新形勢下加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的對策

孫玉梅

（北京市衛(wèi)生監(jiān)督所，北京100034）

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新形勢下加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的對策

孫玉梅

（北京市衛(wèi)生監(jiān)督所，北京100034）

摘要：本文在簡要描述行政事業(yè)單位特性及其預(yù)算管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，闡述了行政事業(yè)單位預(yù)算管理面臨財政收入增幅總體趨緩、預(yù)算法治化、廉政建設(shè)加強(qiáng)、預(yù)決算公開化等新形勢，著重梳理分析當(dāng)前行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的主要問題，包括預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作脫節(jié)、預(yù)算申請“虛高”、臨時性事務(wù)預(yù)算不規(guī)范、預(yù)算調(diào)整要求不明確、績效評價不夠科學(xué)等，針對這些問題提出各級行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)規(guī)劃計劃與預(yù)算編制的有效銜接、強(qiáng)化受托意識和財政資金使用責(zé)任感、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性和科學(xué)性、合理設(shè)置預(yù)備費并明確預(yù)算主體責(zé)任、強(qiáng)化績效管理，進(jìn)一步提高經(jīng)費使用效益。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；問題；對策

行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，其主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督以及受托管理社會公共事務(wù)等公共職能，代表社會公共利益，滿足為人民服務(wù)的需要。對于一個獨立核算的行政事業(yè)單位而言，履行職能、開展各項業(yè)務(wù)工作以及維持單位日常運行管理均離不開必要的經(jīng)費保障。我國長期執(zhí)行財政經(jīng)費收支預(yù)算制度，各級單位通過編制預(yù)算合理預(yù)測收入、明確經(jīng)費支出投向和用途，按程序逐級審核匯總后，經(jīng)財政部門提請人民代表大會審批，作為年度開展工作和經(jīng)費支出的根本依據(jù)。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作面臨的新形勢

1、財政收入增幅總體趨緩

我國經(jīng)濟(jì)增速近期呈現(xiàn)逐年放緩的態(tài)勢，據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值2003年至2007年年均增長11.6%，2008年至2011年年均增長9.6%，2012年和2013年增長7.7%，2014年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長7.4%。與之相對應(yīng)，我國政府的財政收入也由高速增長轉(zhuǎn)為中低速增長。2003年至2007年年均財政收入增長22.26%，2008年至2011年年均增長19.33%，2012年至2014年財政收入增速分別為12.9%、10.2%和8.6%。未來一段時間內(nèi)，財政增收困難，但為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、優(yōu)化調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、應(yīng)對人口老齡化、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理等，財政支出剛性增強(qiáng)，加強(qiáng)預(yù)算管理，向管理要績效成為必然。

2、預(yù)算法治化

2015年1月1日新《預(yù)算法》施行，其立法宗旨就是“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展”。本次預(yù)算法修訂強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理理念的轉(zhuǎn)變，預(yù)算不僅僅是政府收錢、支錢的工具，更是用來約束政府行為的制度保證。各級人民代表大會代表人民利益對預(yù)算進(jìn)行審查，審查范圍更廣、程序更嚴(yán)、內(nèi)容更細(xì)。經(jīng)過人民代表大會的全會表決通過的預(yù)算，具有法律文件的效力，改變我國財政預(yù)算管理多年來“軟約束”的狀況，增強(qiáng)了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。

3、廉政建設(shè)加強(qiáng)

腐敗是諸多社會問題中最具破壞力的因素，也幾乎成為所有社會問題的導(dǎo)火索，腐敗會阻礙經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會的發(fā)展，最終導(dǎo)致整個社會體系的失靈、紊亂甚至崩潰，因此廉政是任何一個國家在任何時期都必須重視的問題。在民主與法治的基礎(chǔ)上通過廉政制度建設(shè)來治理腐敗是現(xiàn)代民主國家的共同經(jīng)驗，其中預(yù)算作為能夠有效規(guī)范和約束政府行為的制度，更是國家廉政制度體系中的核心內(nèi)容?！独上唐秸f：讓人頭疼的熱點》一書中指出，100年前美國的腐敗程度超乎想象，2012年12月13日《華爾街日報》登出《中國腐敗程度不及美國當(dāng)年》，19世紀(jì)70年代的美國和1996年的中國在人均年收入都是2800美元的情況下，前者的腐敗程度相當(dāng)于后者的7—9倍。但是美國通過建立完善的預(yù)算制度，杜絕了政府官員的權(quán)力尋租，在透明國際的排行榜上它的廉潔度排到了19位。

