金融消費權益保護領域公益訴訟問題探討

黃華平

(中國人民銀行孝感市中心支行，湖北　孝感　432000)

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金融消費權益保護領域公益訴訟問題探討

黃華平

(中國人民銀行孝感市中心支行，湖北孝感432000)

2015年新修訂的《消費者權益保護法》和于2016年5月1日正式實施的最高人民法院《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》為消費者協(xié)會以及法律規(guī)定或者全國人大及其常委會授權的機關和社會組織提起金融消費權益保護方面的民事訴訟提供了法律依據。隨著經濟金融的蓬勃發(fā)展，新的金融產品和服務不斷創(chuàng)新，其間魚龍混雜，“E租寶”案、“中晉系非法集資”案等案件頻繁爆發(fā)，嚴重侵害了金融消費者的合法權益。利用公益訴訟途徑維權是維護金融消費者的合法權益的重要方式。本文對金融消費權益保護領域公益訴訟的概念進行了剖析，分析了建立金融消費權益保護公益訴訟制度的意義，探討了金融消費權益保護公益訴訟面臨的困難，并對構建行之有效的金融消費權益保護公益訴訟制度提出了建議。

金融消費者；權益保護；公益訴訟

自2008年國際金融危機爆發(fā)以來，通過反思危機爆發(fā)的根源和暴露出的問題，國際社會普遍將加強金融消費者權益保護提到前所未有的高度。在此背景下，我國金融消費者權益保護工作也得到了飛速發(fā)展，如人民銀行2009年開始推行金融消費者保護試點工作，2011年以來，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別成立了各自金融消費權益保護機構。 2015年，國務院辦公廳公開印發(fā)了《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕81號)，將金融消費者權益保護工作提高到國家戰(zhàn)略層面。

2012年，我國新修訂的《民事訴訟法》正式設立了公益訴訟制度，隨后2015年新修訂的《消費者權益保護法》和2016年最高人民法院《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》為公益訴訟制度在金融消費權益保護領域的應用奠定了制度基礎，金融消費領域公益訴訟勢必成為金融消費者權益保護的另一重要手段。此外，隨著我國金融消費權益保護工作的推進，金融消費者維權意識也越來越強，金融消費糾紛數量呈現(xiàn)逐年上升趨勢，如人民銀行2013年二季度受理投訴2386筆，2014年二季度該數據為3166筆，2015年二季度該數據為5065筆，同比增長率分別為33%和60%，這些數據反應出金融消費權益保護領域需要更多的定紛止爭手段，金融消費領域公益訴訟制度的出臺，可謂恰逢其時。

一、金融消費權益保護公益訴訟概念及其特點

公益訴訟的概念，目前學術界尚未有一個統(tǒng)一的認識。通常認為，公益訴訟是與私益訴訟相對而言的。私益訴訟，就是以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護私人權益為目的，特定的利害關系的人才能提起；而公益訴訟則是以保護社會公益為目的，不考察提起訴訟人是否屬于利害關系人，而是由法律授權提起訴訟?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！被谏鲜隼斫饧拔覈袷略V訟法關于公益訴訟的相關規(guī)定，本文對金融消費權益保護公益訴訟作如下定義：依法被授權的有關機關和組織對以提供金融產品或服務的方式侵害眾多金融消費者合法權益的行為，有權向法院提起訴訟，追究違法行為人相應法律責任，以維護社會公共利益的訴訟活動。根據《中華人民共和國民事訴訟法》及隨后出臺的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號)和《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕10號)關于公益訴訟的相關規(guī)定，我國金融消費權益保護公益訴訟具有如下特點：

(一)原告限定為中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十五條將公益訴訟的原告限定為“法律規(guī)定的機關和有關組織”，《中華人民共和國消費者權益保護法》第四十七條則將消費領域公益訴訟的原告限定為“中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會”，《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕10號)第一條也做出了同樣的規(guī)定?；诤蠓▋?yōu)于先法及特殊法優(yōu)于一般法的法律位階原則，我國消費領域公益訴訟的原告只能為中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會。由于金融消費也屬于消費的一種，因此金融消費權益保護公益訴訟的原告也只能是中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會。

