論基層維穩(wěn)中人民調(diào)解工作的優(yōu)化

董圓圓

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，各種矛盾糾紛也是層出不窮，基層人民調(diào)解作為調(diào)解矛盾糾紛的一種手段，為司法機(jī)關(guān)減輕了壓力。但是基層人民調(diào)解存在的一些問題也是不容忽視的，我們必須意識(shí)到基層人民調(diào)解在基層維穩(wěn)中的重要性以及當(dāng)下基層人民調(diào)解存在的一些問題，采取措施優(yōu)化基層人民調(diào)解，讓其在基層維穩(wěn)中發(fā)揮重要的作用。

一、人民調(diào)解與基層維穩(wěn)

（一）人民調(diào)解的含義

人民調(diào)解是指由特定主體主持進(jìn)行的以調(diào)解民間糾紛為內(nèi)容的帶有一定法律屬性的行為。具體來說，人民調(diào)解是訴訟外調(diào)解的一種，是指在人民調(diào)解委員會(huì)的作用下，以國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章和社會(huì)公德規(guī)范為依據(jù)，對(duì)民間糾紛雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解、勸說，促使他們互相諒解、平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的活動(dòng)。

人民調(diào)解的范圍包含了民事糾紛、交通事故、醫(yī)療事故、土地糾紛以及其他個(gè)案等。與其他糾紛解決方式相比，人民調(diào)解具有自愿性、非程序性、協(xié)調(diào)性、靈活性以及“第三方的非決定性”等特征。

（二）人民調(diào)解在基層維穩(wěn)中的作用

1.解決糾紛防止矛盾激化。人民調(diào)解在化解矛盾糾紛中起到了“第一道防線”的作用。一方面，人民調(diào)解可以在糾紛發(fā)生后較短的時(shí)間內(nèi)解決糾紛，就近化解矛盾，減少了煩瑣程序；另一方面，人民調(diào)解是一種柔性的糾紛解決機(jī)制，有利于克服與糾正法律的剛性。相較于訴訟、仲裁、信訪等調(diào)解方式，人民調(diào)解具有一定的靈活性和柔性，在解決矛盾糾紛的過程中更加靈活，可以更好地協(xié)調(diào)雙方的利益沖突問題，防止矛盾激化。

2.促進(jìn)基層民主自治的實(shí)現(xiàn)。人民調(diào)解是基層民主自治的一種表現(xiàn)形式，人民調(diào)解制度的確立以及運(yùn)行體現(xiàn)了基層民主自治的完善。人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立在基層，并且在全國(guó)各地遍地開花，其成員來自群眾，自助自主協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)了基層民主自治；此外，我國(guó)已形成了以村民委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、居民委員會(huì)為基礎(chǔ)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他組織在內(nèi)的多層次、多形式、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的人民調(diào)解組織系統(tǒng)。人民調(diào)解制度的完善，在一定程度上促進(jìn)了基層民主自治的發(fā)展。

3.減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來各種社會(huì)糾紛也在不斷增多，但是我國(guó)的司法體系還不夠完善，法律人員配備不齊，在案件處理的過程中存在效率低下等問題，積壓了大量糾紛案件。人民調(diào)解制度的落實(shí)，使得一些相對(duì)簡(jiǎn)單的糾紛案件在基層得以解決，既加快了糾紛案件處理的效率，也減輕了人民法院的負(fù)擔(dān)，使得法律資源可以優(yōu)化配置。

4.維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。人民調(diào)解是基于社會(huì)調(diào)整的需要而產(chǎn)生的一種不可或缺的社會(huì)手段。人民調(diào)解解決的是基層糾紛案件，以及最普通又最多見的社會(huì)糾紛。人民調(diào)解制度的完善與落實(shí)，使得社會(huì)中的一些糾紛矛盾得以及時(shí)有效地解決，防止了矛盾的惡化，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。人民調(diào)解工作做好了，就可以消除許多社會(huì)不安定因素，有利于社會(huì)綜合治理。