黨的十八大以來，中央先后制定出臺了“八項規(guī)定”、反對“四風(fēng)”等一系列規(guī)定和措施，行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，管好、用好財政資金，從源頭上治理腐敗，促進(jìn)廉政建設(shè)。

4、預(yù)決算公開化

預(yù)決算公開是政府信息公開的重要內(nèi)容和公共財政的本質(zhì)要求，也是新預(yù)算法的基本要求。預(yù)決算公開有助于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，發(fā)展社會主義民主政治；有助于促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約，改進(jìn)工作作風(fēng)，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)；有助于促進(jìn)依法行政、依法理財和民主理財，推進(jìn)財政管理的科學(xué)化、規(guī)范化，提高財政資金使用效益。近年來，隨著我國財政收入的持續(xù)增長和財政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國財政預(yù)決算公開也不斷邁出實質(zhì)性步伐。主要體現(xiàn)：一是公開范圍逐步擴(kuò)大。2010年，中央部門預(yù)算首次實現(xiàn)向社會公開，全年共有74個中央部門亮出賬本，向社會公開了部門預(yù)算收支總表和財政撥款支出預(yù)算表。2011年報送全國人大審議預(yù)算的98家中央部門中，有88家公開部門預(yù)算。而2015年除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預(yù)決算都要公開，全面接受社會監(jiān)督。二是公開內(nèi)容不斷細(xì)化。2014年財政部要求政府預(yù)決算全部細(xì)化到支出功能分類的項級科目，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算細(xì)化到具體項目。細(xì)化地方部門預(yù)決算公開內(nèi)容，除涉密內(nèi)容外，部門預(yù)決算全部公開到支出功能分類的項級科目，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出。2015年，中央部門決算公開的表格由上年的6張增加至8張，首次公開了支出經(jīng)濟(jì)分類款級科目數(shù)據(jù)，使得中央部門一般公共預(yù)算財政撥款基本支出的最終用途一目了然。首次公開財政撥款收支匯總表，使中央部門財政撥款收入支出結(jié)余情況一清二楚；首次公開政府采購支出、機(jī)關(guān)運行經(jīng)費和國有資產(chǎn)占用等情況，使中央部門政府采購支出金額、機(jī)關(guān)運行經(jīng)費支出金額、車輛及大型設(shè)備占有情況等一目了然；首次公開公務(wù)接待費相關(guān)的批次及人數(shù)，注釋說明更加細(xì)化。

隨著依法治國的不斷推進(jìn)，預(yù)決算公開將不再是一句口號，預(yù)決算公開的范圍、程度等將成為衡量民主政治的重要內(nèi)容，依法公開預(yù)決算成為回應(yīng)社會呼聲、順應(yīng)時代潮流的公共選擇。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

1、預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作脫節(jié)

預(yù)算一般是為了服務(wù)和保障下一年度工作，并依據(jù)實際支出需要編制的財務(wù)收支計劃。其核心的要求是按照“錢隨事走、按需定錢”的原則，按照工作實際進(jìn)行測算。但是，目前我國的行政事業(yè)單位安排下一年度工作通常是結(jié)合年度工作總結(jié)進(jìn)行，一般是在當(dāng)年第四季度甚至是年底之前。而與之不相適應(yīng)的是，財政部一般于每年5月份下發(fā)編制下一年度預(yù)算編制的通知，地方各級財政部門一般于每年的8月份或9月份下發(fā)通知，同期各級政府下一年度工作部署并沒有完成，導(dǎo)致各行政事業(yè)單位只能根據(jù)現(xiàn)有工作水平和當(dāng)年工作計劃編制下一年度工作經(jīng)費需求，這也是當(dāng)前零基預(yù)算無法在各預(yù)算單位開展的一個重要原因。各預(yù)算編制單位僅根據(jù)當(dāng)年工作適當(dāng)增減即形成下一年度預(yù)算，實際執(zhí)行時經(jīng)常發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)工作要求與編制預(yù)算有很大變化。

