制約煤炭行業(yè)健康發(fā)展問題及對(duì)策建議

高沖

摘要：在回顧煤炭行業(yè)四個(gè)階段發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，全面分析了近年來國家在保障煤炭行業(yè)安全、健康發(fā)展方面采取的措施，結(jié)合當(dāng)前煤炭行業(yè)安全形勢(shì)、部門協(xié)調(diào)、安全投入、人才建設(shè)等方面存在的問題，提出了下一步對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：發(fā)展歷程；重要措施；存在問題；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F27

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.029

1煤炭行業(yè)發(fā)展歷程

1.1第一階段是新中國成立后到改革開放前

這個(gè)階段我國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各行業(yè)的發(fā)展由國家統(tǒng)一制定計(jì)劃，煤炭的生產(chǎn)、銷售、定價(jià)也由國家決定，雖然經(jīng)濟(jì)增速緩慢，但發(fā)展有序。

1.2第二階段是改革開放后到20世紀(jì)末

隨著改革開放政策的實(shí)施，煤炭資源需求量猛增。為此，國家提出“有水快流”和“國家、集體、個(gè)人一齊上，大中小煤礦一起搞”的方針。截至1997年底，全國共有煤礦約6.4萬處，其中小煤礦約6.1萬處，占總數(shù)的94%。這個(gè)階段雖然煤炭行業(yè)發(fā)展迅猛，但市場(chǎng)競爭激烈，價(jià)格秩序混亂，全行業(yè)陷入不景氣的局面，1996年開始出現(xiàn)供大于求，一直持續(xù)了四五年。

1.3第三階段是21世紀(jì)前十年

這十年國家大力推進(jìn)億噸級(jí)煤炭基地建設(shè)，但也對(duì)煤礦安全帶來了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。這個(gè)階段我國累計(jì)探明煤炭資源儲(chǔ)量增至1.2萬億噸，煤礦數(shù)量由最多時(shí)的8萬多處減少到1.8萬處左右，煤炭產(chǎn)量增長到39.5億噸，年均增長約2.4億噸。煤礦百人以上事故時(shí)有發(fā)生，新中國成立以來，全國煤礦共發(fā)生25起一次死亡百人以上事故，2002年至2009年就發(fā)生了10起。

1.4從2013年開始進(jìn)入第四階段

由于上階段煤炭行業(yè)的快速發(fā)展，這個(gè)階段大部分煤礦企業(yè)嚴(yán)重虧損，有的負(fù)債率高達(dá)80%，存在長期停產(chǎn)、拖欠工資、人才流失等問題。山西、陜西、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏等地區(qū)受到嚴(yán)重影響，內(nèi)蒙古鄂爾多斯大部分煤礦停產(chǎn)，使這個(gè)以煤炭為支柱產(chǎn)業(yè)的城市陷入困境，因煤而興的陜西省神木縣也失去了昔日的輝煌。

2近年來國家采取的重要措施

2.1簡化行政許可

為大力推進(jìn)簡政放權(quán)措施的落實(shí)，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》（中華人民共和國國務(wù)院令第638號(hào)），同時(shí)取消煤炭生產(chǎn)許可證和煤礦礦長資格證的頒發(fā)。新修訂的《安全生產(chǎn)法》也簡化了煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施竣工驗(yàn)收行政許可事項(xiàng)。

2.2修訂和完善法律法規(guī)

隨著煤炭行業(yè)的發(fā)展，國家制定的部分法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前需要，有關(guān)部門及時(shí)對(duì)《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行了修訂。國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（國辦發(fā)〔2013〕99號(hào)）。國家煤礦安監(jiān)局及時(shí)對(duì)《煤礦安全規(guī)程》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》和《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》進(jìn)行了修訂。

2.3嚴(yán)格煤礦安全準(zhǔn)入

煤與瓦斯突出礦井易發(fā)生重特大事故，國辦發(fā)〔2013〕99號(hào)對(duì)新建煤與瓦斯突出礦井生產(chǎn)能力和建設(shè)單位業(yè)績也提出了更高要求，從源頭上提高安全標(biāo)準(zhǔn)，為煤礦安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.4加快煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能工作

國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕7號(hào)），明確從2016年開始，用3至5年的時(shí)間，再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右。國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局下發(fā)了《關(guān)于支持鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（安監(jiān)總管四〔2016〕38號(hào)）。同時(shí)，從今年5月起，采用地方自查、執(zhí)法檢查、督查暗訪的方式在全國開展鋼鐵煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)。

2.5嚴(yán)厲打擊非法違法礦井

近幾年，很多事故都發(fā)生在非法違法礦井，給礦工生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大損失，社會(huì)影響惡劣。國家發(fā)展改革委、國家能源局、國家煤礦安監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面清查和堅(jiān)決制止煤礦違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)的緊急通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2014〕2546號(hào)）。2015年3月，國家發(fā)改委、國家能源局、國家煤礦安監(jiān)局、中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合召開專題會(huì)議，對(duì)涉及違法違規(guī)建設(shè)的產(chǎn)煤省份有關(guān)部門和煤礦法定代表人進(jìn)行約談。國家煤礦安監(jiān)局將于今年11月份對(duì)煤礦建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)察。

2.6加強(qiáng)科技創(chuàng)新力度

今年5月19日，國家煤礦安監(jiān)局組織召開了全國煤礦自動(dòng)化開采技術(shù)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，交流推廣了陜煤化集團(tuán)黃陵一礦等單位自動(dòng)化開采技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，黃陵一礦智能化無人開采技術(shù)具有理念、技術(shù)、裝備、管理、培訓(xùn)等5個(gè)方面的創(chuàng)新，具有很好的典型示范帶動(dòng)作用。