(二)具有公益性?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定公益訴訟的起訴條件是存在“損害社會公共利益的行為”，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號)第二百八十九條規(guī)定：“ 對公益訴訟案件，當事人可以和解，人民法院可以調解……人民法院經審查，和解或者調解協(xié)議不違反社會公共利益的，應當出具調解書；和解或者調解協(xié)議違反社會公共利益的，不予出具調解書，繼續(xù)對案件進行審理并依法作出裁判”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕10號)第五條規(guī)定：“人民法院認為原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害等訴訟請求?！钡谑l規(guī)定：“原告在訴訟中承認對己方不利的事實，人民法院認為損害社會公共利益的，不予確認?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，我國公益訴訟的起訴條件、審理過程及結果，無不體現(xiàn)出公益性。

(三)判決效力具有擴張性。《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕10號)第十六條規(guī)定：“已為消費民事公益訴訟生效裁判認定的事實，因同一侵權行為受到損害的消費者根據民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起的訴訟，原告、被告均無需舉證證明……消費民事公益訴訟生效裁判認定經營者存在不法行為，因同一侵權行為受到損害的消費者根據民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起的訴訟，原告主張適用的，人民法院可予支持……”，該條規(guī)定體現(xiàn)出我國公益訴訟的判決效力具有擴張性。

(四)具有預防性訴訟功能?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕10號)第一條規(guī)定：“中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會，對經營者侵害眾多不特定消費者合法權益或者具有危及消費者人身、財產安全危險等損害社會公共利益的行為提起消費民事公益訴訟的，適用本解釋?！痹摋l規(guī)定對《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條進行了擴張解釋，將起訴條件從存在損害社會公益行為擴張為存在及危及公共利益的行為，即提起公益訴訟的前提不一定要有損害事實的發(fā)生，只要能根據情況合理判斷有侵害公共利益的可能即可提請訴訟，從而有效避免公共利益遭受不法行為的侵害，起到傳統(tǒng)私益訴訟無法達到的預防性功能。

二、金融消費權益保護公益訴訟的意義

由于公益訴訟制度歷史悠久，在國外也有豐富的司法實踐經驗，因此，公益訴訟制度設立的意義，國內外學者論述頗多。但公益訴訟制度在我國金融消費權益保護領域適用的意義，學者論述不多。本文認為，金融消費權益保護公益訴訟除具有一般公益訴訟對社會的積極意義外，對金融消費權益保護工作而言，還具有特殊的意義。

(一) 有助于解決金融消費者維權能力弱問題

金融消費者維權能力弱，一是金融消費者識別風險能力弱；二是金融消費者通過各種途徑維護自身權益能力弱。識別風險能力弱主要源自金融消費領域的信息不對稱，因金融產品與服務專業(yè)性強，且金融產品與服務提供機構缺乏披露相關信息的動力，尤其是在金融產品具有較高風險時，金融產品與服務提供機構往往會刻意隱匿產品的特質潛在風險、后果責任等重要信息，這種信息不對稱的情況，導致金融消費者很難識別金融產品或服務的風險。維護自身權益能力弱的原因有多方面，主要包括舉證困難、訴訟成本高、主體地位不對等等。金融消費權益保護公益訴訟設定省級以上消費者協(xié)會作為原告，原告通過處理不同金融消費者的投訴，可以使其具備高于一般金融消費者的風險識別能力，而且省級以上消費者協(xié)會這一社會地位，使得原被告雙方地位不對等問題得以有效緩解。至于訴訟成本高、舉證困難問題，由于消費者協(xié)會是有固定財源和人力保障其工作運轉的，因此其明顯具有高于一般金融消費者的訴訟成本承擔能力和舉證能力。