2、預(yù)算申請“虛高”

通常而言，財政部門是根據(jù)年度財政收支情況，對本級全部行政事業(yè)單位編報的預(yù)算進(jìn)行二輪的綜合平衡。作為財政主管部門，往往會對各單位的編制預(yù)算進(jìn)行不同程度的調(diào)減，預(yù)算審核部門和資金申報單位之間存在博弈現(xiàn)象。因此，各單位在編制預(yù)算時已做好討價還價的準(zhǔn)備，而財政部門核定時往往要結(jié)合下一年度財政收入增長情況，造成在財政收入寬裕時預(yù)算核定率偏高（最終導(dǎo)致結(jié)余），財政收入緊縮時核定率偏低（不利于工作的開展），并不完全是按照實際工作開展需要來核定經(jīng)費需求。實際上編制人員編制的預(yù)算缺乏精確的測算和可靠的依據(jù)，財政審核人員由于對實際業(yè)務(wù)工作缺乏了解，很多情況下屬于跟著感覺做、憑著經(jīng)驗辦，這樣預(yù)算申請就變成走過場。

3、臨時性事務(wù)預(yù)算不規(guī)范

行政事業(yè)單位是社會公共事務(wù)的執(zhí)行者和公共服務(wù)的提供者，隨著現(xiàn)代社會中公共事務(wù)、公共問題日益增多且日益復(fù)雜，超出計劃的臨時性事務(wù)也日益增多。為完成部門職責(zé)，各行政事業(yè)單位在接受任務(wù)時都要求“不講條件，不計代價”完成任務(wù)。但由于申請經(jīng)費需履行一定的程序，在任務(wù)下達(dá)時，沒有明確經(jīng)費保障情況。如有經(jīng)費支出需要，承擔(dān)工作單位先行墊支，后續(xù)產(chǎn)生的問題包括：一是跨年撥款沖銷問題。因決算工作已完成，跨年撥款沖銷存在困難。二是過度預(yù)算。在完成臨時性任務(wù)時，行政事業(yè)單位往往更注重任務(wù)的完成及其效果，而忽略完成任務(wù)所需的投入，重視算“政治賬”，不重視算“經(jīng)濟(jì)賬”，導(dǎo)致實際支出與撥款之間總是存在差額。如果實際支出小于撥款，就會導(dǎo)致結(jié)余的產(chǎn)生；如果實際支出大于撥款，就會擠占其他資金。三是多頭撥款。一項臨時性任務(wù)需要由多部門多級別的行政事業(yè)單位聯(lián)合完成，上級主管部門在分配一項任務(wù)時，由于經(jīng)費撥付情況不確定，因此在向下級單位布置任務(wù)時，并不能及時在通知中明確經(jīng)費保障情況。下級單位可以向上級主管部門以及同級財政申請經(jīng)費，這樣可能產(chǎn)生同一任務(wù)不同級別財政同時撥款的情形。

