權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度編制工作的思考與建議

肖亞萍

（福建省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，福建福州350003）

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權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度編制工作的思考與建議

肖亞萍

（福建省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，福建福州350003）

摘要：十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問(wèn)題的決定》提出，我國(guó)要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。2014年12月，我國(guó)財(cái)政部正式發(fā)布了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告現(xiàn)狀及建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的必要性兩個(gè)方面進(jìn)行分析，提出了對(duì)推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作的一些思考及建議。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)；權(quán)責(zé)發(fā)生制；政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告

繼十八屆三中全會(huì)提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”后，新修訂的《預(yù)算法》明確要求“各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性”。2014年底，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》明確了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的總體目標(biāo)、主要內(nèi)容以及時(shí)間表、路線圖等。

一、我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的現(xiàn)狀

1、體系不完整

我國(guó)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系是由財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告體系、行政單位會(huì)計(jì)報(bào)告體系和事業(yè)單位會(huì)計(jì)報(bào)告體系組成，相互割裂，不能提供政府完整的會(huì)計(jì)信息。

2、透明度低

我國(guó)現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)報(bào)告只是局限于政府各級(jí)部門(mén)使用，存在公開(kāi)程度差，透明度低，外部監(jiān)督困難現(xiàn)象。

3、不能全面反映財(cái)務(wù)狀況

以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的年度決算報(bào)告，僅局限于有關(guān)預(yù)算資金活動(dòng)情況及有關(guān)預(yù)算資金涉及的范圍。無(wú)法完整反映政府財(cái)務(wù)狀況及運(yùn)營(yíng)情況，無(wú)法滿足報(bào)告信息使用者各方面的分析需求。

現(xiàn)行政府各類財(cái)務(wù)報(bào)告，一方面在資產(chǎn)管理上沒(méi)有完整全面反映政府部門(mén)受托管理的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模，造成占用、使用和管理狀況不明、底數(shù)不清，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)期流失。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，不進(jìn)行資產(chǎn)重估等，也存在與價(jià)值背離的現(xiàn)象。另一方面，負(fù)債的確認(rèn)和記錄不完整，包括社會(huì)保障資金、養(yǎng)老金、失業(yè)金等其他政府債務(wù)在內(nèi)的許多跨年度義務(wù)未確認(rèn)或披露。另外，現(xiàn)行政府各類財(cái)政報(bào)告也沒(méi)有包含績(jī)效管理、服務(wù)成本等方面的信息。

二、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的必要性

《改革方案》指出，以收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度，對(duì)準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，僅實(shí)行決算報(bào)告制度，無(wú)法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率、有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。因此，必須推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

易知，當(dāng)反饋相位使時(shí)，不能同時(shí)使而Y波導(dǎo)的相位調(diào)制難以實(shí)現(xiàn)奇偶時(shí)隙的不同步，故通常工作在開(kāi)環(huán)狀態(tài)下.并且，式(10)、(11)進(jìn)一步驗(yàn)證陀螺奇偶時(shí)隙的輸出具有負(fù)相關(guān)性.

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，以政府財(cái)務(wù)信息為主要內(nèi)容，以財(cái)務(wù)報(bào)表及相關(guān)文字說(shuō)明為主要形式，全面反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行結(jié)果和受托責(zé)任履行情況的綜合性年度報(bào)告。

權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，是一種全面、系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)狀況的核算方式，也是披露政府會(huì)計(jì)綜合信息的一種規(guī)范化途徑。編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告有以下幾點(diǎn)意義。

1、有利于強(qiáng)化資產(chǎn)管理

在收付實(shí)現(xiàn)制下，資產(chǎn)的取得和減少都在發(fā)生時(shí)確認(rèn)，不考慮后續(xù)計(jì)量問(wèn)題。例如收付實(shí)現(xiàn)制下，不對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，使得資產(chǎn)的當(dāng)前實(shí)際價(jià)值不能得到準(zhǔn)確反映，行政事業(yè)單位無(wú)法了解到真正可使用的資源。而權(quán)責(zé)發(fā)生制下，需要考慮后續(xù)計(jì)量問(wèn)題。權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告還可以提供政府公共資產(chǎn)的存量及固定資產(chǎn)的折舊狀況，從而有利于促進(jìn)公共資產(chǎn)的優(yōu)化配置和防范國(guó)有資產(chǎn)流失。

