WTO終裁稀土案件對我國稀土資源管理的啟示

秦麗平

(上海財經(jīng)大學浙江學院，浙江 金華 321013)

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WTO終裁稀土案件對我國稀土資源管理的啟示

秦麗平

(上海財經(jīng)大學浙江學院，浙江 金華 321013)

摘要：稀土資源被稱為工業(yè)維生素，是電子、石油化工、冶金等領(lǐng)域的重要工業(yè)原料。2014年8月，WTO終裁判定稀土案件中方敗訴，意味著我國必須立刻取消稀土出口關(guān)稅。通過對稀土案件經(jīng)過及該案件所涉及法律問題進行闡述，分析我國稀土資源管理中存在管理缺位、無視環(huán)境代價過度開采開發(fā)、違規(guī)倒賣配額嚴重等問題。提出采取有效措施限制稀土資源消費，從稀土開采、生產(chǎn)到銷售的各個環(huán)節(jié)嚴格管控，嚴厲打擊稀土走私等現(xiàn)象，大力培養(yǎng)專業(yè)國際訴訟人才，積極援引GATT第21條“安全例外”原則進行抗辯等對策建議。

關(guān)鍵詞：WTO；稀土案件；啟示

一、稀土案件經(jīng)過

2012年3月13日，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省在向WTO遞交的《關(guān)于中國違規(guī)限制3種原材料出口》報告中指出：“中國對稀土、鉬、鎢三種原材料實施的加征出口稅、限制出口數(shù)量、設(shè)定最低出口價格等措施不符合WTO相關(guān)規(guī)定”。2012年5月，日本聯(lián)合歐盟和美國，就此向WTO爭端解決委員會提出仲裁申請，簡稱稀土案。

仲裁調(diào)解失敗后，WTO于2012年7月設(shè)立爭端解決專家組。2014年3月26日，WTO公布稀土案專家組報告，裁定中方涉案產(chǎn)品加征出口關(guān)稅、限制出口數(shù)量和出口配額等措施(尤其是加征出口關(guān)稅)違規(guī)。雖然專家組最終裁定中國加征稀土出口稅的措施不適用GATT第20條“一般例外”條款，但部分爭議問題的中方觀點獲得專家組支持。專家組明確了中國的資源主權(quán)原則，認可中國所實施的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，贊同中國資源綜合保護政策，并肯定中國對資源保護所做的努力。

按照WTO爭端解決的慣例，我國可以在專家組報告發(fā)布60天之內(nèi)提出上訴。WTO需在3到4個月發(fā)布最終裁決報告。如果上訴機構(gòu)終裁依然認定我國稀土出口限制措施違規(guī)，那么我國就必須執(zhí)行最終裁決，修正違規(guī)的出口限制措施。專家組做出判決后，我國在規(guī)定時間內(nèi)提出上訴。

日內(nèi)瓦時間2014年8月7日，WTO公布關(guān)于中國稀土出口措施違規(guī)案的上訴機構(gòu)報告。上訴機構(gòu)維持專家組階段的裁決，認為中方涉案產(chǎn)品出口管理措施違規(guī)，不符合WTO有關(guān)規(guī)則和中方加入WTO時的承諾。

二、稀土案件涉及的法律問題

裁定中國敗訴，WTO主要是基于以下三個方面的考慮：

1.《中國入世議定書》第11.3條規(guī)定：“中國應(yīng)取消適用于出口產(chǎn)品的全部稅費，除非本議定書附件6中有明確規(guī)定或按照GATT1994第8條的規(guī)定適用”。在中國被指控的九種原材料出口限制案中，只有黃憐、鋅和錳可按附件6規(guī)定征收出口稅，而包括稀土在內(nèi)其他六種產(chǎn)品未列入該附件中，所以裁定中方對稀土加征出口關(guān)稅措施違規(guī)。

2.中國無權(quán)援引GATT1994第20條對《中國入世議定書》第11.3條進行例外抗辯。GATT1994第20條只適用于違反的義務(wù)規(guī)則，而《中國入世議定書》屬于超WTO義務(wù)，且《中國入世議定書》第11.3條不含有“符合GATT1994”的表述[2]。

3.由于中方未能拿出足夠的證據(jù)證明國內(nèi)的生產(chǎn)或消費同樣受到了限制，中方所采用的限制出口數(shù)量和出口配額的措施不滿足GATT1994第20條的引用條件。GATT1994第20條屬于一般例外原則，與本案相關(guān)的條款主要為GATT1994第20.b條和GATT1994第20.g條。