4、預(yù)算調(diào)整要求不明確

預(yù)算法規(guī)定行政事業(yè)單位在需要增加或減少預(yù)算總支出等四種情況下可以進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，且要求“應(yīng)當(dāng)先動支預(yù)備費；預(yù)備費不足支出的，各級政府可以先安排支出，屬于預(yù)算調(diào)整的，列入預(yù)算調(diào)整方案”。對于一般行政事業(yè)單位，在項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行中可能遇到涉及預(yù)算調(diào)整最常見的的情況主要有：一是發(fā)生超出計劃的突發(fā)事件，需要向上級主管部門或財政部門申請追加資金；二是計劃無法或無須開展，資金使用減少，需要申請減少支出；三是計劃開展的工作發(fā)生變化，進(jìn)而影響支出的經(jīng)濟(jì)科目分類。在實際工作中，發(fā)生第一、二種情況時，行政事業(yè)單位的靈活性相對較小，針對第一種情況，行政事業(yè)單位往往采取給錢就干活、不給錢就不干活的對策，不利于政府發(fā)揮公共服務(wù)職能。針對第二種情況，為保證執(zhí)行率和以后年度不縮減經(jīng)費，行政事業(yè)單位會繼續(xù)使用該項經(jīng)費。對于第三種情況因為預(yù)算與決算的對比要求不高，行政事業(yè)單位通常自行調(diào)整，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

5、績效評價不夠科學(xué)

財政資金的使用實際是納稅人委托政府花錢購買服務(wù)。通常情況下，該類服務(wù)多屬于公共產(chǎn)品范疇，具有顯著的外部性特征，難以簡單通過貨幣值計算投入產(chǎn)出效果。財政績效管理是對財政資金使用效益進(jìn)行評價，目的是提高資金運行效率。但目前存在以下問題：一是評價制度體系不完善。目前，我國開展財政資金績效評價主要依據(jù)財政部2011年印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，其約束力和權(quán)威性相對較低。由于缺乏法律法規(guī)和上級部門制度的支撐，各級財政部門雖然建立了一系列制度，但對績效評價的要求、對象、內(nèi)容、比例等缺少科學(xué)的界定，缺乏績效評價的長效機(jī)制。二是評價指標(biāo)體系不科學(xué)。指標(biāo)設(shè)置較為粗放，指標(biāo)權(quán)重的確定、定性指標(biāo)的計分等也缺乏科學(xué)的方法，評價結(jié)果可比性不強(qiáng)。但由于財政支出的多樣性和復(fù)雜性，績效評價指標(biāo)體系設(shè)置難度很大，即使可以量化，往往很多項目間也缺乏可比性，而且指標(biāo)本身也在逐步變化，需要逐步建立。三是評價方式不合理。目前主要是部門自我評價、財政綜合評價、績效審計評價等方式，缺乏獨立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評價，其結(jié)果的公正性、客觀性難以有效保障。評價報告最終由財政部門發(fā)布，因此難免有資金使用單位和財政部門既是“運動員”又是“裁判員”的嫌疑。四是評價周期不盡合理?，F(xiàn)行多數(shù)評價的周期選擇在資金使用后的第二年，而財政資金投入效益難以在短期內(nèi)充分顯現(xiàn)，因此目前的評價很難全面客觀準(zhǔn)確。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議

1、加強(qiáng)業(yè)務(wù)規(guī)劃、計劃與預(yù)算編制的有效銜接

業(yè)務(wù)規(guī)劃、計劃的制定決定了能否準(zhǔn)確、精細(xì)、全面地編制預(yù)算，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視業(yè)務(wù)規(guī)劃、計劃的制定，并同時考慮規(guī)劃、計劃所需經(jīng)費，將規(guī)劃、計劃和預(yù)算約束有機(jī)統(tǒng)一，確保獲批的規(guī)劃、計劃具有科學(xué)可行性。現(xiàn)階段可考慮實行滾動的“五年規(guī)劃—三年計劃—年度預(yù)算”的編制方法，每年制定更新五年規(guī)劃、三年計劃，并根據(jù)三年計劃的第一個年度計劃編制年度預(yù)算。通過規(guī)劃、計劃與預(yù)算的結(jié)合，形成連續(xù)、動態(tài)的預(yù)算發(fā)展機(jī)制。