二、現(xiàn)階段人民調(diào)解在基層維穩(wěn)中面臨的問題

（一）人民群眾對(duì)人民調(diào)解的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及文化建設(shè)不斷深入，人民的維權(quán)意識(shí)以及法律意識(shí)明顯提高，但是人民群眾對(duì)于人民調(diào)解的認(rèn)識(shí)還存在一定的誤區(qū)。首先，人民對(duì)調(diào)解員的立場(chǎng)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。在我國(guó)，人民調(diào)解員的立場(chǎng)應(yīng)該是中立的，以客觀公正的角度，在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行人民調(diào)解，但是很多人把調(diào)解員當(dāng)作其中一方的“說客”，認(rèn)為調(diào)解員在進(jìn)行調(diào)解時(shí)存在偏向性心理。其次，人民群眾過于輕視人民調(diào)解的作用。很多人把人民調(diào)解工作認(rèn)為是只能處理鄰里之間雞毛蒜皮的小事，認(rèn)為人民調(diào)解無法像法院那樣對(duì)案件做出有效的處理，并且認(rèn)為人民調(diào)解的結(jié)果不具有有效性，難以落實(shí)。

（二）基層調(diào)解隊(duì)伍的素質(zhì)有待提高

現(xiàn)階段，我國(guó)基層調(diào)解隊(duì)伍的素質(zhì)良莠不齊，有待提高。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基層調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)不高?；鶎诱{(diào)解組織中的調(diào)解員大部分都是從其他部門抽調(diào)出來的，他們大多沒有進(jìn)行過專門的培訓(xùn)，對(duì)調(diào)解工作的技巧、手段等都不是特別的了解，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)以及調(diào)解知識(shí)，對(duì)國(guó)家政策、方針的掌握和解讀也不是特別的到位。二是基層調(diào)解員的職業(yè)素養(yǎng)和道德素養(yǎng)急需加強(qiáng)，一些調(diào)解員在開展調(diào)解的過程中私收他人錢財(cái)，為錢效力，腐敗現(xiàn)象突出，忽視了調(diào)解員的立場(chǎng)和原則。

（三）人民調(diào)解組織職能弱化

盡管基層人民調(diào)解組織已經(jīng)建立起來，但是調(diào)解人員大部分是從其他部門選調(diào)出來的，或者身兼數(shù)職，形成了“一套人馬，幾塊牌子”的局面。調(diào)解員同時(shí)還要做好其他工作，受到其他工作的牽制，不能全身心投入到調(diào)解工作中，影響調(diào)解工作的質(zhì)量。同時(shí)，部分基層單位還存在著“只設(shè)機(jī)構(gòu)不配人員和工作經(jīng)費(fèi)”的情況，使得人民調(diào)解組織成了一個(gè)空架子，人民調(diào)解職能弱化。

（四）人民調(diào)解存在隨意性

人民調(diào)解的隨意性一方面表現(xiàn)為調(diào)解地點(diǎn)和時(shí)間比較隨意，進(jìn)行調(diào)解的場(chǎng)合可能是當(dāng)事人家里也可能是調(diào)解員的辦公室，甚至也可能是飯桌上；另一方面表現(xiàn)為人們對(duì)待調(diào)解結(jié)果的隨意性。由于調(diào)解協(xié)議不具有法律約束效力，全憑雙方當(dāng)事人意愿，當(dāng)一方對(duì)調(diào)解協(xié)議不滿時(shí)，也存在事后毀約的情況，調(diào)解委員會(huì)的法律地位和調(diào)解協(xié)議的法律效益都無法確定和保證。

三、人民調(diào)解在基層維穩(wěn)中出現(xiàn)問題的成因

（一）法律宣傳不到位

人民調(diào)解之所以在基層維穩(wěn)中存在著眾多問題的一個(gè)重要原因是法律宣傳不到位，基層人民調(diào)解法沒有落到實(shí)處。由于有針對(duì)性的法律宣傳不到位，相關(guān)部門未對(duì)人民調(diào)解做相應(yīng)的宣傳，導(dǎo)致人民對(duì)人民調(diào)解制度本身的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、作用不清楚；調(diào)解員對(duì)基層人民調(diào)解法也不夠了解，沒有足夠的相關(guān)法律知識(shí)，是調(diào)解工作出現(xiàn)問題的重要原因之一。