GATT1994第20.b規(guī)定：為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施。在我國稀土開發(fā)利用過程中環(huán)境污染問題嚴重，對人類和動植物的生命健康構(gòu)成了嚴重的威脅。我國所采取的限制稀土出口數(shù)量和出口配額的措施，可以避免過度開采，減少環(huán)境污染，符合該條款的引用條件。

GATT1994第20.g條規(guī)定：為保護可用盡的自然資源有關(guān)的措施，如此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施。引用該條款需滿足三個條件：與保護自然資源相關(guān)；可用盡的自然資源；出口限制措施必須與國內(nèi)生產(chǎn)或消費的限制措施一同實施。由于稀土屬于可用盡且不可再生的稀缺資源，且限制稀土出口與保護自然資源相關(guān)，適用于該條款的關(guān)鍵在于裁定中方所采取的出口限制措施對國內(nèi)一同實施。由于中國未能充分舉證在國內(nèi)生產(chǎn)或消費中采取了相應(yīng)的限制措施，因此，專家組認為該案不符合GATT1994第20.g條的援引條件。需要注意的是，這里的“一同實施”強調(diào)的是在國內(nèi)也應(yīng)有相應(yīng)的限制措施，并不等同于GATT1994第3條國民待遇原則的“同等對待”。即對于國內(nèi)稀土產(chǎn)品，并不要求采取同等程度的同類稀土產(chǎn)品出口限制措施，也未明確要求限制措施的相對量或絕對量。如果國內(nèi)有相應(yīng)的限制措施，即便對出口產(chǎn)品的限制程度更大，在符合GATT1994第20條的前提下，不對出口產(chǎn)品構(gòu)成明顯歧視，亦視為合法。

三、我國稀土資源管理中存在的主要問題

雖然我國商務(wù)部多次發(fā)表聲明指出在稀土開采、生產(chǎn)、加工等環(huán)節(jié)中實施了有效管控，但目前尚無公開信息和數(shù)據(jù)證明國內(nèi)稀土的生產(chǎn)和消費受到管控措施的影響。1978—2009年，中國稀土年消費量從1000噸增至7.3萬噸，凈增73倍。2003年中國超過日本成為全球第一稀土消費大國，從2005年開始，中國稀土消費量占世界的比重就一直在50%以上，是世界最大的稀土消費國。2013年全球稀土總消費量11.65萬噸，中國消費稀土量7.82萬噸，占比超過65%。到2015年預(yù)計世界稀土需求量將達21萬噸，中國國內(nèi)需求13.8萬噸。預(yù)測到2020年中國國內(nèi)消費總量將達19萬噸，高新技術(shù)領(lǐng)域消費量達13萬噸，預(yù)計占全球總消費量的68%[3]。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國的稀土消費并未得到有效控制，這對我國例外抗訴舉證是不利的。我國稀土資源管理中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.稀土產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理缺位。在過去很長一段時間內(nèi)，我國稀土開采、經(jīng)營主體眾多，各自為政。稀土企業(yè)長期超指標生產(chǎn)，難以統(tǒng)一定價、定質(zhì)、定量經(jīng)營。各個經(jīng)營主體為了搶奪有限的市場份額，爭相降價，惡性競爭，這造成了國內(nèi)稀土市場供過于求、低價競銷，稀土出口價格極低，嚴重缺乏定價權(quán)。實際上，卻把大量利潤拱手讓給別國。

2.地方政府一味追求GDP業(yè)績，無視環(huán)境代價，過度開采開發(fā)。稀土資源的盲目開采，能快速帶來財政收入，極容易成為地方政府政績工程的犧牲品。長期以來，地方政府迫于政績壓力，往往采取“有水快流”的措施，放任或默認稀土資源的無序開采、生產(chǎn)和銷售，而不考慮由此付出環(huán)境代價及其治理成本。