2、能夠反映出政府日后的財(cái)政責(zé)任和能力，有利于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)政府的債務(wù)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，收付實(shí)現(xiàn)制下無(wú)法提供完整的政府債務(wù)信息，如當(dāng)期已發(fā)生但尚未支付的政府債務(wù)和政府有償債義務(wù)的或有負(fù)債，都沒(méi)有全面反映，造成政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被嚴(yán)重低估，不利于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范。權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告可以提供比較全面、準(zhǔn)確的政府負(fù)債和債務(wù)信息，將政府雇員的養(yǎng)老金保險(xiǎn)計(jì)劃等政府長(zhǎng)期承諾形成的負(fù)債納入財(cái)務(wù)報(bào)告反映的范圍，避免了隱性負(fù)債藏而不露的問(wèn)題，有利于真實(shí)地反映政府的財(cái)務(wù)狀況。權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告還可以進(jìn)行資產(chǎn)和負(fù)債的對(duì)比分析，為科學(xué)合理地分析政府償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及建立中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃提供有效的信息基礎(chǔ)。

3、有利于開(kāi)展政府資金績(jī)效評(píng)價(jià)

我國(guó)財(cái)政改革的不斷完善，對(duì)資金的使用績(jī)效提出了更高的要求，但在傳統(tǒng)的的財(cái)政管理理念下，只側(cè)重于評(píng)價(jià)政府財(cái)政資源的合理性，且收付實(shí)現(xiàn)制下的現(xiàn)金流入、流出和收入、費(fèi)用沒(méi)有相應(yīng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的費(fèi)用分配和核算，不能準(zhǔn)確反映政府的真實(shí)運(yùn)行成本，政府成本和績(jī)效的對(duì)應(yīng)信息被扭曲，無(wú)法進(jìn)行合理的績(jī)效考評(píng)。通過(guò)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府運(yùn)營(yíng)成本的核算和報(bào)告，客觀、準(zhǔn)確地核算政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本費(fèi)用，可以正確評(píng)價(jià)政府活動(dòng)的成本，政府使用公共資源的成本和費(fèi)用能夠進(jìn)行配比，成本信息與取得的績(jī)效密切相關(guān)，能為績(jī)效評(píng)價(jià)提供依據(jù)，從而進(jìn)一步完善了政府績(jī)效評(píng)估體系，提升了政府績(jī)效管理水平。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的預(yù)決算報(bào)告制度，由于反映的信息過(guò)于簡(jiǎn)單，造成政府財(cái)務(wù)狀況透明度不高，不利于報(bào)告使用者對(duì)政府資金分配與運(yùn)行的監(jiān)督和管理。建立和實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)范政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編報(bào)模式、信息質(zhì)量保障機(jī)制以及信息的分析應(yīng)用體系，可以準(zhǔn)確全面地反映政府財(cái)務(wù)狀況和公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效，并以通俗易懂的信息和各種分析指標(biāo)幫助報(bào)告使用者更好地理解政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)情況，切實(shí)提高財(cái)政透明度。

三、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作的思考及建議

1、加強(qiáng)制度建設(shè)

（1）制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南?；緶?zhǔn)則用于規(guī)范政府會(huì)計(jì)目標(biāo)、政府會(huì)計(jì)主體、政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求、政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，以及政府會(huì)計(jì)要素定義、確認(rèn)和計(jì)量原則、列報(bào)要求等原則事項(xiàng)?；緶?zhǔn)則是指導(dǎo)具體準(zhǔn)則的制定，并為政府會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)問(wèn)題提供處理原則。具體原則用于規(guī)范政府發(fā)生的具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的會(huì)計(jì)處理。應(yīng)用指南是對(duì)具體準(zhǔn)則的實(shí)際應(yīng)用做出的操作性規(guī)定。

（2）健全完善政府會(huì)計(jì)制度。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系的最大瓶頸在于收付實(shí)現(xiàn)制是反映預(yù)算執(zhí)行的有效方法，這就意味著權(quán)責(zé)發(fā)生制完全取代收付實(shí)現(xiàn)制的可能性幾乎為零。因此要實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的融合，政府會(huì)計(jì)科目需設(shè)置預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙重功能。預(yù)算會(huì)計(jì)科目應(yīng)準(zhǔn)確完整反映政府預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余等預(yù)算執(zhí)行信息，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)；財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目應(yīng)全面準(zhǔn)確反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用等財(cái)務(wù)信息，側(cè)重于對(duì)政府的財(cái)務(wù)狀況與運(yùn)行業(yè)績(jī)進(jìn)行核算與披露，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。