3新形勢(shì)下煤炭行業(yè)面臨的問題

3.1安全形勢(shì)壓力大

近幾年，雖然全國煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)均持續(xù)下降，但事故總量仍然較大，重大事故時(shí)有發(fā)生。2015年全國共發(fā)生煤礦事故352起、死亡598人，同比分別下降32.3%和36.8%，百萬噸死亡率0.162。其中，重大事故5起、死亡85人，同比分別下降64.3%和62.9%；頂板、瓦斯事故死亡人數(shù)最多，占總?cè)藬?shù)的572%。尤其是在當(dāng)前煤炭經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行，大部分煤礦企業(yè)嚴(yán)重虧損，安全投入不足的情況下，易發(fā)生生產(chǎn)安全事故。很多小煤礦特別是一些災(zāi)害嚴(yán)重礦井前期投入了大量資金，處于觀望狀態(tài)，一旦煤炭形勢(shì)稍有好轉(zhuǎn)，這些礦井就會(huì)瘋狂生產(chǎn)，勢(shì)必對(duì)全國煤礦安全形勢(shì)帶來壓力和挑戰(zhàn)。

3.2地方有關(guān)部門協(xié)調(diào)不力

部分省份相關(guān)部門職責(zé)劃分不清，有時(shí)在落實(shí)黨中央、國務(wù)院重要決策部署的時(shí)候存在不愿牽頭、互相推諉等問題，從而影響政策落實(shí)的時(shí)效性，給煤炭行業(yè)健康發(fā)展帶來較大影響。甚至對(duì)煤礦企業(yè)聯(lián)合督查時(shí)，各部門都不愿提出實(shí)質(zhì)性意見，造成企業(yè)安全隱患積聚，一旦發(fā)生事故，誰也推脫不了責(zé)任。

3.3基層安全監(jiān)管人員匱乏

部分地區(qū)煤礦具有數(shù)量多、井型小、災(zāi)害重、分布廣等特點(diǎn)，安全監(jiān)管難度大、任務(wù)重，同時(shí)監(jiān)管人員待遇不高，缺乏積極性，頻繁出現(xiàn)辭職情況，人員不能得到及時(shí)補(bǔ)充。有些安全監(jiān)管部門人員缺乏專業(yè)技術(shù)知識(shí)，也沒有進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，到煤礦檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)不了主要問題和重大安全隱患，既不能幫企業(yè)改善安全狀況，也不能很好的履行自己的職責(zé)。

3.4企業(yè)安全投入得不到保障

2012年至今，煤炭行業(yè)形勢(shì)持續(xù)下行，煤礦企業(yè)經(jīng)營困難，部分企業(yè)連續(xù)數(shù)月拖欠工資，且有大量銀行債務(wù)，這種情況下，個(gè)別煤礦企業(yè)采用壓減安全投入、冒險(xiǎn)組織生產(chǎn)的方式，減輕企業(yè)債務(wù)壓力，卻帶來了安全隱患，有多起事故就是這樣發(fā)生的。

3.5煤礦企業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足

隨著煤炭開采深度的加大，部分地區(qū)煤礦災(zāi)害日趨嚴(yán)重，有的煤礦水、火、瓦斯等災(zāi)害疊加，重大災(zāi)害防治難度較大，煤礦災(zāi)害的防治技術(shù)、設(shè)備、管理日新月異，這就需通過科技來確保安全，科技要發(fā)揮作用就離不開專業(yè)技術(shù)人員。但部分煤礦企業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足，有的小煤礦只有一名技術(shù)人員，其他人員都是“門外漢”，如果礦上在生產(chǎn)過程中遇見復(fù)雜安全問題，都無從商討，而且存在安全培訓(xùn)不到位、人員流動(dòng)性較大、職工專業(yè)知識(shí)和能力水平不高等問題。

4對(duì)策建議

（1）法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂一般程序多、時(shí)間長，待發(fā)布時(shí)有些條款已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要了。建議有關(guān)部門加快相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂工作，確保時(shí)效性。

（2）不斷完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各部門應(yīng)建立健全的協(xié)調(diào)機(jī)制，屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作要勇于承擔(dān)，形成合力，要?jiǎng)磐惶幨?，擰成一股繩。到企業(yè)檢查時(shí)，要實(shí)事求是查隱患，為企業(yè)負(fù)責(zé)，更為自己負(fù)責(zé)。

（3）認(rèn)真落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門對(duì)煤礦企業(yè)的檢查不可能做到全覆蓋，企業(yè)應(yīng)提高安全意識(shí)，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，做好完善制度、加強(qiáng)管理、排查隱患、安全投入等工作。

（4）建立人才激勵(lì)機(jī)制。人才是煤礦生產(chǎn)安全的基本保障，但受制于井下工作環(huán)境、工資待遇等影響，地方煤礦安全監(jiān)管部門及煤礦企業(yè)人才流失嚴(yán)重。因此，要建立人才激勵(lì)機(jī)制，留住人才，保障煤炭行業(yè)安全發(fā)展。

（5）不斷加大培訓(xùn)力度。部分省份有關(guān)部門和煤礦企業(yè)缺乏專業(yè)技術(shù)人員，要切實(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)，讓有關(guān)部門人員具備查出隱患的能力，讓煤礦企業(yè)管理人員具備專業(yè)技術(shù)知識(shí)和能力。

參考文獻(xiàn)

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