(二)有助于解決金融消費者維權法律依據欠缺問題

金融消費者維權法律依據欠缺主要是指兩個方面，一方面是法律欠缺對金融消費者權益保護的程序性規(guī)定，雖然商業(yè)銀行法、證券法等法律在立法宗旨中寫入了保護存款人、投資者利益等內容，但是真正規(guī)定金融消費者權利，具有可訴性和可操作性的法律規(guī)定在具體條文中很少，致使消費者維權想要找到切實的法律依據并不容易；另一方面是金融監(jiān)管的滯后性導致金融消費者維權的法律空白，由于金融產品和服務方式不斷推陳出新，如當前比較常見的跨市場、跨行業(yè)類金融消費糾紛，就無法找到適當的實體法可遵循。對于上述法律欠缺金融消費權益保護程序性規(guī)定的問題，我國民事訴訟法關于公益訴訟的規(guī)定及其相關司法解釋，已一定程度上解決了金融消費者維權訴訟程序規(guī)則不足問題；對于金融消費者維權法律空白問題，由于公益訴訟具有預防性訴訟功能，只要金融產品或服務危及眾多金融消費者合法權益，則法定機關或者組織即可提起訴訟，這可一定程度上彌補金融消費者維權法律空白的不足。此外，通過公益訴訟對社會的影響力，可引發(fā)社會各界對金融消費者領域法律制度的思考，不斷推進金融消費者維權法律制度的完善和發(fā)展。

(三) 有助于提升金融產品和服務提供機構消費者權益保護意識

金融產品和服務提供機構作為企業(yè)，逐利是其生存的根本。其在設計金融產品和服務時，忽視消費者權益或者故意損害消費者權益的情況時有發(fā)生。由于金融消費者分布范圍廣、數量多、力量分散，單個的金融消費者維權即使獲得成功，金融產品和服務提供者也只需要對個體進行賠償，只要不是對權益受損的消費者全體進行賠償，則其違法違規(guī)收益就高于違法違規(guī)成本，從成本收益角度分析，金融產品和服務提供者沒有加強消費者權益保護的動力。消費者權益保護公益訴訟制度具有的國家干預及判決效力擴張?zhí)攸c，使得金融產品和服務提供機構一旦在公益訴訟中敗訴，則其賠償范圍即可能是權益受損的全體消費者，再加上敗訴之后的商譽、訴訟成本等利益損失，金融產品和服務提供者推出有可能損害消費者權益的產品和服務則會“收不抵支”，這必然會倒逼其重視消費者權益的保護，不敢隨意忽視或故意損害消費者權益。

(四) 有助于彌補金融監(jiān)管機構對金融消費者權益保護的不足

當前我國金融監(jiān)管實行的是“一行三會”四部門分業(yè)監(jiān)管模式，四部門雖然各自設立金融消費權益保護部門，但中央編辦批復四部門設立機構的文件僅僅賦予了四部門金融消費權益保護部門的職責，目前尚無法律、法規(guī)對其如何履職進行授權，導致金融監(jiān)管部門的消費者權益保護部門在處理金融糾紛時，一般采用道義勸說等方式進行協(xié)調，缺乏裁判權威。金融消費權益保護公益訴訟制度雖未賦予“一行三會”提起公益訴訟的原告資格，但《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號)第二百八十六條及《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕10號)第六條、第十四條賦予了“一行三會”參加訴訟和利用訴訟裁判結論的權力，這對提升“一行三會”金融消費者權益保護工作權威和協(xié)調效率大有裨益，也為“一行三會”金融消費者權益保護部門加強金融消費權益保護工作提供了新的路徑。

三、金融消費權益保護公益訴訟面臨的困難

公益訴訟制度在我國推出后，引起社會各界強烈反響，后續(xù)立法也對此作出了回應。但在金融消費權益保護領域，公益訴訟目前尚無一例，究其原因，可能有如下幾點：

(一)法定原告主體范圍過窄

我國公益訴訟相關法律及其司法解釋，將金融消費權益保護公益訴訟的原告限定為省級以上消費者協(xié)會。從國外公益訴訟制度法定原告的范圍來看，一般原告范圍包括國家機關、社會組織及個人三類，只規(guī)定單一主體具有原告資格顯得不太合理。其次，我國省級以上消費者協(xié)會只有三十幾個，區(qū)區(qū)三十幾個機構承擔全國全行業(yè)消費類公益訴訟案件，原告數量明顯不足。

(二) 法定原告專業(yè)性不足

金融行業(yè)具有較強的專業(yè)性這是不爭的事實，消費者協(xié)會作為處理全行業(yè)消費糾紛的一般社會組織，對金融產品和服務的理解顯然弱于“一行三會”的金融消費權益保護部門。目前的情況是各地消費者協(xié)會接到金融消費投訴后，往往向“一行三會”金融消費權益保護部門進行轉辦或者告知消費者向“一行三會”金融消費權益部門進行投訴，自身一般不直接處理金融消費糾紛。專業(yè)性的不足一定程度上削弱了消費者協(xié)會提起金融消費權益保護公益訴訟的積極性。