2、強(qiáng)化受托意識和財政資金使用責(zé)任感

財政資金實際是國民將公共資金委托政府代理，解決市場或個人不能解決或不能有效解決的國防、治安、教育、社會保障、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會公共事務(wù)。行政事業(yè)單位在使用財政資金時，應(yīng)牢固樹立財政資金取之于民、用之于民的意識，并積極接受人民監(jiān)督；逐步建立規(guī)范和制衡政府收支行為的法治型預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算法治觀念，明確預(yù)算是各級人大審核通過的具有法律效力的文件，對預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、變更、調(diào)整、審計、決算等整個預(yù)算動態(tài)過程必須依法進(jìn)行，否則需要考慮相應(yīng)法律后果。

3、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性和科學(xué)性

現(xiàn)階段各級財政在原則上不對行政事業(yè)單位進(jìn)行經(jīng)費追加調(diào)整。各級行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時，應(yīng)全面考慮經(jīng)費需求，科學(xué)編制預(yù)算，準(zhǔn)確測算可用財力，力爭應(yīng)編盡編，在預(yù)算執(zhí)行中，合理安排支出項目，建立“無預(yù)算不支出、先有預(yù)算后有支出”的規(guī)范原則。

與此同時，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到預(yù)算是各級行政事業(yè)單位對經(jīng)費使用的一種合理計劃，計劃必然會與實際存在一定差異，在存在差異時為保證財政資金使用的合理、有效、規(guī)范性，需要各行政事業(yè)單位在滿足一定條件下申請預(yù)算追加和調(diào)減。對于項目經(jīng)費因工作具體內(nèi)容發(fā)生變化，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)款級科目發(fā)生調(diào)整時，應(yīng)規(guī)定在達(dá)到一定額度或比例須上級主管部門審核批準(zhǔn)、財政部門備案等管理規(guī)定。

4、合理設(shè)置預(yù)備費，明確預(yù)算主體責(zé)任

預(yù)算法規(guī)定“各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支”。各級行政主管部門應(yīng)利用以往統(tǒng)計數(shù)據(jù)合理確立本部門預(yù)備費提取比例，明確預(yù)備費的支出范圍，加強(qiáng)對預(yù)備費的管理監(jiān)督，提高預(yù)備費使用的規(guī)范性。

對由多部門聯(lián)合處理的突發(fā)事件，需要向財政申請經(jīng)費時，須明確預(yù)算編制主體部門，由該部門匯總參與各部門單位的預(yù)算，并進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)籌后提交預(yù)算申請。

5、強(qiáng)化績效管理，進(jìn)一步提高經(jīng)費使用效益

根據(jù)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的總體要求，將績效觀念和績效要求貫穿于財政管理的各個方面。一是健全預(yù)算管理規(guī)章制度。要將績效觀念和績效要求貫穿于立法、執(zhí)法、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)。強(qiáng)化預(yù)算績效管理法規(guī)和制度建設(shè)，明確預(yù)算績效管理的發(fā)展方向、基本目標(biāo)、工作任務(wù)。要研究制定符合本地區(qū)、本部門特點的預(yù)算績效管理規(guī)劃和實施方案。二是健全評價指標(biāo)體系，加強(qiáng)績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，積極建立專家?guī)?、中介機(jī)構(gòu)庫和監(jiān)督指導(dǎo)庫。加強(qiáng)宣傳力度，讓社會各界了解預(yù)算績效管理、支持預(yù)算績效管理、監(jiān)督績效結(jié)果應(yīng)用，共同營造“講績效、重績效、用績效”的良好社會氛圍。三是減弱政府主導(dǎo)績效管理模式。財政部門應(yīng)當(dāng)制定評價制度，將績效評價工作交由專業(yè)的第三方實施，公開、公平、公正實現(xiàn)評價結(jié)果的客觀性，并保障評價結(jié)果的應(yīng)用。四是建立中長期財政資金評價機(jī)制。財政資金的投入不僅關(guān)注短期，更應(yīng)關(guān)注中長期效應(yīng)，有效避免因為追求短期政績而造成財政資金的浪費。

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（責(zé)任編輯：徐悅）