（二）一些部門基層維穩(wěn)意識(shí)欠缺

一些政府部門缺乏維穩(wěn)意識(shí)，缺乏大局意識(shí)，對(duì)基層人民調(diào)解制度不屑一顧是人民調(diào)解職能弱化的重要原因。相關(guān)部門沒有將維穩(wěn)工作作為重點(diǎn)任務(wù)來抓，沒有將維穩(wěn)工作作為自己的第一任務(wù)來抓，沒有意識(shí)到人民調(diào)解在基層維穩(wěn)中發(fā)揮的重要作用。更有甚者，一些部門將前來要求調(diào)解的老百姓看作是找麻煩，對(duì)于群眾多次反映的問題和正當(dāng)訴求進(jìn)行搪塞、推諉、拖拉、置之不理或處置不及時(shí)、失當(dāng)，就會(huì)使積怨加深、矛盾激化。

（三）基層維穩(wěn)工作主體多元化

目前，大部分的基層政府都設(shè)立了綜治辦、信訪辦、司法所、勞動(dòng)關(guān)系矛盾調(diào)解中心、家庭糾紛調(diào)解中心等組織機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)都具有開展民事調(diào)解的職能，既相互獨(dú)立又相互牽扯。在分工上，這些機(jī)構(gòu)部門調(diào)解領(lǐng)域劃分不清晰，不同的機(jī)構(gòu)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)交叉的調(diào)解領(lǐng)域。對(duì)于一些遞交上來的糾紛案件，很多相關(guān)部門都會(huì)相互推諉。在一些共同處理的調(diào)解案件中，也經(jīng)常出現(xiàn)由于參與調(diào)解的機(jī)構(gòu)太多，調(diào)解人員內(nèi)部意見不統(tǒng)一的情況，這種調(diào)解主體的多元化，易使調(diào)解工作的進(jìn)程和效果受到影響。

（四）人民調(diào)解制度不完善

現(xiàn)階段人民調(diào)解制度出現(xiàn)的這些問題，在很大程度上都是由于人民調(diào)解制度自身不完善。首先，人民調(diào)解的范圍以及各個(gè)調(diào)解組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍缺乏明確規(guī)定，對(duì)于適用于法院或者人民調(diào)解案件的裁量界限不明。其次，關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的效力問題。由于對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的效力問題沒有制度上或者法律上的規(guī)定，致使人民調(diào)解的認(rèn)可度不高，人民調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議也經(jīng)常得不到履行。

（五）缺少追究問責(zé)機(jī)制的約束

基層政府對(duì)于人民調(diào)解的態(tài)度一般都是比較懶散的，覺得矛盾糾紛能處理好就處理，處理不好還有法院等審判機(jī)構(gòu)可以解決。因此，對(duì)基層調(diào)解單位以及調(diào)解人員的要求都比較松，對(duì)矛盾糾紛的調(diào)解也有一定的隨意性，缺少追究問責(zé)機(jī)制的約束，對(duì)于調(diào)解過程中出現(xiàn)的一些不負(fù)責(zé)任的行為缺少懲罰措施。

四、優(yōu)化人民調(diào)解工作的思考

（一）充分利用傳媒載體，加大對(duì)人民調(diào)解制度的宣傳力度

傳媒載體包括了網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙等，具有時(shí)效性、共享性、多樣性等特點(diǎn)。應(yīng)充分利用不同傳媒，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮傳媒的綜合效應(yīng)，以達(dá)到人民調(diào)解制度宣傳的最佳效果。

1.開展網(wǎng)絡(luò)人民調(diào)解專題教育。“以網(wǎng)絡(luò)為載體是用先進(jìn)文化占領(lǐng)新的思想陣地的迫切要求?！彪S著互聯(lián)網(wǎng)的覆蓋面越來越廣，網(wǎng)民的數(shù)量也越來越多，網(wǎng)絡(luò)已成為一個(gè)重要的思想陣地而且影響也越來越大。因此，利用網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行人民調(diào)解制度的宣傳，可以擴(kuò)大其覆蓋面和影響力，使大批網(wǎng)民能夠通過網(wǎng)絡(luò)獲得關(guān)于人民調(diào)解制度的相關(guān)信息。也可以在網(wǎng)絡(luò)上開展人民調(diào)解專題教育。人民調(diào)解制度相關(guān)內(nèi)容以專題的形式出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上，可以讓大家系統(tǒng)地、全面地了解基層人民調(diào)解制度，在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解制度相關(guān)內(nèi)容的普及，提高人民調(diào)解制度的影響力。