（3）制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南及建立健全分析應(yīng)用體系。

（4）建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告編制后，都要按規(guī)定接受審計(jì)，通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)或其他鑒證機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，提供客觀、公允的鑒證報(bào)告，有利于保證政府財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和增強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息的公信力，審計(jì)后的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與審計(jì)報(bào)告依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并按規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)，以保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠、公開(kāi)透明。

2、加強(qiáng)技術(shù)支撐，加快政府會(huì)計(jì)體系信息化建設(shè)步伐

2012年1月29日發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<2011年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編辦法>的通知》要求采用“調(diào)表不調(diào)賬”的方式，以2011年度的一般預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表、基金預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表等在不同制度要求下編制的、提供分散信息的報(bào)表為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)財(cái)務(wù)資料，根據(jù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)質(zhì)進(jìn)行抵消、調(diào)整和合并，編制更為集中、綜合的財(cái)務(wù)報(bào)告。選擇了北京、天津等11個(gè)省市試編以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。但在試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)際過(guò)程中，由于缺少相關(guān)信息系統(tǒng)的支持，各地區(qū)主要還是依靠人工來(lái)進(jìn)行計(jì)算、核對(duì)、編報(bào)。由于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)量大、繁雜，再加上數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換和調(diào)整，難度很大。在數(shù)據(jù)的可靠性方面，也難以做出相應(yīng)保障。沒(méi)有相應(yīng)的信息系統(tǒng)進(jìn)行支持，既難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制工作，又難以保證報(bào)告的質(zhì)量。目前多數(shù)的財(cái)政工作業(yè)務(wù)都有相應(yīng)的信息系統(tǒng)予以支撐，如國(guó)庫(kù)集中系統(tǒng)、工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)、國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，但一體化程度較低，信息系統(tǒng)碎片化問(wèn)題比較突出，應(yīng)考慮開(kāi)發(fā)滿足政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制的信息系統(tǒng)，不僅包括會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，還要包括財(cái)務(wù)報(bào)告編制系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的融合、銜接。

從國(guó)外的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立完備的政府會(huì)計(jì)綜合信息處理系統(tǒng)，對(duì)政府會(huì)計(jì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制最終能否體現(xiàn)改革成果具有重大意義。例如澳大利亞通過(guò)建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)信息處理系統(tǒng)從而幫助它成為權(quán)責(zé)發(fā)生制改革成功的國(guó)家之一。

3、擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編范圍

在試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告上，我國(guó)已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上盡快開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)的試編工作。要實(shí)現(xiàn)工作的全面開(kāi)展，不但要總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將各地在試編中的辦法加以總結(jié)，制定更加合理的試編方案，還要推動(dòng)試編工作向各級(jí)政府延伸。據(jù)了解，在試編省份中，編制工作也只是停留在省、市的層面，縣（區(qū)）級(jí)政府還未開(kāi)展編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的工作。因此，應(yīng)在總結(jié)完善試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快將試編工作的面擴(kuò)大到各級(jí)政府，為適時(shí)編制涵蓋全國(guó)的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告創(chuàng)造條件。

4、加強(qiáng)人員培訓(xùn)

在收付實(shí)現(xiàn)制下，不管是會(huì)計(jì)賬務(wù)處理還是財(cái)務(wù)報(bào)告編制都相對(duì)簡(jiǎn)單、易于操作，對(duì)會(huì)計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)水平和業(yè)務(wù)操作技能的要求不高。編制權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣并且技術(shù)性高的工作，其對(duì)專業(yè)化知識(shí)要求較高。為保證編制工作的順利進(jìn)行，應(yīng)該定期讓從事政府會(huì)計(jì)的工作人員進(jìn)行多渠道多方位的職業(yè)化培訓(xùn)。例如美國(guó)成立了美國(guó)政府會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，專門(mén)為政府會(huì)計(jì)人員提供培訓(xùn)服務(wù)。抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，是培養(yǎng)專業(yè)知識(shí)精通、業(yè)務(wù)操作熟練的高素質(zhì)專業(yè)政府會(huì)計(jì)人才的需要，有利于推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革并且提供支持，有利于確保編制權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告工作的順利開(kāi)展。

參考文獻(xiàn)

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［5］戚艷霞：我國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的特點(diǎn)分析和完善建議［J］．財(cái)會(huì)月刊，2015（13）．

［6］李紅霞、劉天琦：關(guān)于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的思考［J］．預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2015（7）．

［7］戚艷霞：我國(guó)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編工作分析與完善建議［J］．財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2015（9）．

［8］婁洪：扎實(shí)推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革［J］．預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2015（8）．

（責(zé)任編輯：徐悅）