(三)制度保障不力

公益訴訟制度保障不力主要體現(xiàn)在三個方面：一是沒有規(guī)定舉證責任倒置。由于金融消費領域存在金融產品和服務提供者與消費者之間信息不對稱，金融消費適用的契約文書也往往采用金融產品和服務提供者提供的格式合同，相應的數據、文書保存也是由金融服務產品和服務提供者進行保存，這種交易現(xiàn)狀使得金融消費者舉證能力較弱。雖然由省級以上消費者協(xié)會進行公益訴訟可一定程度緩解原被告雙方地位不對等、信息不對稱、舉證能力強弱不均等問題，但省級以上消費者協(xié)會在公益訴訟中提交的證據也是來自于金融消費者，消費者舉證能力弱也一定程度上使得公益訴訟法定原告舉證能力弱，我國消費領域公益訴訟未規(guī)定舉證責任倒置，這使得法定原告可能因證據不足而不提起公益訴訟。二是沒有規(guī)定公益訴訟經費保障。根據《中國消費者協(xié)會章程》的相關規(guī)定，消費者協(xié)會的經費來源主要是政府資助，實際情況是當地政府每年撥付固定款項保障消費者協(xié)會的正常運轉?，F(xiàn)在省級以上消費者協(xié)會成為消費領域公益訴訟的原告，根據起訴規(guī)則其一旦提起公益訴訟，則需要預先繳納訴訟費，訴訟過程中可能還需要先行支付律師費、鑒證費等各種費用，在消費者協(xié)會的經費保障機制未覆蓋公益訴訟這一業(yè)務前，消費者協(xié)會可能也無經費保障其提起公益訴訟。三是沒有規(guī)定公益訴訟收益分配制度。消費者協(xié)會不是金融消費糾紛的直接利害關系人，其在提起公益訴訟時，能否依據金融消費者的受損金額提出索賠？勝訴之后賠償所得如何分配？如其不提出索賠要求，則是否有慫恿被告獲取不當得利的嫌疑？上述問題是消費者協(xié)會提起公益訴訟必須先考慮的問題，現(xiàn)行法律未明確規(guī)定，可能導致省級以上消費者協(xié)會無所適從。

四、構建行之有效的金融消費權益保護公益訴訟制度建議

根據上文所述我國金融消費權益保護公益訴訟制度存在的問題，本文認為我國金融消費權益保護公益訴訟制度需作以下完善：

(一)擴大金融消費領域公益訴訟法定原告范圍

首先，由于我國當前金融消費權益保護工作的主要承擔者是“一行三會”金融消費權益保護部門，中央編辦批準設立上述部門的文件中明確要求其承擔各自業(yè)務領域的金融消費者權益保護職責，因此賦予上述部門金融消費權益保護公益訴訟原告資格合情合理，也不會違背《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條公益訴訟的原告為“法律規(guī)定的機關和有關組織”的規(guī)定；其次，金融消費者作為金融消費糾紛的直接利害關系人，其應該最為了解金融產品或服務如何損害了其消費權益，其維護自身合法權益的愿望也最為迫切，現(xiàn)行法律雖然規(guī)定代表人訴訟制度，但代表人訴訟制度不具備公益訴訟制度判決效力擴張、預防性訴訟等功能，因此從保護金融消費者權益的角度出發(fā)，理應增加金融消費者作為金融消費權益保護公益訴訟的原告。

(二)完善金融消費權益保護公益訴訟保障機制

一是規(guī)定該類訴訟舉證責任倒置，由金融產品或服務提供者對其提供的金融產品或服務合法合規(guī)且不會損害消費者合法權益進行舉證；二是對省級以上消費者協(xié)會增加公益訴訟經費保障，可考慮設立公益訴訟專用基金或政府增撥公益訴訟保障經費；三是明確金融消費權益保障公益訴訟收益分配制度，對提起公益訴訟的法定原告賦予其一定的收益分配權，以保障其經費不足或作為提起公益訴訟維護社會公益的獎勵，提高其發(fā)起公益訴訟的積極性。

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