2.加大電視、報(bào)刊等對(duì)人民調(diào)解的宣傳力度。在運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)這種新傳媒宣傳人民調(diào)解制度的同時(shí)，也不能忽視傳統(tǒng)傳媒載體的作用?？梢酝ㄟ^電視來循環(huán)定時(shí)播放關(guān)于人民調(diào)解的宣傳片、微電影等，利用多種形式來加強(qiáng)人民調(diào)解在電視上的宣傳力度，同時(shí)可以利用報(bào)刊等來對(duì)人民調(diào)解做相關(guān)報(bào)道，讓人民調(diào)解的宣傳全方位地進(jìn)入人民群眾的視野，從而提高人們對(duì)人民調(diào)解制度的理解。

（二）對(duì)相關(guān)部門調(diào)解人員進(jìn)行專職培訓(xùn)

針對(duì)基層調(diào)解人員存在的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)有待提高的問題，可以通過對(duì)基層人員進(jìn)行專職培訓(xùn)來改善這一現(xiàn)象。在專職培訓(xùn)中，首先應(yīng)該讓調(diào)解員掌握人民調(diào)解制度的所有內(nèi)容，了解相關(guān)法律法規(guī)；其次，為提高人民調(diào)解的效果，更好地為人民服務(wù)，調(diào)解員還需要掌握一定的調(diào)解技巧。

1.掌握沖突緩解方法。在調(diào)解過程中，當(dāng)事人雙方往往是針鋒相對(duì)，如果處理不當(dāng)，很容易使矛盾激化。作為調(diào)解員，必須掌握一定的沖突緩解方法，讓調(diào)解有序進(jìn)行下去。在調(diào)解之初，要注意當(dāng)事人雙方的心理情緒，及時(shí)疏導(dǎo)分流，及時(shí)調(diào)整利益關(guān)系，把握好處理關(guān)系的度，盡量做到公正客觀。同時(shí)，需要掌握處理沖突的一些典型方法，如“熱處理法、冷處理法、隔離法、轉(zhuǎn)移法、調(diào)解和限制方法”，靈活運(yùn)用這些沖突緩解方法，可以引開沖突雙方的注意力，使調(diào)解有序的進(jìn)行下去。

2.學(xué)會(huì)延伸思考、換位思考。作為調(diào)解員，在調(diào)解過程中不能僅憑當(dāng)事人其中一方的片面之詞，要統(tǒng)籌雙方，充分了解調(diào)解雙方的想法，在調(diào)解的過程中要考慮到自己的調(diào)解方式及建議可能帶來的效果，以及雙方的接受程度，等等。同時(shí)要換位思考，盡可能平衡雙方的心理，為當(dāng)事人雙方多考慮。

3.重視疏導(dǎo)溝通作用。正確的疏導(dǎo)溝通方式可以有效推進(jìn)調(diào)解進(jìn)程，使調(diào)解向著一個(gè)良好的方向發(fā)展。因此，要正確運(yùn)用疏導(dǎo)藝術(shù)。疏導(dǎo)藝術(shù)是疏導(dǎo)方法的延伸，正確處理人民內(nèi)部矛盾時(shí)所采取的討論的方法、批評(píng)的方法、說服教育的方法就屬于疏導(dǎo)方法。在疏導(dǎo)的過程中，要注意從善意的立場(chǎng)出發(fā)，獲得他們的信任，聯(lián)系實(shí)際，尤其是要疏通情緒，打破僵局，為調(diào)解雙方營(yíng)造一個(gè)良好的調(diào)解氛圍，這樣才有利于調(diào)解的順利進(jìn)行。