3.國內(nèi)外生產(chǎn)和供給不一致，違規(guī)倒賣配額嚴重。雖然近幾年我國不斷整合稀土行業(yè)，打擊無序開采行為，限制稀土出口，但是實際產(chǎn)量并沒有明顯減少。由于國內(nèi)稀土價格遠低于國外稀土價格，所以一直存在某些國內(nèi)廠商在國內(nèi)以較低價格購買稀土產(chǎn)品轉(zhuǎn)手高價在國際市場銷售的問題，造成國內(nèi)外生產(chǎn)和供給不一致。2006—2009年，每年大約有2～3萬噸稀土以氧化鐵、大理石、去污粉、石灰粉等名義出口，或被轉(zhuǎn)運到國外進行儲備或深加工[4]。因此，這會給美日歐等國家造成錯覺，認為中國限制稀土出口措施只是針對外國，是不公平的隱性貿(mào)易。這也是我國敗訴的主要原因之一。

四、稀土案件對我國稀土資源管理的啟示

第一，采取有效措施限制稀土資源過度消費。在稀土案中，我國未能證明其對下游企業(yè)使用稀土采取了相關(guān)限制措施。實際上我國對下游使用稀土的出口企業(yè)實行出口退稅政策，但同時配額中未能出口的稀土仍被下游企業(yè)繼續(xù)使用，這就變相鼓勵了下游企業(yè)使用稀土，與環(huán)境保護的目標相違背。我國可以在對稀土資源出口征收出口稅的同時，對國內(nèi)稀土資源使用征收相應(yīng)的資源使用稅，以遏制對稀土資源的過度消費。

第二，對稀土開采、生產(chǎn)到銷售各環(huán)節(jié)嚴格管控，嚴厲打擊稀土走私現(xiàn)象。我國應(yīng)進一步加大對稀土產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，嚴格把關(guān)稀土生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)，科學預(yù)測國內(nèi)稀土需求量，合理制定銷售配額。同時，嚴厲打擊以各種名義將我國稀土資源走私到國外的違法行為，依法搗毀稀土加工、走私地下黑色產(chǎn)業(yè)鏈。

第三，大力培養(yǎng)專業(yè)國際訴訟人才。目前，我國嚴重缺乏精通國際法、WTO規(guī)則、商務(wù)英語和商務(wù)談判技巧的專業(yè)訴訟人才。從能力和素質(zhì)來看，專業(yè)國際訴訟人才需要具有法學、管理學、理學或工學等復(fù)合型知識背景，以及廣闊的國際視野，熟悉國際法律制度及其發(fā)展趨勢。在我國產(chǎn)品遭遇國際訴訟時，專業(yè)人才能夠?qū)ξ覈胧雷h定書進行認真研究，并參考國際上已有的做法，制定有效應(yīng)對措施，從而在訴訟中占據(jù)有利地位。

第四，積極援引GATT第21條“安全例外”原則進行抗辯。GATT1994第21條規(guī)定，允許締約方為保護其基本國家安全利益，釆取“與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動，及與此類貿(mào)易所運輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機關(guān)的其他貨物或物資有關(guān)的行動”。稀土除了在工業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用外，也是非常重要的軍事原料，稀土資源的大量出口對我國經(jīng)濟安全也存在一定影響。我國對稀土資源所實施的限制措施符合“安全例外”條款，我國在抗辯中可援引該條款進行免責抗辯[5]。

[參考文獻]

[1]杜鳳蓮，王媛，魯洋.中國稀土出口管制政策的理論分析與現(xiàn)實觀察[J].稀土，2014(4)：112-118.

[2]彭德雷.“超WTO條款”法律適用研究：基于中國“稀土案”的考察[J].國際經(jīng)貿(mào)探索，2015(1)：89-100.

[3] 全球稀土消費分布及中國稀土出口境況.中國選礦技術(shù)網(wǎng).http://www.mining120.com/show/1411/20141101_172183.html

[4]孫章偉.稀土貿(mào)易和管理政策比較研究——以日本、美國、中國為例[J].太平洋學報，2011(5):49-59.

[5]梁詠.WTO體制下中國“稀土保衛(wèi)戰(zhàn)”的合規(guī)性研究——以安全例外為視角[J].上海海關(guān)學院學報，2012(2)：87-95.

(責任編輯：馬琳)

中圖分類號：F740.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-3283(2016)02-0037-03

[作者簡介]秦麗平(1988-)，漢族，女，河南林州人，碩士，助教，研究方向：國際貿(mào)易。

20世紀80年代中期以來，中國以犧牲資源環(huán)境為代價，以極其低廉的價格出口稀土，滿足了全球90%以上的稀土需求。自2006年起，中國開始實行稀土出口管制政策[1]，引起了一些稀土供應(yīng)短缺的發(fā)達國家的不滿，日本、美國和歐盟相繼向WTO提起控訴。