yù)算約束力來約束各個(gè)部門的舉債行為，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，杜絕“新官不理舊賬”的行為，實(shí)行與領(lǐng)導(dǎo)績效掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制。不能任由地方政府和事業(yè)單位隨意舉債，最后卻讓政府來買單。要讓政府和事業(yè)單位意識(shí)到，政府的預(yù)算軟約束力是有限的，減少事業(yè)單位對政府財(cái)政撥款的依賴。

（四）推行績效審計(jì)

現(xiàn)今我國不論是審計(jì)局還是政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)，都以財(cái)務(wù)審計(jì)為主。即主要審核政府的查違法亂紀(jì)和腐敗問題。其所關(guān)注的主要是政府財(cái)務(wù)資金的使用合不合法，有沒有出現(xiàn)做假賬、虛報(bào)憑證的情況。但卻沒有將政府財(cái)政資金使用效果納入審計(jì)范圍之中。在西方發(fā)達(dá)國家的政府審計(jì)，80％以上是績效審計(jì)，真正的財(cái)務(wù)審計(jì)占的比例不到20％！我國政府在關(guān)注資金使用合法性的同時(shí)，也應(yīng)該關(guān)注資金使用的效果，這樣才能更好的建設(shè)服務(wù)型政府。

（作者單位：華東交通大學(xué)）