4.在調(diào)解過程中注意語言藝術(shù)的運(yùn)用。調(diào)解員在進(jìn)行調(diào)節(jié)的過程中要了解對(duì)方的性格，根據(jù)不同的對(duì)象選擇語言的內(nèi)容和表達(dá)方式，因人而異，減少當(dāng)事人的排他性心理；另外，調(diào)解員在進(jìn)行調(diào)解的過程中要言中有情，要讓當(dāng)事人感受到調(diào)解員的真誠負(fù)責(zé)。語調(diào)要柔和，避免命令式的口吻或不耐煩的語氣；此外，語言也要簡(jiǎn)潔易懂，最好富有幽默性，可以緩解調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)的氣氛，緩解壓力。更重要的是，調(diào)解員只有抓住當(dāng)事人雙方的心結(jié)，才能夠說服雙方。

（三）推進(jìn)人民調(diào)解工作的規(guī)范化建設(shè)

1.制定和完善人民調(diào)解員制度。制定完善的基層人民調(diào)解員制度，將調(diào)解員的選聘、培訓(xùn)、任職、責(zé)任追究等制度化，使基層人民調(diào)解員的工作規(guī)范化。一方面，要建立人民調(diào)解員崗前培訓(xùn)制度和定期培訓(xùn)制度， 提高調(diào)解員的職業(yè)素質(zhì)；另一方面，可以通過引入專業(yè)人才的方式來彌補(bǔ)現(xiàn)在公開招考方式的不足，還可以引入律師參與社會(huì)矛盾糾紛的解決，嘗試推行首席人民調(diào)解員制度等。

2.加強(qiáng)人民調(diào)解工作制度建設(shè)。要提升基層人民調(diào)解在基層社會(huì)的認(rèn)可度，必須加強(qiáng)人民調(diào)解工作制度建設(shè)。要對(duì)人民調(diào)解的地點(diǎn)以及要求、效力做出規(guī)定，尤其要落實(shí)《人民調(diào)解工作績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)每一次的矛盾糾紛案件都要做好記錄，事后做好分析。嚴(yán)格工作程序，對(duì)基層人民調(diào)解員的懶散和隨意作風(fēng)進(jìn)行整頓，加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，做到統(tǒng)一，有力推動(dòng)人民調(diào)解工作的良性發(fā)展。

3.完善矛盾糾紛解決機(jī)制。一要建立矛盾糾紛排查工作機(jī)制，安排相關(guān)部門對(duì)管轄地區(qū)進(jìn)行定期排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛，并對(duì)各類矛盾糾紛進(jìn)行匯總分類并及時(shí)處理，同時(shí)還要對(duì)已經(jīng)調(diào)解好的矛盾糾紛案件進(jìn)行追蹤調(diào)查，確認(rèn)調(diào)解協(xié)議是否落實(shí)；二要落實(shí)矛盾糾紛調(diào)解保障機(jī)制，主要包括經(jīng)費(fèi)保障和機(jī)構(gòu)保障。要認(rèn)真落實(shí)人民調(diào)解工作的各項(xiàng)費(fèi)用，做到“?？顚Ｓ谩?，同時(shí)，在面對(duì)基層機(jī)構(gòu)“身兼數(shù)職”“主體多元化”的實(shí)際情況下，要保證基層調(diào)解人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的人員配置，并保證有調(diào)解人員可以隨時(shí)待命，逐步實(shí)現(xiàn)調(diào)解人員專職化。

（四）完善與司法調(diào)解的銜接

法院應(yīng)就矛盾糾紛事件進(jìn)行衡量，對(duì)于符合庭前調(diào)解或者可以避免司法調(diào)解的可以轉(zhuǎn)接于人民調(diào)解，同樣對(duì)于一些比較大的人民調(diào)解難以解決的糾紛也應(yīng)轉(zhuǎn)接于司法調(diào)解；司法調(diào)解與人民調(diào)解之間要進(jìn)行良好的信息溝通與互動(dòng)，及時(shí)交流相關(guān)信息，以更好的合作解決糾紛，提高解決糾紛的效率，同時(shí)可以減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。

（作者單位：中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院）